TITRE V : DISPOSITIONS RELATIVES AU CHÈQUE-TRANSPORT
ARTICLE 45
Création du
chèque-transport
Commentaire : le présent article propose la création d'un titre spécial de paiement nominatif - dénommé chèque-transport - permettant à l'employeur de préfinancer, au profit des salariés, les dépenses de transport entre le domicile et le lieu de travail.
I. LE DROIT EXISTANT
Outre la faculté de déduire du revenu imposable les frais de transports professionnels au titre des frais réels, les salariés peuvent bénéficier, pour compenser le coût des trajets domicile-travail, du dispositif institué par la loi du 4 août 1982 94 ( * ) pour l'Ile-de-France et étendu facultativement à l'ensemble du territoire national par la loi SRU du 13 décembre 2000 95 ( * ) .
On mentionnera également le dispositif particulier des primes spéciales de transport, rendues obligatoires par un arrêté du 28 septembre 1948 pour les employeurs de la région parisienne, et que l'administration avait décidé de ne pas soumettre à l'impôt sur le revenu.
A la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat du 3 mars 1959, l'exonération avait été étendue aux primes versées librement par les employeurs de province dans la limite du montant de la prime obligatoire de la région parisienne.
Bien que le caractère obligatoire de la prime spéciale de transport ait été supprimé par l'article 6 de la loi du 4 août 1982, à compter du 1 er novembre 1982, le principe d'une exonération d'impôt sur le revenu (dans la limite de 4 euros par mois) a été maintenu dans deux situations et s'applique :
- aux salariés de la région parisienne qui ne remplissent pas les conditions nécessaires pour bénéficier de la loi du 4 août 1982 dès qu'ils n'utilisent pas les transports en commun (desserte inexistante ou incommode, conditions ou horaires particuliers de travail...) ;
- aux salariés de province qui ne sont pas concernés par les dispositions de la loi du 4 août 1982.
A. LE DISPOSITIF OBLIGATOIRE DANS LA RÉGION ILE-DE-FRANCE
Depuis l'intervention de la loi du 4 août 1982, les employeurs de la région Ile-de-France 96 ( * ) doivent rembourser la moitié du prix des titres d'abonnement de transport en commun souscrits par les salariés pour leurs déplacements domicile-lieu de travail.
1. Un périmètre large
L'obligation concerne toutes les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, employant au moins un salarié dans la région.
Pour bénéficier de ce droit à remboursement, les salariés doivent simultanément remplir les trois conditions suivantes 97 ( * ) :
- avoir leur lieu de travail à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports parisiens. Dans le cas où leur résidence ne se situe pas dans ce périmètre, la prise en charge ne porte que sur la partie du parcours située à l'intérieur de la région ;
- utiliser des transports en commun pour aller de leur résidence habituelle à leur lieu de travail ;
- acheter des titres d'abonnement à ces transports en commun.
2. Un régime social et fiscal favorable
La prise en charge par l'employeur de la part des titres d'abonnement (40 % entre le 1 er novembre 1982 et le 1 er octobre 1983, 50 % depuis cette date) bénéficie d'un régime d'exonération fiscale particulier qui ne résulte pas d'une disposition de nature législative mais d'une décision de l'administration fiscale. Elle échappe ainsi, dans la limite de la contribution obligatoire , à l'impôt sur le revenu, dans la mesure où le salarié n'a pas opté pour la déduction des frais réels, et aux taxes et participations assises sur les salaires.
Pour ce qui est des cotisations de sécurité sociale, et de la contribution sociale généralisée, le régime d'exonération est celui des remboursements de frais professionnels, prévus par l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, et porte sur la totalité de la prise en charge par l'employeur.
3. Un fonctionnement simple
Le mécanisme mis en oeuvre par la loi du 4 août 1982 est particulièrement simple pour les salariés comme pour les entreprises.
L'employeur procède au remboursement des titres achetés par les bénéficiaires dans les meilleurs délais et, au plus tard, à la fin du mois suivant celui pour lequel ils ont été validés.
Les titres dont la période de validité est annuelle font l'objet d'une prise en charge répartie mensuellement pendant la période d'utilisation.
La prise en charge par l'employeur est subordonnée à la remise ou, à défaut, à la présentation du ou des titres sur lesquels aura été portée l'identité du bénéficiaire.
B. LE DISPOSITIF FACULTATIF INSTITUÉ SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU, a étendu à l'ensemble du territoire, mais à titre facultatif , la faculté pour l'employeur de prendre en charge tout ou partie des titres d'abonnement aux transports publics souscrits par ses salariés.
Cette faculté 98 ( * ) s'exerce dans les mêmes conditions que le dispositif applicable en Ile-de-France. Elle ne bénéficie pas, compte tenu de son caractère facultatif, des mêmes avantages fiscaux, mais reste couverte par le dispositif général d'exonération des cotisations sociales dans le cadre de la réglementation des frais professionnels.
Selon les informations fournies par le gouvernement, cette faculté semble cependant peu mise en oeuvre .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Par cet article, le gouvernement propose d'ajouter aux mécanismes existants - qui ne sont pas modifiés - un nouvel outil de prise en charge des frais de déplacement domicile-travail.
A. UN TRIPLE OBJECTIF
L'objectif recherché par la création d'un nouveau mécanisme est triple. Selon les termes de l'exposé des motifs de la lettre rectificative au présent projet de loi, il est à la fois :
- de « réduire les lacunes du dispositif de prise en charge des frais de transport supportés par les salariés, source d'une dissymétrie entre la région Ile-de-France et le reste du territoire national » ;
- de « prendre en compte la situation des salariés qui ne peuvent recourir à un mode collectif de transport et utilisent leur véhicule » ;
- « d'encourager l'usage des transports collectifs partout où ils existent ».
B. UN DOUBLE USAGE
Le mécanisme proposé par le présent article a pour objet d'offrir aux entreprises la possibilité de préfinancer pour leurs salariés tout ou partie des frais de transports collectifs et, dans certaines conditions, l'usage d'un véhicule.
Le premier article du titre II inséré dans la loi du 4 août 1982 crée un chèque-transport, titre spécial de paiement , préfinancé par l'employeur au profit de ses salariés et destiné au paiement des dépenses liées au déplacement entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail.
Les entreprises, quelle que soit leur taille, pourront par décision unilatérale décider d'attribuer à leurs salariés, sans possibilité d'exclure certaines catégories d'entre eux, un chèque-transport. L'usage de ce chèque sera différencié selon que le salarié emprunte les transports collectifs, ou son véhicule personnel si l'entreprise se situe dans une zone ne relevant pas d'une desserte dans le cadre des périmètres de transports urbains ou si le salarié est soumis à des horaires atypiques (paragraphe I) .
La mise en oeuvre du chèque relève d'une décision unilatérale de l'employeur après consultation des représentants du personnel sur cette décision ainsi que sur les modalités d'attribution du chèque aux salariés (paragraphe II ).
C. UN MÉCANISME COMPLEXE
Le système proposé du chèque-transport est incontestablement plus complexe - sinon pour le bénéficiaire, du moins pour l'employeur - que le dispositif existant depuis 1982 en Ile-de-France et dont le support reste le bulletin de paie.
Cette complexité résulte de trois facteurs :
- le choix d'un système de titre de paiement spécifique ;
- l'intervention complémentaire du comité d'entreprise ;
- la combinaison du dispositif nouveau et de celui déjà en vigueur notamment en Ile-de-France.
1. Un titre de paiement spécifique
Le chèque-transport est défini comme un titre spécial de paiement nominatif que l'employeur peut préfinancer. Il s'inspire de systèmes existants tels que le chèque-restaurant, le chèque-vacances ou, plus récemment le chèque emploi-service universel.
La solution retenue nécessite la mise en place d'organismes d'émission et de procédures d'habilitation et de contrôle . Celles-ci sont définies par l'article 4 du nouveau titre I inséré dans la loi de 1982.
Le paragraphe I fixe les conditions dans lesquelles les chèques-transport peuvent être émis - éventuellement sous forme dématérialisée- par des établissements habilités à cet effet qui seront des établissements de crédit ou, par dérogation, des établissements spécialisés.
En application de ce même paragraphe, l'émission, la distribution et le contrôle du dispositif sont soumis à certaines dispositions qui sont d'ores et déjà applicables au chèque emploi-service universel : obligation d'ouverture d'un compte bancaire ou postal spécial (article L. 129-7 du code du travail) ; caractéristiques obligatoires du chèque (article L.129-8 du code du travail) ; conditions dans lesquelles une personne morale de droit public peut acquérir des chèques préfinancés (article L.129-9 du code du travail) ; conditions dans lesquelles le chèque est encaissable et remboursable (article L.129-10 du code du travail).
Le paragraphe II permet aux salariés détenteurs de chèques-transport non encore utilisés, en cas de procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire de l'émetteur, d'être prioritairement et immédiatement remboursés, sur les fonds déposés aux comptes spécifiquement ouverts, des sommes versées pour l'acquisition de ces chèques.
Enfin, le paragraphe III renvoie à un décret les conditions d'application de l'article 4, notamment en ce qui concerne les modalités d'habilitation et de contrôle des émetteurs, les obligations des bénéficiaires, les conditions de validité des chèques ou encore les conditions et modalités d'échange et de remboursement des chèques-transport.
2. La possibilité d'intervention complémentaire du comité d'entreprise
Le paragraphe III de l'article 3 du titre II précise les conditions d'intervention du comité d'entreprise . Il prévoit, d'une part, que l'aide de l'entreprise ne revêt pas le caractère d'une dépense sociale au sens des articles L.432-8 et L.432-9 du code du travail, la gestion de ces sommes restant donc du seul ressort de l'employeur. Il indique, d'autre part, que le comité d'entreprise pourra prendre en charge tout ou partie de la part restant à la charge du salarié. Cette aide du comité d'entreprise n'aura pas le caractère
d'une rémunération au sens de la législation du travail et de la sécurité sociale lorsque, cumulée avec l'aide de l'employeur, elle n'excède pas le prix de l'abonnement ou la limite de cent euros par an ouvrant droit aux exonérations fiscales et sociales.
3. La combinaison de plusieurs dispositifs
Le nouveau chèque-transport viendra s'ajouter aux mécanismes existant de prise en charge par l'employeur des frais de transport des salariés. En conséquence, le présent article procède à une « restructuration » de la loi du 4 août 1982 en vue d'y réunir l'ensemble des mesures concernées.
Il crée donc, dans la loi de 1982, un titre I intitulé « Prise en charge des frais de transport public » réunissant les dispositions actuellement en vigueur, relatives à la prise en charge obligatoire en Ile-de-France et facultative en province, sans y apporter la moindre modification.
III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, au présent article, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement défendu par notre collègue député Jean-Michel Dubernard, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles.
Il vise, dans le cadre du régime obligatoire applicable à l'Ile-de-France, à autoriser l'employeur à porter au-delà de 50 % le taux de la prise en charge des titres d'abonnement souscrits par ses salariés. Cette mesure tend, ainsi, à promouvoir l'utilisation des transports publics franciliens. On notera, toutefois, que cette prise en charge complémentaire, du fait de son caractère facultatif, ne bénéficiera d'aucune exonération fiscale particulière.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances n'est pas défavorable à l'extension des possibilités de prise en charge par l'employeur des frais de transports domicile-travail de leurs salariés.
L'initiative du gouvernement répond à la fois au souci de compenser l'augmentation des coûts de déplacement et de favoriser le développement des transports collectifs .
Toutefois, votre commission des finances regrette que le mécanisme mis en place soit aussi complexe et, sans doute, coûteux en frais de gestion . Le choix de créer un titre de paiement spécifique aura pour conséquence la mise en place d'un système d'émission et de contrôle qui devra être financé par des commissions prélevées sur les contributions des entreprises. En outre, les entreprises de la région Ile-de-France et celles, qui en province, avaient utilisé la faculté ouverte par la loi SRU en 2000, vont se trouver confrontées à la nécessité de gérer deux systèmes distincts en parallèle, dans la mesure où on imagine mal qu'elles puissent refuser à ceux de leurs salariés, qui ne répondent pas aux conditions fixées par le système de prise en charge traditionnel, le bénéfice du nouveau chèque-transport.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission émet un avis favorable sur cet article.
ARTICLE 46
Régime
fiscal et social du chèque-transport
Commentaire : le présent article précise le régime et les conditions des exonérations fiscales et de charges sociales du chèque-transport.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article définit les règles applicables au chèque-transport s'agissant de l'imposition sur le revenu des salariés, d'une part, et des cotisations sociales, d'autre part.
Le paragraphe I exonère d'impôt sur le revenu la part contributive de l'employeur dans le chèque-transport . Il insère, à cette fin, un nouvel alinéa 19 ter dans l'article 81 du code général des impôts. Cette exonération est, toutefois, limitée :
- à 50 % du prix des abonnements de transport collectif ;
- ou à la somme forfaitaire de 100 euros par an lorsque la formule d'une prise en charge des frais de carburants a été retenue.
Le paragraphe II exonère de cotisations de sécurité sociale la part contributive de l'employeur dans le chèque-transport selon les mêmes limites que celles fixées pour l'exonération d'impôt sur le revenu. Il insère, à cette fin, un article L.131-4-1 dans le code de la sécurité sociale. Cette exonération de charges sociales n'est toutefois pas cumulable avec les exonérations liées au remboursement de frais professionnels au titre des frais de déplacement domicile-travail.
Le même paragraphe modifie l'article L.136-2 du code de la sécurité sociale en vue d'exonérer de CSG la part employeur du chèque-transport, dans les mêmes conditions que pour le chèque-restaurant (19° de l'article 81 du CGI).
L'Assemblée nationale a adopté au présent article , avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement de correction rédactionnelle défendu par notre collègue député Jean-Michel Dubernard, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances est favorable à l'adoption de ces mesures d'exonération qui constituent le coeur du dispositif d'incitation à la diffusion du chèque-transport, dont la mise en oeuvre reste facultative.
Votre rapporteur pour avis se félicite, en particulier, que le dispositif favorise essentiellement les transports collectifs en conformité avec les engagements pris par la France quant au développement durable et à la réduction des émissions polluantes liées aux transports.
Il apparaît toutefois que ce dispositif a un coût non négligeable pour les finances publiques , qu'il convient de mettre en rapport avec les avantages procurés aux salariés qui demeurent assez restreints, notamment en ce qui concerne l'utilisation de chèques-transport pour l'achat de carburant.
Selon les indications fournies par le ministre délégué à l'emploi Gérard Larcher, lors du débat à l'Assemblée nationale, le coût du dispositif s'établirait, pour 5 millions de salariés bénéficiaires hors Ile-de-France et hors Etat, à 220 millions d'euros pour les exonérations sociales et 66 millions d'euros pour les exonérations fiscales .
En outre, votre commission des finances observe que ce nouveau dispositif s'ajoute au mécanisme mis en place en 1982, dont le coût fiscal est estimé 99 ( * ) à 61 millions d'euros en 2007 pour un nombre de bénéficiaires estimé à 1,6 million de ménages, le coût en termes d'exonérations de cotisations sociales n'ayant pas été estimé.
Votre commission des finances s'interroge sur le bien-fondé de cette dispersion de l'effort public dans des aides de faible montant, dont il sera particulièrement difficile de mesurer l'efficacité.
Elle sera, en conséquence, très attentive aux résultats de l'évaluation prévue à l'article 47 qui permettra d'apprécier le coût réel et la pertinence des mesures proposées.
Votre commission des finances s'inquiète également de l'avenir du dispositif créé par la loi SRU pour la province et de l'utilité de son maintien. En effet, la faculté ouverte aux employeurs en 2000 de prendre en charge une part des frais de déplacement des salariés n'était pas assortie d'une exonération fiscale particulière. La « concurrence » qui sera exercée par le nouveau chèque-transport, bénéficiant de dispositions fiscales bien plus favorables, risque fort d'aboutir à l'abandon, de fait, de l'option ouverte en 2000.
Enfin, comme votre rapporteur pour avis l'a indiqué précédemment, cet avantage fiscal lié au mécanisme mis en place en 1982 ne résulte pas d'un texte de nature législative mais d'une simple décision administrative , intervenue en 1948 et confirmée en 1982.
Dans la mesure où l'exonération associée au système du chèque-transport fera l'objet d'une mention expresse dans le code général des impôts , votre commission des finances a souhaité « profiter » de cette occasion pour intégrer, dans le même code, le régime particulier de la prise en charge des frais de transports en région Ile-de-France. Elle vous présente un amendement en ce sens.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.
ARTICLE 47
Evaluation du
chèque-transport
Commentaire : le présent article prévoit que le dispositif du chèque transport fera l'objet d'une évaluation avant le 31 décembre 2008.
Le présent article prévoit que la mise en oeuvre du chèque-transport fera l'objet, au plus tard le 31 décembre 2008, d'une évaluation associant les organisations d'employeurs et de salariés représentatives au plan national et interprofessionnel.
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.
* 94 Loi n° 82-684 du 4 août 1982 relative à la participation des employeurs au financement des transports publics urbains, article 5.
* 95 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
* 96 Le périmètre d'application de l'obligation est défini précisément comme « la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports parisiens ».
* 97 Précisées par le décret n° 82-835 du 30 septembre 1982.
* 98 Article 5-1 de la loi n° 82-684 du 4 août 1982.
* 99 Evaluation des voies et moyens - projet de loi de finances pour 2007.