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Projet de loi de finances pour 2007 : Régimes sociaux et de retraite

 

N° 80

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

Par M. Bernard PIRAS

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 22) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En tant que mission interministérielle du budget de l'Etat, la mission « Régimes sociaux et de retraite » dépend à la fois du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI). Elle comprend en effet trois programmes dont le premier, « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », a pour responsable le directeur général de la mer et des transports terrestres, le deuxième, « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », le directeur de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), et le troisième, « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », le sous-directeur de la 6ème sous-direction à la direction du budget.

Cette mission présente deux caractéristiques intrinsèques qui la distinguent très significativement de la plupart des autres missions du projet de loi de finances : l'une concerne son objet, l'autre sa structuration.

? S'agissant de son objet, la mission ne traduit pas au plan budgétaire une politique publique spécifique, mais simplement les engagements pris par l'Etat à l'égard d'ayants-droits de certains régimes en matière de prestations sociales et de pensions de retraite. Dès lors, les crédits demandés sont totalement conditionnés par l'évolution démographique des régimes concernés et par celle de la constitution des droits des bénéficiaires, et aucun emploi n'est prévu en gestion.

De ce fait, le Parlement n'a guère de marges de manoeuvre sur l'évolution de ces crédits, sinon à long terme, s'il s'agissait d'infléchir les conditions d'ouverture des droits des ressortissants des régimes concernés (1(*)). De même, les responsables des programmes n'ont pas davantage de latitudes en matière d'affectation des crédits dont ils disposent (2(*)). En conséquence, les objectifs et indicateurs de performance de la mission n'ont pas pour objet d'apprécier les résultats d'une politique, mais simplement de garantir la qualité des conditions de gestion des prestations et celle du service rendu aux usagers.

? Quant à la structuration de la mission, elle est très déséquilibrée, entre plusieurs actions et sous-actions de faibles importances budgétaires et les trois dotations attribuées aux régimes de retraite des cheminots, des marins et des mineurs, qui pèsent d'un poids considérable puisqu'elles mobilisent près de 4,33 milliards d'euros, c'est-à-dire environ 87 % des crédits demandés au titre de la mission.

Ainsi, les crédits du premier programme (n° 198 - « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ») représentent à eux seuls les deux tiers de la dotation globale de la mission. Plus encore, l'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres » constitue plus de 97 % des crédits du programme ; et à l'intérieur de cette action, la subvention d'équilibre versée au régime de retraite de la SNCF absorbe elle-même presque 87 % des crédits de l'action (et donc 84 % de ceux du programme).

Le deuxième programme (n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins ») est, lui aussi, presque entièrement mobilisé par une seule de ses deux actions (action 01 « Pensions de retraite des marins »), qui mobilise près de 99 % du total des crédits.

Quant au troisième programme (n° 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »), il est également fort inégal, l'action 01 « Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines » représentant près de 87 % de ses crédits.

? Pour l'exercice 2007, les crédits demandés au titre de la mission s'élèvent à plus de 4,98 milliards d'euros - les autorisations d'engagement (AE) étant strictement identiques aux crédits de paiement (CP) -, soit + 10,9 % par rapport à l'an passé.

Compte tenu de l'architecture de la mission, cette progression résulte uniquement de l'accroissement des subventions d'équilibre servies aux régimes de retraite de la SNCF (+ 12,7 %), des marins (+ 5,3 %) et des mines (+ 24,3 %).

I. LES CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 198 « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES »

S'élevant à 3,29 milliards d'euros (+ 9,6 %), la demande de crédits pour le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » en 2007 est répartie entre les deux actions du programme de la manière suivante :

- l'action 01 « Régimes sociaux des transports terrestres », pour 93,3 millions d'euros (M€), en diminution de 500.00 euros par rapport à l'an dernier (- 0,5 %) ;

- l'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres », pour 3.197 M€ (+ 10,7 %).

Ce programme comporte trois objectifs et dix indicateurs de performance.

1. L'action 01 « Régimes sociaux des transports terrestres »

L'action 01 vise tout d'abord à compenser la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers, caractérisées par une durée du travail et des risques d'accidents du travail supérieurs aux autres secteurs d'activité, ainsi que par l'importance des horaires décalés et du travail de nuit.

La première des deux mesures concernées consiste en la participation de l'Etat au financement d'un dispositif de congé de fin d'activité (CFA), accord des partenaires sociaux institué en mars 1997 dans le transport de marchandises et étendu en avril 1998 dans le transport de voyageurs, auquel est assorti une contrepartie d'embauche de nouveaux conducteurs ou de passage à temps complet de conducteurs employés à temps partiel (3(*)). Alors que le montant de la participation de l'Etat à ce mécanisme (4(*)) s'est élevée à 80,4 M€ en 2005, la dotation budgétaire prévue en 2007 reste stable par rapport à celle demandée en 2006 (90,5 M€) et permet de financer 4.760 dossiers (dont le coût annuel moyen est d'environ 19.000 €).

A ce dispositif sont attachés un objectif d'efficacité de gestion et deux indicateurs de performance visant, pour le premier, à améliorer le délai de paiement des allocations de CFA à leurs bénéficiaires (en ayant pour cible, en 2010, 100 % de règlements à l'échéance, au lieu de 84 % l'an dernier) et, pour le second, à maintenir constant (30 %) le taux d'embauche de jeunes conducteurs (i.e. de moins de 30 ans) en contrepartie du CFA.

La seconde mesure est une contribution à l'amélioration du taux de retraite des chauffeurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général.

Institué dès 1955, ce complément de pension a concerné 773 bénéficiaires en 2004 et leur nombre est estimé à 750 en 2006 et 735 en 2007. Malgré cette diminution, les crédits budgétés restent identiques d'une année à l'autre (2,3 M€) pour tenir compte des effets de l'inflation (3.330 € par dossier en moyenne).

L'action 01 a par ailleurs pour objet d'aider les conjoints d'artisans bateliers âgés de plus de 50 ans ou justifiant de plus de 20 années d'activité et qui adhèrent au statut de conjoint collaborateur, à racheter des trimestres de cotisations sociales au titre de l'assurance vieillesse.

Depuis la mise en place de cette aide, en 2005, 115 demandes ont été traitées, pour un montant moyen de 6.730 € par dossier. En 2007, la dotation demandée est divisée par deux (500.000 €) au regard des besoins réellement constatés. Aussi est-il envisagé d'élargir le bénéfice de la mesure aux conjoints de bateliers âgés de plus de 40 ans et ayant plus de 15 ans d'activité.

* (1) Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF), les parlementaires peuvent, par amendement, transférer des crédits d'un programme à un autre au sein d'une même mission. Toutefois, dans le cas particulier de la présente mission qui, pour l'essentiel, ne fait que constater les engagements de l'Etat en matière de solidarité nationale à l'égard de certains régimes sociaux et de retraite de professions spécifiques, cet exercice ne peut qu'être limité à une pétition de principe.

* (2) A l'intérieur de chaque programme, les actions n'ayant qu'un caractère indicatif, l'administration dispose normalement de la faculté de répartir les crédits entre elles, en cours d'exercice budgétaire, de manière différente des demandes présentées à titre indicatif dans le projet de loi de finances. Toutefois, lors de l'examen de la loi de règlement, six mois après l'exécution du budget, le Parlement peut demander aux responsables de programme de justifier ces modifications. Mais là encore, la présente mission ne rend possibles de tels ajustements que de manière extrêmement marginale.

* (3) Le CFA est ouvert aux conducteurs routiers de transport de voyageurs et de marchandises de 55 ans et plus ayant respectivement plus de 30 et de 25 ans de conduite.

* (4) L'Etat finance 80 % des allocations de CFA versées aux conducteurs de plus de 57,5 ans ainsi que les cotisations de vieillesse volontaire et de couverture de maladie universelle afférentes, tandis que les partenaires sociaux prennent en charge le solde de 20 % de l'allocation, la cotisation de retraite complémentaire et le coût de gestion, ainsi que 100 % du coût financier du dispositif pour les conducteurs âgés de 55 à 57,5 ans.