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Projet de loi relatif à la prévention de la délinquance

 

N° 477

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin 2006

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 septembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance,

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Sénat : 433 et 476 (2005-2006)

Délinquance et criminalité

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, examiné au fond par la commission des Lois, comporte un volet sanitaire et social non négligeable, qui s'organise autour de quatre thèmes : le repérage et le soutien des familles fragiles, les impératifs de sécurité en matière d'habitat et d'urbanisme, la prise en charge des personnes présentant des troubles mentaux dangereux et les moyens de punir et de soigner les usagers de drogues.

La commission des Affaires sociales a donc naturellement souhaité se saisir pour avis des articles 5 à 9 relatifs à la prévention des difficultés familiales, 10 et 11 consacrés à la sécurisation des espaces collectifs, 17 sur la protection des mineurs contre la pornographie, 18 à 25 relatifs à l'hospitalisation des malades mentaux sans leur consentement et 27 à 29 concernant la lutte contre la toxicomanie.

De fait, la commission a déjà été conduite à se prononcer sur la majeure partie de ces sujets au cours de la présente législature, notamment dans le cadre des lois relatives à l'accueil et à la protection de l'enfance du 2 janvier 2004, à la politique de santé publique du 9 août 2004 et à l'égalité des chances du 31 mars 2006, ainsi que, plus récemment encore, du projet de loi relatif à la protection de l'enfance. Elle a également apporté sa contribution à la discussion de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et plusieurs de ses membres ont participé aux travaux de la commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites en 2003.

C'est donc forte de cette expérience que la commission des Affaires sociales a émis un avis sur les dix-huit articles dont elle s'est saisie. Si elle a, pour l'essentiel, approuvé dans leur principe les dispositions proposées, elle a souhaité y apporter plusieurs modifications allant dans le sens d'une plus grande cohérence avec les textes précités et d'une meilleure stabilité.

Sous réserve de ces aménagements, elle s'est déclarée favorable à l'adoption du présent projet de loi, qui affiche une volonté résolue de disposer d'outils efficaces de prévention de la délinquance.

I. RÉNOVER LES POLITIQUES SOCIALES ET URBAINES POUR MIEUX PRÉVENIR LA DÉLINQUANCE

A. REPÉRER ET SOUTENIR LES FAMILLES EN DIFFICULTÉ

L'opinion courante est que les parents sont responsables du comportement de leurs enfants, le grand public et les médias étant prompts à dénoncer une supposée démission des familles.

Certes, cette affirmation comporte une grande part de vérité. Les parents sont effectivement responsables du comportement de leurs enfants, dans la mesure où ils influent sur leur développement par leur exemple et leurs méthodes d'éducation. Ils en sont également responsables au sens juridique du terme, non seulement sur le plan civil mais aussi du point de vue pénal.

Mais les difficultés auxquelles les familles sont confrontées sont parfois telles que certains parents démissionnent, réagissent trop tard ou se laissent déborder et ne remplissent plus leurs missions éducatives. Bien sûr, aucune difficulté ne saurait les exonérer totalement de leurs responsabilités. Mais cela ne signifie pas qu'un certain nombre d'échecs ne puisse être évité, en apportant de l'aide aux parents en difficulté pour remplir leur rôle.

Le travail de repérage de ces familles est difficile et appelle une intervention coordonnée des acteurs sociaux. Il est également nécessaire de développer les moyens de soutenir efficacement ces parents : comment sanctionner quand on n'a pas tout mis en oeuvre pour aider les parents à remplir leur mission ?

1. Un dispositif d'aide aux familles en difficulté foisonnant mais mal coordonné

a) Les outils d'aide à la parentalité connaissent un développement important depuis dix ans

L'accompagnement social des familles en difficulté n'est pas une nouveauté. Il figure parmi les missions des départements depuis les premières lois de décentralisation. Ainsi, l'article L. 121-2 du code de l'action sociale et des familles demande aux départements de participer, dans les zones urbaines sensibles et dans tous les autres « lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale », aux « actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles », notamment à travers son action sociale générale, la prévention spécialisée et l'animation socioculturelle.

C'est au service de l'aide sociale à l'enfance que revient plus particulièrement, en pratique, cette mission d'« apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille (...) confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ».

Dans ce cadre, l'action des départements prend deux formes : sur le plan individuel, la prestation d'aide à domicile, à travers l'intervention de techniciennes de l'intervention sociale et familiale (TISF) et, plus marginalement, de conseillères en économie sociale et familiale (CESF) ; sur le plan collectif, la prévention spécialisée, reposant sur la présence au quotidien, dans les quartiers, d'éducateurs de rue et d'animateurs socioculturels.

Depuis la fin des années 1990, une nouvelle génération d'instruments destinés à soutenir les parents en difficulté voit le jour, fondés sur l'idée du dialogue parental et de la médiation familiale. Portées le plus souvent par des associations, les initiatives se sont multipliées, sous le nom de « relais familiaux », de « lieux passerelle », de « points-rencontres » ou encore de « lieux d'accueil parents-enfants ».

Les pouvoirs publics ont progressivement reconnu et encouragé ce mouvement. Ainsi, les caisses d'allocations familiales ont créé en 1996 une prestation de service destinée à soutenir les lieux d'accueil parents-enfants. Puis, lors de la Conférence de la famille pour 1998, le gouvernement a annoncé la mise en place des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), qui ont trouvé une traduction législative dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

L'accompagnement des parents en difficulté est désormais l'une des priorités mises en avant par les conventions d'objectifs et de gestion (COG) conclues entre l'Etat et la caisse nationale des allocations familiales. La COG 2005-2008 confirme cette orientation. De fait, les budgets consacrés au soutien à la parentalité sont en augmentation continue depuis 2001 et s'élèvent à près de 120 millions d'euros en 2005.


Les dispositifs de soutien à la parentalité

1° Les REAAP

Les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), issus d'un partenariat entre l'État, la Cnaf et les principales associations familiales, ont pour objectif d'aider et d'accompagner les parents en leur proposant un dialogue (débats, groupes de parole, etc.) entre eux et avec des professionnels. Le principe est que les parents s'aident mutuellement à trouver des repères et des réponses à leurs interrogations.

Ils s'inscrivent donc dans une logique préventive et interviennent principalement comme appui aux parents les plus fragilisés, mais également en matière d'accompagnement des parents de jeunes enfants, d'amélioration des relations entre les familles et l'école et de soutien aux parents de préadolescents et d'adolescents.

2° Les points info famille

Issus d'une proposition de la Conférence de la famille pour 2003, les points info famille visent à offrir aux parents un accès centralisé à l'information et une meilleure orientation vers les services les plus adaptés à leurs besoins (accès aux prestations légales, soutien et conseil budgétaire, médiation familiale ou encore insertion et accompagnement social).

3° La médiation familiale

La médiation familiale, en tant que mode alternatif de règlement des conflits, a été consacrée par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale et par la Conférence de la famille pour 2003 qui prévoyait la professionnalisation de ce secteur et la consolidation de son financement à travers la création d'une prestation de service, confirmée par la COG 2005-2008.

4° Les « écoles de parents »

La fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs (FNEPE) fédère quarante écoles des parents et des éducateurs (EPE). Différents services y sont proposés aux familles : une information téléphonique comme le service national « fil santé jeunes », des consultations de soutien parental, de conseil conjugal et de médiation familiale. Les EPE offrent aussi une aide à des publics particuliers : accueil des parents adoptants, aide aux parents d'enfants placés, aux familles dont l'un des parents est incarcéré, etc.

L'efficience de ces structures suppose toutefois une démarche volontaire des parents ou, tout au moins, leur adhésion aux mesures qui leur sont proposées. C'est pourquoi la panoplie des mesures d'aide aux parents comporte deux autres échelons :

- le plus élevé est celui de la contrainte, dont la mise en oeuvre est décidée par le juge : il s'agit des mesures de mise sous tutelle des prestations familiales et des mesures dites d'« assistance éducative », pouvant déboucher sur un accompagnement en milieu ouvert ou sur un placement.

Le projet de loi relatif à la protection de l'enfance, adopté  en première lecture au Sénat en juin 2006, s'attache précisément à moderniser ces dispositifs : il s'agit de mettre en lumière le rôle éducatif et non punitif de la tutelle aux prestations familiales (désormais intitulée, pour plus de clarté, mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial) et d'introduire plus de souplesse (grâce à la reconnaissance de l'accueil de jour, de l'accueil temporaire ou encore de l'accueil exceptionnel) dans les modalités des mesures décidées par le juge ;

- au niveau intermédiaire, un nouvel instrument repose sur une logique contractuelle : le contrat de responsabilité parentale (CRP). Mis en place par la loi du 31 mars 2006 relative à l'égalité des chances, il vise à responsabiliser les parents défaillants en leur rappelant leurs obligations éducatives tout en leur proposant un accompagnement, adapté aux difficultés traversées par leur famille et leur enfant, par les travailleurs sociaux du conseil général. Il s'agit notamment de répondre aux comportements qui, sans être délictueux, entraînent leurs auteurs sur la voie de la marginalisation.

La responsabilisation des parents, voulue par le CRP, passe aussi par leur sanction en cas de non-respect de leurs engagements. Il ne s'agit pas d'une sanction automatique, mais de la possibilité accordée au président du conseil général, d'enclencher une procédure plus contraignante, à savoir une mesure de suspension des allocations familiales, une demande de mise sous tutelle de ces mêmes prestations ou, dans les cas les plus graves, l'engagement de poursuites pénales.

b) L'efficacité de ces dispositifs est pénalisée par un défaut de coordination

Pour répondre aux besoins des familles en difficulté, les pouvoirs publics ne manquent donc pas de moyens d'agir. Mais l'efficacité de ce dispositif est en partie obérée par l'insuffisante coordination des différents acteurs.

Ainsi, même si beaucoup d'outils sont dans leurs mains, les départements peinent à imposer leurs orientations stratégiques aux caisses d'allocations familiales ou aux services de l'Etat, qui restent responsables des nouveaux outils d'aide à la parentalité que sont les REAAP ou la médiation familiale, ou encore aux communes, qui accueillent les familles dans le cadre des centres communaux d'action sociale (CCAS) et maîtrisent les outils d'animation de la politique de la ville.

Cette insuffisante coordination en matière de pilotage de l'action sociale en faveur des familles en difficulté a des conséquences pratiques importantes : il arrive ainsi fréquemment que des travailleurs sociaux relevant d'institutions différentes interviennent auprès d'une même famille sans le savoir ou tout au moins sans communiquer entre eux.

Outre les problèmes posés par ces différences de logique institutionnelle, la coopération entre professionnels se heurte aussi aux contraintes imposées par le secret professionnel en matière de partage d'information. Mais, même lorsque le secret professionnel ne s'y oppose pas, le partage d'information s'accorde difficilement avec la culture de ces métiers où l'efficacité de l'action repose en grande partie sur la confiance des jeunes et des familles et où les personnels se sentent, moralement sinon juridiquement, tenus à une obligation de discrétion.