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Projet de loi de finances pour 2007 : Ville et logement

 

2. L'inadéquation persistante de l'offre de logements aux besoins de la population

Malgré cet effort de construction sans précédent, on observe une inadéquation persistante de l'offre de logements aux demandes des ménages.

a) Les nouvelles composantes sociodémographiques de la demande de logement

Avec la modification des caractéristiques démographiques et sociales des ménages, la demande de logements connaît une double évolution :

- d'abord, elle augmente de façon significative du fait de la hausse nette du nombre de ménages, qui résulte de l'augmentation du nombre de personnes isolées et de familles monoparentales, consécutive aux divorces. Entre 1999 et 2005, on estime en moyenne à 319.000, le nombre de ménages qui se créent chaque année. Or, chacun de ces ménages a besoin d'une résidence principale. Depuis 2004, le nombre de logements mis en chantier est supérieur à la demande potentielle de logements qui émane de ces nouveaux ménages. Mais, les retards qui se sont accumulés au cours des dernières années, du fait du déséquilibre récurrent entre la demande et l'offre de logement, n'ont pas encore été résorbés.

Nombre de logements mis en chantier

Années

Logements

2000

308.096

2001

307.711

2002

310.586

2003

314.364

2004

362.887

2005

410.188

- par ailleurs, les ménages connaissent une forte dégradation de leur situation financière, tandis que les dépenses de logement représentent une charge croissante dans leur budget. Ainsi, malgré la production de plus de 410.000 logements en 2005, les ménages éprouvent des difficultés persistantes à trouver un logement. Ce paradoxe trouve son origine dans l'inadéquation de l'offre à une demande qui émane principalement des ménages modestes.

b) L'insuffisance des logements très sociaux

La solution réside dans l'adaptation des composantes de la l'offre à la demande de logements. Le tableau ci-après détaille la structure de l'offre de logements financés chaque année.

Evolution du nombre de logements sociaux financés

Années

PLAI

PLA PLUS

PLUS
CD
(hors ANRU)

Total
logements. sociaux

PLA CFF puis PLS agréés (1)

Total général

Part des PLS

1994

11.078

68.575

-

79.653

-

-

-

1995

15.481

45.060

-

60.541

-

-

-

1996

8.617

43.219

-

51.836

5.225

57.061

9,2 %

1997

11.818

43.583

-

55.401

4.510

59.911

7,5 %

1998

15.597

30.463

416

46.476

4.966

51.442

9,7 %

1999

13.921

28.336

570

42.827

4.868

47.695

10,2 %

2000

5.050

31.325

1.661

38.036

4.081

42.117

9,7 %

2001

5.427

39.513

2.711

47.651

8.648

56.299

15,4 %

2002

5.188

36.412

2.856

44.456

11.834

56.290

21 %

2003

5.034

34.588

4.144

43.766

12.659

56.425

22,4 %

2004

6.037

51.548

4.521

52.106

20.598

72.704

28,3 %

2005(2)

7.674

45.437

-

53.111

22.629

75.740

29,9 %

(1) PLS depuis 2000, hors PLS réalisés par la Foncière.

Source : Ministère du logement

(2) Données au 31 décembre 2005

Ainsi, on constate un net infléchissement de la production des logements très sociaux depuis 1998 : les logements sociaux financés à l'aide d'un PLA-I sont passés de presque 15.600 à cette date à 5.050 en 2000. En 2005, on assiste à une légère remontée, la construction de logements de type PLA-I atteignant 7.674. Dans le même temps, la part des logements financés par des PLS passe de 9,7 % en 2000 à près de 30 % en 2005.

Or les objectifs fixés par le plan de cohésion sociale ne sont pas de nature à améliorer la situation, puisqu'il est explicitement prévu que la production de logements financés par des PLS augmente régulièrement pour atteindre une part proche de 40 % en 2008 et 2009.


Les conditions d'accessibilité aux différentes catégories de logements sociaux

 Le PLA-I

Les logements financés en prêt locatif d'intégration (PLA-I) sont destinés à des ménages qui cumulent de faibles ressources et des difficultés sociales. Suivant les catégories de ménages considérés, la valeur des plafonds de ressources des PLA-I se situe entre 55 % et 60 % des plafonds pris en compte pour accéder à un logement financé en PLUS. Les loyers sont limités à 88% du loyer maximum PLUS.

Le pourcentage de ménages pouvant accéder aux logements financés en PLA-I par rapport à la population totale est de 31,5 % (29,1 % en Île-de-France et 32,3 % en province).

 Le PLUS

Le prêt locatif à usage social (PLUS) a remplacé en 1999 le prêt locatif aidé (PLA). Il représente le principal mode de financement mis à disposition des organismes de logement social pour développer une offre locative à bon marché.

Depuis, le 11 janvier 1999, les plafonds de ressources applicables aux opérations PLUS (et PLA-I) sont révisés en fonction de l'évolution du Smic. Cette disposition, complétée par des mesures spécifiques de revalorisation en 1998 et 1999, a entraîné un relèvement des plafonds beaucoup plus important que celui du revenu moyen des ménages entre 1996 et 2002, et a contribué à augmenter le nombre des ménages pouvant accéder à un logement social.

Après la revalorisation des plafonds de ressources intervenue au 11 janvier 2005, la part des ménages susceptibles d'accéder au PLUS est désormais estimée à 67,7 % (64,0 % en Île-de-France et 68,5 % en province).

 Le PLS

Le prêt locatif social peut être mobilisé indifféremment par les organismes de logement social et par les investisseurs privés. Depuis le 29 juillet 2004, les plafonds de ressources des ménages pris en compte pour accéder à un logement financé en PLS sont de 140 % des plafonds PLUS pour la zone C, de 160 % pour la zone B et de 180 % pour la zone A. On estime à 82 % la part des ménages éligibles au PLS. Les loyers pratiqués sont égaux à ceux du PLUS majorés de 50 %.

Les bailleurs privés doivent s'engager à respecter les conditions de location pendant une période égale à la durée initiale du prêt, sans que celle-ci ne puisse être inférieure à neuf ans ni supérieure à trente ans. En revanche, l'engagement est illimité pour les bailleurs sociaux.


Source : d'après le rapport « Le mal logement » de la fondation Abbé Pierre - 2006.

Par ailleurs, on observe la même tendance dans le parc privé, ce qui aboutit à la réduction de la part des logements à « bon marché » qui, de 13 % en 2000, ne représentaient plus que 8 % à la fin de 2004.

Part des logements à « bon marché »
dans la production de logements à vocation sociale

Années

2000

2001

2002

2003

2004

PST

2.950

2.500

2.057

1.777

2.009

PLA-I

5.050

5.427

5.188

5.034

6.037

Logements à « bon marché »

8.000

7.927

7.245

6.811

8.046

Total logements à loyers maîtrisés

18.580

16.640

13.770

17.150

25.326

Total logements PLA-I, PLUS et PLS

42.117

56.299

56.290

56.425

72.704

Total logements à vocation sociale

60.697

73.939

70.060

73.575

98.030

Part des logements à « bon marché »

13 %

11 %

10 %

9 %

8 %

Source : Ministère du Logement, programme 12 du Plan de cohésion sociale

Il en résulte une demande insatisfaite de logements locatifs sociaux importante, puisque sur 1.300.000 demandes réelles, seules 433.000 ont pu être honorées en 2004, soit 870.000 demandes en attente.

C'est pourquoi, dans le cadre de la loi portant engagement national pour le logement, votre rapporteur a proposé d'inciter les communes assujetties à l'obligation de produire au moins 20 % de logements sociaux, à construire plus de logements très sociaux, en affectant d'un coefficient supérieur les logements financés à l'aide d'un PLA-I ou réalisé par l'Anah dans le cadre d'un programme social thématique (PST), pour le décompte des logements recensés chaque année.