B. LE CALCUL DU FINANCEMENT PUBLIC : PASSAGE AU SYSTÈME DE LA DOTATION GLOBALE
1. L'expérimentation de la dotation globale et la généralisation du système
Le second élément important du volet financier du projet de loi est l'instauration du financement public des services tutélaires du secteur associatif sous la forme d'une dotation globale définie annuellement en fonction de critères d'activité et de besoins chiffrés.
Le texte entérine ainsi une expérimentation lancée en 2004 dans dix départements, étendue en 2005 à six autres départements, puis à onze autres en 2006. L'objectif de ce processus était, d'une part, d'apprécier la pertinence et la faisabilité du dispositif, d'autre part, de préparer techniquement les associations, les services déconcentrés de l'Etat et les organismes finançant les tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) à ce mode de financement avant sa généralisation, sachant que la dotation globale a été conçue pour permettre à la puissance publique d'apprécier de manière plus précise les besoins réels des prestataires et d'allouer les ressources de façon équitable sur le territoire.
Les dotations globales ont été versées aux services expérimentateurs respectivement par l'Etat et par l'organisme débiteur principal des prestations sociales. Leurs montants ont été fixés par les Ddass à la suite d'une procédure contradictoire.
Les deux années d'expérimentation ont permis de conclure que ce mode de financement est plus approprié que le financement sous forme de « mois mesures » . Conformément à son objectif, il permet, grâce à la mise en place d'indicateurs, d'allouer les ressources au regard de l'activité de l'association et en tenant compte de ses spécificités.
Lors de la première année d'expérimentation, l'utilisation des indicateurs pour fixer les dotations globales a été jugée insuffisante. Celles-ci ont été fixées essentiellement à partir de l'indicateur relatif au nombre de mesures par établissement.
Lors de la deuxième année d'expérimentation, l'utilisation des indicateurs a été plus satisfaisante, quoique encore insuffisante et très variable selon les départements. Les dotations ont été souvent fixées au regard d'un seul indicateur.
Les indicateurs, en dépit de ces difficultés, ont été jugés pertinents par les Ddass et les associations tutélaires. Les fédérations nationales se sont également, semble-t-il, déclarées globalement satisfaites, tout en souhaitant que trois indicateurs soient retenus pour fixer les dotations : le poids moyen de la mesure par majeur protégé, la valeur du point-service et le nombre moyen de mesures par établissement.
Néanmoins, à l'issue des deux premières années d'expérimentation, il a été jugé nécessaire d'expertiser de nouveaux indicateurs et de fiabiliser ceux déjà mis en place.
Le projet de loi énonce le principe selon lequel le financement des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs qui mettent en oeuvre les mesures ordonnées par l'autorité judiciaire au titre du mandat spécial exécuté dans le cadre de la sauvegarde de justice, au titre de la curatelle ou de la tutelle ou au titre de la mesure d'assistance judiciaire du projet de loi est désormais assuré sous la forme d'une dotation globale .
Échappent au principe les centres hospitaliers, les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier et les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement : déduction faite, bien entendu, des prélèvements effectués sur les ressources de la personne protégée, ces services restent financés par la dotation annuelle de financement de ces établissements.
Echappent aussi au principe de la dotation globale les établissements d'hébergement de personnes âgées ou de personnes handicapées et les établissements dispensant des soins de longue durée : déduction faite, à nouveau, des prélèvements effectués sur les ressources de la personne protégée, ces services restent financés par le budget ou par l'état des prévisions de recettes et de dépenses de l'établissement gestionnaire.