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Projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement

 

N° 339

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juin 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement,

Par M. Serge VINÇON

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Sénat : 326 rect. et 337 (2006-2007)

Parlement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 5 juin 2007, reprend intégralement le texte du projet de loi portant création d'une délégation parlementaire pour le renseignement déposé à l'Assemblée nationale par le précédent gouvernement, le 8 mars 2006, et dont l'examen n'avait pu être entrepris au cours de la 12è législature.

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'était réjouie l'an passé de l'initiative gouvernementale, alors que la recherche d'une meilleure association du Parlement aux questions de renseignement était évoquée au sein des deux assemblées depuis de nombreuses années. Elle ne peut que saluer aujourd'hui la priorité donnée par l'exécutif à l'examen de ce texte.

L'action des services de renseignement constitue en effet un volet essentiel de nos politiques de sécurité. Elle est confrontée aujourd'hui à des défis croissants, qu'il s'agisse des multiples crises régionales ayant des implications pour notre pays, du terrorisme ou encore de la prolifération des armes de destruction massive. Elle exige des moyens humains et techniques renforcés. La création d'une structure parlementaire spécialisée mettra la France en harmonie avec la plupart des démocraties occidentales, mais elle doit surtout s'inscrire dans une prise en compte plus affirmée, au niveau politique, des enjeux du renseignement.

Les services de renseignement du ministère de la défense relevant du champ d'intervention de la future délégation, votre commission a souhaité être saisie pour avis de ce projet de loi dont l'examen au fond relève de la commission des lois.

Votre rapporteur évoquera en premier lieu les enjeux d'un renforcement de l'information du Parlement sur les questions de renseignement et l'intérêt de l'instauration d'une instance parlementaire spécifique dotée de règles de fonctionnement adaptées. Il présentera ensuite la solution retenue par le projet de loi et les observations qu'elle appelle de la part de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

I. INTÉRÊT ET NÉCESSITÉ D'UNE INSTANCE PARLEMENTAIRE SPÉCIALISÉE DANS LE DOMAINE DU RENSEIGNEMENT

La création d'une instance parlementaire spécialisée dans le domaine du renseignement est régulièrement évoquée, de longue date, tant dans les deux assemblées qu'à l'extérieur du Parlement. Elle trouve sa justification fondamentale dans un souci d'exigence démocratique, mais semble également de nature à conforter et valoriser la politique du renseignement, plus que jamais essentielle pour notre sécurité nationale, pour peu que soient bien prises en compte les spécificités propres aux services concernés.

A. UNE QUESTION LAISSÉE EN SUSPENS DEPUIS DE TROP NOMBREUSES ANNÉES

Caractéristique inhérente au fonctionnement et à l'action des services de renseignement, le secret est aussi une condition nécessaire de leur efficacité.

La transparence attendue dans la conduite des politiques publiques ne saurait être exigée dans un domaine qui, de ce fait, ne se prête pas aux modalités courantes du contrôle parlementaire.

Les instances spécialisées pour le renseignement instaurées dans de nombreuses démocraties se veulent un point d'équilibre entre la mise à l'écart totale du Parlement et un contrôle de droit commun incompatible avec l'activité des services.

C'est une telle solution que préconisaient, sous des formes diverses, plusieurs propositions de loi restées jusqu'à présent sans suite, alors que de manière inattendue, la réforme des fonds spéciaux a donné naissance en 2002 à une structure à dominante parlementaire, dotée de pouvoirs d'investigation très substantiels, mais cantonnée à une fonction de vérification financière.

1. De nombreuses propositions de loi restées sans suite

Les activités liées au renseignement sont, pour l'essentiel, soustraites à tout contrôle du Parlement. Certes, rien n'interdit aux commissions permanentes compétentes d'interroger les ministres responsables, ou à leurs rapporteurs, au moment du budget, de solliciter des éléments d'information auprès des directeurs de service. Ce type de démarche connaît cependant des limites. Elle souffre de l'absence d'un cadre clair régissant les relations entre les organes compétents du Parlement et les services. Le caractère souvent très général des informations transmises rend difficile tout véritable travail d'évaluation ou de proposition.

Un ancien responsable de la DGSE évoquait ainsi, il y a quelques années, la nature de ses contacts avec le Parlement : « Aujourd'hui, le lien du Service avec le Parlement se réduit à des rencontres brèves et informelles avec les rapporteurs du budget général de la défense... La qualité de l'échange ouvert en ces occasions autorise à penser qu'une approche plus hardie permettrait, tout en sauvegardant la part de secret nécessaire, de faire comprendre les fins poursuivies et les moyens qu'il convient d'y consacrer »1(*).

C'est dans cette perspective d'une « approche plus hardie » et néanmoins prudente et raisonnable, que la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait entrepris sous l'égide du président Xavier de Villepin, il y a plus de dix ans, une réflexion visant à associer de manière plus effective le Parlement aux questions de renseignement. Notre collègue Jean Faure, alors rapporteur budgétaire, avait suggéré la création d'une représentation restreinte de quelques députés et sénateurs, de la majorité et de l'opposition, qui s'engageraient naturellement à la discrétion indispensable2(*). Il avait préconisé que cette structure parlementaire soit habilitée à entendre les responsables des services et à recevoir des rapports périodiques sur leurs activités.

Notre collègue Nicolas About avait pour sa part déposé deux propositions de loi visant à créer une délégation parlementaire pour le renseignement3(*). La seconde de ces propositions prévoyait une délégation commune aux deux assemblées, comportant 4 députés et 4 sénateurs, ayant pour mission « d'évaluer la politique nationale du renseignement à caractère stratégique et économique ». A cet effet, la délégation aurait auditionné les ministres responsables ainsi que les directeurs des différents services de renseignement. Ses travaux, confidentiels, n'auraient fait l'objet d'aucune publicité.

Votre rapporteur avait lui aussi déposé une proposition de loi portant création de comités parlementaires d'évaluation de la politique nationale de renseignement à l'Assemblée nationale et au Sénat4(*). Chacun de ces comités aurait été composé de 3 membres et aurait procédé à l'audition des ministres concernés et des responsables de directions et services concourant au plan national de renseignement.

L'instauration de deux délégations propres à chaque assemblée était également retenue par la proposition de loi de MM. Paul Quilès, Arthur Paecht, Didier Boulaud, Jean-Claude Sandrier et Michel Voisin, déposée à l'Assemblée nationale5(*) le 25 mars 1999. Adoptée par la commission de la défense nationale et des forces armées le 23 novembre 1999, cette proposition de loi ne fut jamais inscrite à l'ordre du jour.

* 1 Claude Silberzahn - « Au coeur du secret » - Fayard 1995.

* 2 Voir notamment les avis de M. Jean Faure sur les projets de loi de finances pour 1996 et 1997 (Défense).

* 3 Propositions de loi de M. Nicolas About n° 439 (1996-1997), déposée le 30 septembre 1997, et n° 492, déposée le 15 septembre 1999.

* 4 Proposition de loi de M. Serge Vinçon n°236 (1998-1999) déposée le 23 février 1999.

* 5 Proposition de loi n° 1497 et rapport n° 1951 - 11ème législature.