3. Des efforts notables qui doivent être poursuivis
Satisfaisant notamment aux remarques formulées par votre rapporteur pour avis l'an dernier, le PAP annexé au PLF 2007 comporte de notables améliorations en matière d'objectifs et d'indicateurs de performance , d'une part, et de justification des dépenses au premier euro , d'autre part. Ces progrès, qui donnent au Parlement des moyens plus effectifs d'analyse et qu'il convient de saluer, doivent être poursuivis afin d'améliorer davantage encore les choses pour l'an prochain.
a) Des évolutions en matière d'objectifs et d'indicateurs de performance
Comme la DGS l'a fait pour le programme n° 228, la DGAL a réduit le nombre des objectifs et indicateurs de performance associés au programme n° 206 afin de les rendre plus pertinents : les premiers sont ainsi passé de sept à cinq et les seconds de neuf à sept.
Tout d'abord, observant que leurs thématiques relatives aux leviers d'action de lutte contre l'ESB étaient proches, la DGAL a fusionné les deux objectifs « Améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie de l'élevage » et « Eliminer les farines animales stockées au moindre coût pour l'Etat » en un objectif unique n° 2 intitulé « Améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique tout en maîtrisant les dépenses publiques dans les filières animales » , tout en conservant leurs indicateurs de performance, qui s'avèrent complémentaires ( « Taux d'incidence de l'ESB » , « Dépense unitaire d'élimination des stocks de farines animales » et « Taux des régions disposant de plans d'urgence contre les épizooties majeures évalués avec les usagers » ).
Par ailleurs, l'objectif du PAP 2006 « Optimiser l'organisation des contrôles à l'importation en vue d'une amélioration de leur efficience » a été supprimé car, outre qu'il ne concernait qu'environ un pour cent des ETPT du programme, le premier de ses deux indicateurs ne donnait pas satisfaction ( « Dépenses d'interception à l'importation dans le domaine vétérinaire » ) tandis que l'autre n'était pas opérationnel ( « Performance des contrôles importations en provenance des pays tiers » ).
Enfin, l'objectif portant sur la fiabilité des inspections (« Répondre aux dispositions de l'Union européenne et de l'accord "sanitaire et phytosanitaire" de l'Organisation mondiale du commerce, en matière de fiabilité des inspections des services de contrôle ») a été reformulé plus simplement et surtout étendu à la notion d'efficience de l'organisation (« S'assurer de la fiabilité des systèmes d'inspection dans le cadre d'une organisation efficiente » - n° 5). A l'appui de cette évolution sémantique, son indicateur de performance mesurant la qualité des inspections sera complété, dans le PAP 2008, par un indicateur d'efficience en cours de construction avec les services déconcentrés, dans le but de faciliter la déclinaison « managériale » de la notion d'efficience et de garantir que l'amélioration de celle-ci ne se fera pas au détriment de la qualité des inspections.
b) Des résultats satisfaisants qui doivent entraîner davantage d'exigences
La comparaison des réalisations au regard des prévisions des différents indicateurs révèle des écarts qui, pour certains, sont si significatifs qu'ils ont conduit à des ajustements .
Ainsi, le « Taux d'incidence de l'encéphalopathie spongiforme bovine », qui représente le nombre des nouveaux cas d'ESB pendant une période donnée rapporté à une population d'un million de bovins, ne s'est élevé qu'à 2,7 cas en 2005 au lieu des 4 cas envisagés. Cette très appréciable différence démontre l'efficacité des leviers d'action mis en jeu (surveillance des cas cliniques par un réseau de vétérinaires, réalisation de tests de dépistage systématiques en équarrissage et en abattoir, retrait des farines animales de l'alimentation des ruminants et destruction, contrôle des établissements de fabrication d'aliments pour animaux), qui ont permis d'infléchir les prévisions basées sur une projection linéaire. Cette tendance devant se confirmer cette année, la DGAL a donc, dans le PAP 2007, relevé les exigences qui figuraient dans le PAP 2006, en ce qui concerne tant la prévision pour 2006 (de 3,7 à 2,2) que la cible pour 2010 (de 3 à 1,4) (la prévision pour 2007 étant fixée à 1,8).
De même, le « Taux d'infection à Salmonella enteriditis des élevages de poules pondeuses », qui mesure le taux de troupeaux de poules pondeuses d'oeufs de consommation dans lesquels un portage de Salmonella a été identifié, s'est établi à 2,2 % en 2005, au lieu des 4,5 % attendus. Outre que, contrairement à ce qui était anticipé, l'application des nouvelles dispositions européennes n'a pas entraîné de hausse de l'indicateur, son amélioration plus rapide que prévue confirme la pertinence des mesures de prophylaxies mises en oeuvre : contrôles officiels dans les élevages de poules pondeuses, vérification des mesures de protection sanitaire et de la réalisation des autocontrôles dépistant précocement les éventuelles contaminations, abattage et indemnisation des troupeaux détectés positifs pour éviter la propagation. Là encore, l'efficacité des mesures techniques déjà prises a conduit non seulement à réviser la cible à la baisse (2 % au lieu de 3 %), mais aussi à envisager de l'atteindre plus précocement que prévu , à savoir dès 2008 au lieu de 2010. Quant aux prévisions pour 2006, tout en conservant une marge pour tenir compte des incertitudes biologiques, elles ont, elles aussi, été rendues plus exigeantes, passant de 5 à 3 % (la prévision pour 2007 étant fixée à 2,7 %).
Si votre rapporteur pour avis se félicite naturellement que des politiques de contrôle et de prophylaxie aient des résultats positifs mesurables, et que ces résultats conduisent l'administration à se montrer plus ambitieuse quant à son efficience, il doit néanmoins faire état de ses doutes quant à l'utilité de certains indicateurs et sous-indicateurs .
Tel est en particulier le cas de l'indicateur 2.2 ( « Dépense unitaire d'élimination des stocks de farine animale » ) et du sous-indicateur de l'indicateur 3.1 mesurant les résidus d'antibiotiques chez les porcins, dont ni les prévisions pour 2007, ni la cible pour 2009 ou 2010 n'envisagent d'amélioration par rapport aux prévisions pour 2006 : comment, dans ces conditions, être en mesure d'analyser un accroissement de la performance.
Aussi votre rapporteur pour avis appelle-t-il la DGAL à réexaminer la pertinence de ces indicateurs : soit il lui est possible de se montrer plus ambitieuse, et il convient alors de chercher, chaque année, à atteindre des résultats meilleurs que ceux des années précédentes, soit le constat est fait qu'une asymptote est atteinte, et il est alors inutile de conserver l'indicateur pour mesurer la performance dans le cadre du PAP (14 ( * )).
c) Une justification au premier euro qui s'affine
S'agissant enfin de la JPE, votre rapporteur pour avis peut renouveler, sur le programme n° 206, les appréciations élogieuses qu'il a formulées sur le programme n° 228. La DGAL avait déjà fourni, dans le PAP 2006, des indications chiffrées qui, par leur existence même, se distinguaient de la présentation trop sommaire fournie par la DGS. Mais alors que celle-ci, cela a été dit, a considérablement amélioré les choses, la DGAL a elle-même fourni un appréciable effort de rigueur et de précision , qui se constate pour chaque justification. Si elle est particulièrement appropriée en ce qui concerne les dépenses de personnel, cette appréciation concerne également chacune des actions, pour lesquelles la dépense est en général affinée et accompagnée d'explications et de justifications plus développées.
* (14) Sachant qu'il est parfaitement nécessaire que la DGAL conserve l'indicateur, en gestion interne, pour contrôler qu'il ne survient aucune dégradation.