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Projet de loi de finances pour 2007 : Enseignement scolaire

 

b) D'un pilotage par les moyens à un pilotage par les objectifs : développer une logique de contractualisation avec les établissements

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné dans de précédents rapports, l'établissement scolaire constitue le niveau le plus pertinent pour mettre en oeuvre des actions adaptées aux besoins des élèves qu'il accueille.

Une enquêté réalisée par la direction de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'éducation nationale souligne ainsi que, pour 95 % des chefs d'établissement, « une politique d'établissement peut, en quelques années, améliorer sensiblement les performances scolaires des élèves ». 

Toutefois, si les textes officiels reconnaissent le principe d'autonomie des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les représentants des chefs d'établissement, auditionnés par votre rapporteur, ont regretté que leurs marges de manoeuvre ne restent encore, en pratique, que très limitées.

En effet, le système éducatif continue à fonctionner, selon eux, de façon excessivement rigide et centralisée, par injonctions et circulaires plutôt que par contrat et objectifs. Il en ressort une certaine confusion dans les missions de plus en plus nombreuses assignées aux établissements, ainsi qu'un manque global de lisibilité, de cohérence et de suivi de ces actions.

Comme le souligne la mission chargée d'un audit sur « la grille horaire des enseignements au lycée », les réformes successives engagées pour répondre aux demandes nouvelles - et parfois contradictoires - adressées au système éducatif ont été perçues par les établissements comme une « aggravation de la complexité existante ».

Pourtant, des outils existent désormais pour consolider le pilotage des établissements dans le sens d'une plus grande responsabilisation -à la fois financière et pédagogique- des équipes de direction. La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école en a rappelé ou étendu la portée :

- en confiant aux établissements, dans le prolongement des règles issues de la LOLF42(*), une responsabilité budgétaire plus grande dans le cadre d'un contrat d'objectifs conclu avec l'autorité académique, après information de la collectivité territoriale de rattachement, et d'une lettre de mission ; or, comme le souligne le rapport précité, le pilotage du système éducatif « est encore largement effectué par les moyens et non par les objectifs »43(*) : les objectifs et les indicateurs « n'ont pas été déclinés au niveau des académies et des établissements de telle sorte que les moyens n'ont pu être affectés en fonction des objectifs à atteindre (...). La marge d'initiative des recteurs reste faible en dépit des responsabilités budgétaires qui leur ont été confiées. Les recteurs et les chefs d'établissement n'ont donc aucune incitation à la performance, c'est-à-dire à l'optimisation de l'emploi des moyens en fonction des résultats. Leurs principales préoccupations restent de gérer au mieux les moyens dont ils disposent, perçus comme de plus en plus rares compte tenu des rigidités qui pèsent sur les conditions de leur emploi »44(*) ;

- en accordant aux établissements, dans le cadre de leur projet et après autorisation des autorités académiques, un droit à l'expérimentation, dans les domaines de l'enseignement des disciplines, de l'interdisciplinarité, de l'organisation pédagogique de la classe ou de l'établissement, de la coopération avec les partenaires, des échanges ou jumelages avec des établissements scolaires étrangers, etc. ; le Haut conseil de l'éducation sera chargé d'en établir un bilan et une évaluation annuels ;

- en instituant, au sein de chaque établissement, un conseil pédagogique, présidé par le chef d'établissement ; chargé de préparer le volet pédagogique du projet d'établissement, ce conseil a également pour mission de favoriser la concertation entre les professeurs, pour coordonner les enseignements, la notation et l'évaluation des activités scolaires ; la circulaire de préparation de la rentrée 2006 laisse une certaine latitude aux établissements quant à la composition et aux conditions de désignation des membres de ce conseil.

A cet égard, alors que, dans l'audit précité, les inspecteurs généraux relèvent que « l'autorité proprement pédagogique du proviseur n'est guère reconnue », la mise en place des conseils pédagogiques devrait servir d'appui pour consolider cette autorité et favoriser les évolutions, jusqu'alors entravées par « le clivage persistant entre l'administration de la pédagogie [la tâche du chef d'établissement] et son exercice direct par les enseignants. »45(*)

En effet, alors que des réformes récentes lui confèrent une position centrale - pour la mise en oeuvre du dispositif de remplacement, le recrutement des assistants d'éducation ou des emplois de vie scolaire, pour la gestion des missions exercées par les personnels TOS dans le cadre d'une relation directe avec la collectivité territoriale de rattachement -, le rôle essentiel du chef d'établissement comme pilote de l'équipe éducative et garant de sa cohésion, ainsi que sa capacité d'impulsion en matière de politique pédagogique, doivent encore être plus clairement réaffirmés et valorisés.

Cela passe notamment par la mise en oeuvre effective d'une contractualisation sur les objectifs en termes de pédagogie et de gestion, dans un cadre pluriannuel garantissant une visibilité sur les moyens alloués.

Votre rapporteur a pu entendre que cela correspondait, désormais, à des attentes de plus en plus fortes des personnels de direction, en particulier pour répondre à la diversité des élèves et des contextes d'enseignement.

A cet égard, votre rapporteur note avec satisfaction qu'une réflexion vient d'être engagée, au ministère de l'éducation nationale, sur les missions des EPLE et le référentiel des fonctions de chef d'établissement, au regard de ces évolutions. Il est en effet nécessaire de clarifier les relations entre l'État et les établissements, pour préciser les attentes et adapter, en conséquence, les moyens d'action, en privilégiant une logique de contrat fondée sur la responsabilisation des équipes.

* 42 Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

* 43 « Rapport sur la grille horaire des enseignements au lycée », Mission d'audit de modernisation, Inspection générale des finances, Inspection générale de l'éducation nationale, Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, Octobre 2006.

* 44 Ibid.

* 45 Ibid.