3. Les perspectives de modernisation du régime des communes de Polynésie française
La création des communes est relativement récente en Polynésie française, puisqu'elle procède de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française. Ainsi, 44 communes se sont ajoutées aux 4 communes qui existaient déjà : Papeete, créée en 1890, Uturoa, créée en 1931, Faa'a et Pirae, créées en 1965.
Ces communes demeurent régies par des dispositions issues du code des communes précédemment applicable en métropole (étendu par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française) et soumises à un régime de tutelle de l'État, avec un contrôle a priori de leurs actes par le Haut-commissaire de la République 39 ( * ) .
La loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 a étendu au territoire la majeure partie du code des communes et le décret n° 80-918 du 18 novembre 1980 a rendu applicable à la Polynésie Française les articles réglementaires de ce code.
La Polynésie française compte actuellement 48 communes et 98 communes associées, situation qui s'explique notamment par l'existence de communes dispersées sur plusieurs îles 40 ( * ) . L'ensemble des communes se répartit sur 116 îles représentant 4 000 km² de terres émergées dispersées sur 4 millions de kilomètres carrés d'océan . Les trois-quarts de la population habitent dans les 13 communes des Iles du Vent alors que le quart restant habite dans les quatre autres archipels (Iles sous le Vent, Iles Australes, Iles Marquises et Iles Tuamotu-Gambier).
La première étape de la modernisation du régime des communes a été engagée par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2004 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.
Cette ordonnance dote les fonctionnaires des communes et des groupements de communes de Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs d' un statut général .
En effet, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce texte, la plupart des personnels de ces collectivités et établissements publics étaient recrutés sur des contrats de droit privé, bien que l'article 6 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ait déjà disposé qu'un statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française devrait être instauré. La ratification de ce texte doit intervenir dans le cadre du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer 41 ( * ) .
La seconde étape devrait faire l'objet d'une autre ordonnance, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, et vise à étendre aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette ordonnance est en cours d'élaboration et devrait être publiée au premier trimestre 2007.
Le projet d'ordonnance prévoit la suppression du contrôle a priori des actes des communes , ce qui en fera des collectivités territoriales de plein exercice. L'entrée en vigueur de cette mesure interviendrait le 1 er janvier 2012, avec la possibilité, pour les communes qui le souhaiteraient, de passer au nouveau régime dès le renouvellement des conseils municipaux, fixé en 2008.
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Le Fonds intercommunal de péréquation de Polynésie française Le fonds intercommunal de péréquation (FIP) a été créé par la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française. A l'origine, le FIP n'était doté de façon obligatoire que par la participation du territoire (article 10). Il représente cependant une part importante des ressources des communes (34 % en moyenne mais beaucoup plus pour les petites communes), et l'Etat a décidé de contribuer à son financement. L'article 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française fixe désormais les règles relatives au comité de gestion du FIP et à la participation de la Polynésie française. La participation de la Polynésie française correspond à une quote-part des impôts, droits et taxes du budget de la Polynésie française. La quote-part, qui était, jusqu'en 2005, de 15% des recettes fiscales de la Polynésie française, s'élève, pour l'année 2006, à 17% (décret n° 2006-1013 du 10 août 2006). Cette évolution entraîne une augmentation de 16,5 millions d'euros des ressources du FIP. La contribution de l'État , qui existe depuis 1993, est désormais fixée par l'article 9 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, qui précise qu'elle « évolue comme la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ». En 2006, le FIP a reçu une contribution de l'Etat de 8,41 millions d'euros et une participation de la Polynésie française de 127,5 millions d'euros. Par ailleurs, l'Etat doit verser d'ici la fin de l'année 2006 la quasi-totalité des sommes dues au FIP au titre des années 2001, 2002 et 2003 (20 millions d'euros ont été délégués le 20 septembre). Le FIP est réparti entre les communes par le comité des finances locales (versement en section de fonctionnement et d'investissement des budgets communaux). Une part peut être attribuée aux groupements de communes pour financer leurs projets. Le décret n° 2005-1611 du 20 décembre 2005, pris pour l'application du statut d'autonomie de la Polynésie française précise la composition du comité des finances locales (qui est très proche de celle de l'ancien comité de gestion) ainsi que les critères de répartition du fonds. |
Si le passage d'un contrôle de légalité a priori à un contrôle a posteriori est l'objectif majeur de cette réforme communale, le projet d'ordonnance tend également à moderniser le droit en vigueur .
Il vise ainsi à le mettre en conformité avec les dispositions de la loi organique du 27 février 2004, qui précise la répartition des compétences entre les communes et la Polynésie française. Il rendrait par ailleurs applicables aux communes polynésiennes les modifications intervenues dans le droit commun des collectivités territoriales, en particulier les avancées en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables.
L'extension des dispositions du CGCT aux communes de la Polynésie française nécessite de nombreuses adaptations qui, en premier lieu, s'inscrivent dans le cadre institutionnel défini par la loi organique du 27 février 2004. Il convient en effet de respecter la partition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes et de tenir compte des spécificités des communes polynésiennes, telles que leur éloignement et leur dispersion géographique.
Mise en oeuvre parallèlement à la réforme de la fonction publique communale de la Polynésie française, la modernisation du régime des communes tend à les doter du cadre juridique nécessaire et adapté au plein exercice de leurs compétences.
* 39 Les actes des communes n'entrent en application que trente jours après leur transmission au Haut-commissaire ou au Chef de Subdivision Administrative ; celui-ci peut abréger ce délai. Certaines délibérations ne peuvent être exécutées qu'après approbation de l'autorité de tutelle.
* 40 Trois communes comptent plus de 20.000 habitants : Faa'a (28.000 habitants), Papeete (26.000) et Punaauia (24.000).
* 41 Article 11 du projet de loi ; cf. le rapport fait au nom de la commission des lois sur ce projet de loi par M. Christina Cointat, n° 25 (2006-2007).