TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'EMPLOI, ET M. MARTIN HIRSCH, HAUT COMMISSAIRE AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ
La commission a entendu, conjointement avec la commission des finances, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, et M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté , sur le projet de loi n° 390 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, en faveur du travail , de l'emploi et du pouvoir d'achat .
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales , a précisé que sa commission s'était saisie pour avis des mesures relatives à la défiscalisation des heures supplémentaires et à la mise en place du revenu de solidarité active (RSA)
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi , a indiqué que le projet de loi avait été porté par toute une équipe, et elle a rendu hommage à M. Jean-Louis Borloo qui l'avait précédée dans ce ministère. Elle a indiqué que la logique de ce projet de loi était de mettre le travail au coeur de la société, notant que l'ampleur de ce texte était de nature à provoquer un choc de confiance qui se traduirait par un surcroît de croissance. Puis elle a détaillé les principales dispositions du projet de loi.
L'article premier, qui exonère de charges et défiscalise les heures supplémentaires, encourage les salariés à aller au-delà de la durée légale du travail. Un salarié payé 1 400 euros nets par mois, qui réaliserait quatre heures supplémentaires par semaine, pourrait gagner 2 500 euros de plus sur l'année. Par ailleurs, les entreprises bénéficieront d'une déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales sur chaque heure supplémentaire, déduction qui sera plus avantageuse pour les petites entreprises puisqu'elle s'élèvera à 1,5 euro par heure, contre 0,5 euro pour les grandes entreprises. La ministre a précisé que cette différence compensait l'augmentation anticipée (de 10 % à 25 %) du taux légal de majoration de la rémunération due au titre des quatre premières heures supplémentaires pour les entreprises comprenant au plus vingt salariés au 31 mars 2005. Elle a souligné que le coût de cette disposition était de 6 milliards d'euros en année pleine, mais qu'on devait le considérer comme un investissement dans les capacités de l'économie française.
L'article 2, qui défiscalise le travail des étudiants en élargissant les dispositions actuellement en vigueur, tend à permettre à un jeune de moins de ving-six ans d'exercer durant l'année une activité lui offrant un complément de revenu. Le coût de cette mesure est de 40 millions d'euros.
L'article 3 permet de déduire les intérêts d'emprunt du montant de la cotisation d'impôt lors de l'acquisition d'une résidence principale, pour un coût total de 3,7 milliards d'euros. La ministre a fait valoir qu'il était primordial d'encourager les Français à devenir propriétaires. Elle a estimé que la crainte de voir les prix de l'immobilier augmenter était infondée, selon les professionnels du secteur.
L'article 4 allège les droits de successions et vise à encourager les donations par une large exonération de droits. Le coût s'élève à 2,2 milliards d'euros et il s'agit, notamment, de supprimer les droits de succession pour le conjoint survivant marié ou pacsé et d'établir un abattement de 150 000 euros sur les successions en ligne directe.
L'article 5 abaisse le bouclier fiscal de 60 % du revenu à 50 %. La ministre a précisé que l'objectif était de restaurer la confiance sur le territoire en encourageant les contribuables à rester résidents.
Mme Christine Lagarde a ensuite présenté les dispositions en faveur d'une plus grande transparence de la rémunération des dirigeants d'entreprise : l'article 7 vise à soumettre les avantages des dirigeants à des critères de performances approuvés par l'assemblée générale des actionnaires.
Elle a enfin évoqué la relance de l'économie par une meilleure politique de l'offre : l'article 6 du projet de loi incite les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à investir dans les petites et moyennes entreprises. Cet investissement, fiscalement avantageux, comporte une part de risques que l'investisseur devra assumer et qui s'élève à 25 % de la participation prise dans l'entreprise.
Elle a estimé que les petites entreprises et les fondations seraient largement bénéficiaires de cette source de financement.
Mme Christine Lagarde a déclaré que le coût total du projet de loi serait de 13,6 milliards d'euros en année pleine et de 10,6 milliards d'euros pour l'année 2007, faisant état de sa conviction qu'il constituerait un choc de confiance pour l'économie.
M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé que les dernières statistiques de l'Insee font état d'une augmentation sensible de la proportion de personnes pauvres en France soit 12,1 % en 2005 contre 11,7 % l'année précédente, le seuil de pauvreté étant évalué à 830 euros par mois pour une personne seule. Cette augmentation de 0,4 % en un an correspond à un accroissement de 230 000 personnes et porte la population totale concernée à 7 millions.
Cette évolution défavorable, qui touche aussi bien les personnes ayant un emploi que celles sans emploi, témoigne de l'épuisement des méthodes traditionnelles de lutte contre la pauvreté. Dans ce contexte, les propositions formulées par la commission « familles, vulnérabilité, pauvreté » qu'il a animée et présidée sous la précédente législature, conservent toute leur pertinence. Ces travaux avaient conclu à l'opportunité de définir explicitement un objectif politique fort de réduction de la pauvreté, ainsi qu'à la nécessité de garantir aux personnes retrouvant un travail qu'elles ne seront plus pénalisées sur le plan financier par cette reprise d'activité, du seul fait de l'application des règles de plafonnement des salaires et des minima sociaux. Sans faire appel à des conditions d'ordre moral, une telle situation juridique peut aboutir à des résultats paradoxaux, notamment pour les salariés qui ne gagnent que quelques centaines d'euros par mois.
Ce constat a conduit à imaginer un revenu de solidarité active (RSA), pour éviter qu'une personne reprenant une activité professionnelle ne soit privée des fruits de son travail.
M. Martin Hirsch a indiqué que la commission « famille, vulnérabilité, pauvreté » avait mené en son temps une réflexion approfondie autour de la notion de continuité dans le temps des revenus des personnes pauvres. Ces travaux avaient associé des parlementaires, des membres des réseaux associatifs et des représentants des collectivités territoriales.
Aujourd'hui, l'ambition du gouvernement est plus large puisqu'il s'agit d'améliorer le fonctionnement de l'ensemble des minima sociaux et de la prime pour l'emploi. Toutefois, la réussite de cette vaste réforme est incompatible avec une démarche « à la hussarde ». Certaines catégories d'assurés sociaux, les titulaires de l'allocation pour adulte handicapé (AAH) par exemple, pourraient en effet être « oubliés », tandis qu'une partie des entreprises pourrait profiter de la création du RSA pour ralentir le rythme d'augmentation des bas salaires. Si de tels effets indésirables venaient à se concrétiser, le risque serait alors grand que les moyens budgétaires supplémentaires mis en oeuvre ne permettent pas d'obtenir des résultats tangibles en matière de lutte contre la pauvreté.
Il est donc préférable de procéder par étapes, en s'appuyant sur les expérimentations menées par les collectivités territoriales, la loi de finances pour 2007 accordant déjà au demeurant cette faculté aux conseils généraux volontaires en matière de RMI. Le présent projet de loi propose d'aller au-delà de ces dispositions, en autorisant cette fois tous les départements à simplifier et améliorer la situation des allocataires du RMI, quel que soit le type de contrat qu'ils ont conclu et ce, même s'ils ont travaillé plus de soixante-dix-huit heures par semaine.
M. Martin Hirsch a pris comme exemple le cas d'une personne seule, sans enfant, allocataire du RMI à hauteur de 634 euros par mois et dont les revenus passeraient à 839 euros par mois, à la faveur de la reprise d'un travail à mi-temps (soit un gain net de 205 euros). Un an plus tard, cette même personne ne disposerait plus que de 702 euros de revenus mensuels par le simple jeu des règles de cumul, soit un supplément de 70 euros seulement par mois par rapport à sa situation initiale. Pour remédier à ce problème, il conviendrait de définir des barèmes indicatifs simples destinés aux conseils généraux afin de garantir aux publics intéressés qu'ils pourront conserver entre 60 % et 70 % des gains correspondant à une reprise d'activité professionnelle. Cette démarche sera étendue à l'Etat qui procédera de la même façon pour les personnes seules avec enfants, titulaires de l'allocation de parent isolé (API).
Si cette expérimentation donne des résultats satisfaisants, elle sera étendue aux autres minima sociaux, aux travailleurs pauvres et à l'ensemble du territoire national. Dans l'immédiat, l'Etat s'engagera sur un montant de 25 millions d'euros. Au delà de cet effort budgétaire, la puissance publique compte aussi sur la mobilisation des réseaux associatifs, sur le concours de l'ANPE ainsi que sur les caisses d'allocations familiales (Caf).
Soulignant qu'une personne pauvre doit aujourd'hui souvent s'adresser à une dizaine d'interlocuteurs différents pour faire valoir ses droits, M. Martin Hirsch a jugé souhaitable une simplification des procédures d'accompagnement. Enfin, le projet de loi consacre quatre articles au RSA : les deux premiers relatifs respectivement aux modalités d'expérimentation du RMI et de l'API, le troisième portant sur le soutien financier de l'Etat et le dernier sur les conditions dans lesquelles les conseils généraux peuvent procéder à des expérimentations.
Un large débat s'est alors instauré.
Après avoir confirmé sa pleine adhésion à l'objectif poursuivi par le projet de loi et rappelé que le Sénat avait déjà voté en 2001, à l'initiative de la commission des finances, une proposition de loi d'inspiration analogue, M. Philippe Marini, rapporteur général , a demandé des précisions sur le chiffrage du RSA : sur quels éléments se fonde le gouvernement pour évaluer à 4 milliards d'euros le coût annuel de ces dispositions, alors que l'expérimentation ne coûterait, dans un premier temps, que 25 millions d'euros ? Il s'est également interrogé sur les effets que pourrait avoir la mise en oeuvre du RSA sur l'allocation de solidarité spécifique d'une part, sur la prime pour l'emploi (PPE) d'autre part. A ce titre, il a fait valoir qu'après avoir appelé de ses voeux la mise en oeuvre de la PPE, la commission des finances nourrit désormais des doutes sur le ciblage et l'efficacité de cette mesure. Par son très large champ d'application, elle tend en effet, de plus en plus, à s'apparenter à une distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'à une incitation forte à la reprise d'activité.
Préoccupé par le mode de compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales que le projet de loi propose de mettre en oeuvre, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a souligné la grande fragilité actuelle de la situation de la trésorerie de l'Acoss. De fait, le plafond de découvert de 28 milliards d'euros accordé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 pourrait être dépassé, en raison notamment de l'impact financier de ces mesures nouvelles que le ministère des finances évalue à 1 milliard d'euros pour les derniers mois de l'année. Par ailleurs, le supplément d'allégements prévu par l'article premier du présent projet de loi risque d'accentuer le déséquilibre affectant d'ores et déjà la compensation des allégements généraux, que la commission des comptes de la sécurité sociale estime à 850 millions d'euros.
Il s'est également demandé si certaines personnes effectuant des heures supplémentaires ne risquent pas de subir une perte de pouvoir d'achat en perdant le bénéfice de prestations versées sous condition de ressources, comme la prime pour l'emploi.
Il a ensuite observé que l'addition de l'ensemble des mesures de l'article premier du projet de loi sur les exonérations d'heures supplémentaires conduit à majorer le coût du travail dans les entreprises de moins de vingt et un salariés, pour les employeurs qui souhaitent faire effectuer des heures supplémentaires, lorsque leurs salariés sont payés au-dessus d'un seuil compris entre 1,27 et 1,45 Smic. Cette situation paradoxale résulte de la suppression du taux dérogatoire appliqué pour la majoration des heures supplémentaires. De ce fait, il a demandé si l'affichage d'un surcoût lors du recours aux heures supplémentaires pour les plus petites entreprises, dans ce cas précis, n'est pas de nature à nuire au message du gouvernement.
S'adressant plus particulièrement à M. Martin Hirsch, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a fait valoir tout l'intérêt de l'expérimentation menée par le conseil général de l'Eure qui, grâce à des contrôles appropriés, ambitionne d'améliorer la prise en compte des « droits connexes » : une allocation unique rassemblant cinquante et une mesures différentes pourrait être ainsi créée à terme. Ne conviendrait-il pas de suivre l'exemple de ce même département qui a fixé le barème du revenu garanti par le RSA de telle façon qu'il ne soit pas supérieur aux revenus d'une personne rémunérée au Smic ? Il a également souhaité savoir si le gouvernement a associé à ses réflexions le conseil national de lutte contre les exclusions (CNLE) et s'il compte consulter cette instance avant toute généralisation du RSA.
En ce qui concerne la répartition du coût du RSA entre l'Etat et les collectivités territoriales, il s'est dit préoccupé par l'absence de disposition contraignante permettant de s'assurer contre le risque d'apparition d'un déséquilibre ultérieur, au détriment de ces dernières. En tout état de cause, la nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution par le Sénat empêcherait la discussion en séance publique d'un amendement visant à garantir un partage de l'effort financier en deux parties égales. Enfin, il a demandé si le gouvernement, à l'occasion de la discussion du présent projet de loi, entend rependre une partie des dispositions de la proposition de loi de Mme Valérie Létard portant réforme des minima sociaux, adoptée par le Sénat le 24 janvier 2007.
M. Martin Hirsch a indiqué que le chiffre de 25 millions d'euros, avancé au titre de l'estimation initiale du coût du RSA, est fondé sur le scénario d'une expérimentation partielle de la mesure portant sur environ 25 % des départements, et sur un quart de leur territoire.
A terme, l'évaluation des dépenses occasionnées par le RSA s'établit autour de 3 milliards d'euros par an. Ce chiffre repose sur l'hypothèse d'une généralisation de l'expérimentation de la mesure à l'ensemble des départements, ainsi que sur son extension aux allocataires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et aux travailleurs pauvres. Par prudence, les estimations du gouvernement ne tiennent pas compte des gains et des économies attendus de la reprise d'une activité professionnelle par les publics concernés.
Puis M. Martin Hirsch a souligné la nécessité de faire preuve de prudence dans les démarches visant à appréhender globalement les « droits connexes ». Il convient de prendre le temps de la réflexion plutôt que de courir le risque de « plonger brutalement » certaines catégories d'assurés sociaux dans une situation très défavorable.
En ce qui concerne la question de l'intégration de la PPE dans le cadre du RSA, il a fait valoir que ce nouveau mécanisme juridique constitue également un moyen de se prémunir contre les risques d'indus et d'éviter que les assurés sociaux n'aient à subir une révision rétroactive du montant de leurs droits sociaux.
Enfin, il a précisé que le CNLE a été étroitement associé à la réflexion menée par le gouvernement sur le RSA.
Mme Christine Lagarde a rappelé, en ce qui concerne le dispositif relatif aux heures supplémentaires, que le choix du gouvernement avait été de ne pas modifier le code du travail afin de respecter la négociation avec les partenaires sociaux. En ce qui concerne le cas des entreprises de vingt salariés au plus devant anticiper l'augmentation, de 10 % à 25 %, du taux légal de majoration de la rémunération due au titre des quatre premières heures supplémentaires, elle a indiqué qu'elles bénéficieraient en contrepartie d'une déduction forfaitaire majorée de cotisations sociales patronales, dont le montant devrait être fixé par décret à 1,50 euro.
Elle a indiqué que la compensation aux régimes sociaux serait intégrale et qu'elle serait traitée dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
S'agissant de la relation entre la prime pour l'emploi et la défiscalisation des heures supplémentaires, elle a indiqué que ces mécanismes étaient en fait complémentaires et que les salariés gagneraient toujours à utiliser les heures supplémentaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a jugé que le projet de loi était équilibré et respectait les grands équilibres macroéconomiques. Il s'est interrogé sur la compatibilité de la déduction des intérêts d'emprunt avec le prêt à taux zéro, ainsi que sur le contenu du futur projet de loi sur la modernisation de l'économie, annoncé par le Président de la République.
En réponse, Mme Christine Lagarde a jugé que la déduction des intérêts d'emprunt et le prêt à taux zéro étaient parfaitement compatibles. Elle a, par ailleurs, indiqué que le projet de loi en faveur de la modernisation de l'économie faisait l'objet d'un travail d'équipe avec les deux secrétaires d'Etat et s'inspirerait, notamment, des conclusions de la commission en charge d'un rapport sur la relance de la croissance, présidée par M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes.
M. Philippe Adnot a exprimé sa satisfaction face aux dispositions de l'article 6, qui permettent de donner un vrai rôle économique aux contribuables assujettis à l'ISF. Il a souhaité que les fonds d'investissement de proximité soient éligibles à ces dispositions afin que les contribuables investissent dans l'économie et non pas dans des montages financiers. Il a par ailleurs noté que la disposition introduite à l'Assemblée nationale et rendant éligibles au dispositif les fonds d'investissements n'était pas adaptée car le plafond de 2 millions d'euros lui paraissait trop faible, de nombreuses PME, notamment dans le domaine des biotechnologies, ayant besoin de fonds plus importants. Il a enfin fait état de ses craintes que l'investissement dans les fondations des universités ne soit pas suffisamment attractif.
M. Yann Gaillard a émis deux idées de nature à simplifier les démarches administratives : d'une part, l'administration pourrait déterminer elle-même si le contribuable est éligible aux dispositions du bouclier fiscal, d'autre part, l'administration pourrait se voir opposer les déclarations fiscales pré-remplies qu'elle adresse aux contribuables, ce qui n'est actuellement pas le cas.
M. François Trucy s'est interrogé sur les critères d'attribution de l'exonération d'intérêts des emprunts immobiliers, qui excluent les gendarmes. Par ailleurs, il s'est demandé si les contribuables assujettis à l'ISF auraient la faculté d'investir dans un établissement public industriel et commercial (EPIC).
M. Pierre Bernard-Reymond a approuvé les orientations du projet de loi, notant que la relance que l'on pouvait en attendre passait plutôt par la demande. Il a cependant exprimé des craintes quant à un possible accroissement de l'épargne ou bien un surcroît de consommation de produits importés, ce qui se traduirait simultanément par une détérioration du solde budgétaire et par une baisse de la croissance. Il a interrogé, par ailleurs, M. Martin Hirsch sur les possibilités de mettre en place un système d'impôt négatif.
M. François Marc a fait état de son désaccord avec les orientations du projet de loi, indiquant que les dispositions allaient principalement bénéficier aux hauts revenus et au capital. Il a ainsi rappelé qu'entre 1998 et 2005 le revenu de 90 % des Français avait augmenté de 4,6 %, celui des 1 % des plus riches de 19 %, celui des 0,1 % les plus riches de 32 %, et celui des 0,01 % les plus riches de 42 % selon les données de l'Ecole d'économie de Paris. Il a estimé que les dispositions du projet de loi renforceraient cette tendance.
M. Eric Doligé s'est interrogé, dans le cas d'un couple dont l'un des deux aurait plus de soixante-cinq ans, sur l'application de la donation de 30 000 euros en franchise de droits, jugeant qu'il existait un risque que l'administration considère seulement le plus âgé des conjoints et procède alors à une requalification. Par ailleurs, il a relevé un risque pour les titres investis dans les PME, dans le cas où ces dernières seraient cédées durant la période obligatoire de conservation des titres.
M. André Ferrand s'est demandé si le dispositif du bouclier fiscal serait de nature à faire revenir les contribuables partis à l'étranger. Il a également émis l'idée de pouvoir affecter une partie du patrimoine des contribuables assujettis à l'ISF au bénéfice des écoles françaises à l'étranger.
Mme Marie-France Beaufils a souhaité que la réflexion porte sur la condition des travailleurs pauvres, considérant que le texte du projet de loi ne s'attaquait pas aux vraies causes de la pauvreté. Par ailleurs, elle s'est interrogée sur l'accumulation récente de mesures d'exonération des droits de succession.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a exprimé le souhait que les dispositions de l'ISF soient étendues aux exploitations agricoles quel que soit le statut juridique de l'entreprise.
En réponse à M. Philippe Adnot, Mme Christine Lagarde a préconisé de ne pas bouleverser cette mesure en trop l'élargissant, notant que les redevables à l'ISF devaient, au préalable, être sensibilisés à l'existence de ce dispositif.
En réponse à M. Yann Gaillard, elle a fait état de difficultés techniques relatives au croisement des fichiers fiscaux et sociaux, relevant que la vraie question était l'identification des contribuables ignorant qu'ils pourraient bénéficier du bouclier fiscal. Elle a indiqué qu'une réflexion était en cours à ce sujet.
M. Jean Arthuis, président , a mis en lumière la crainte de certains contribuables de faire l'objet d'un contrôle fiscal dans le cas où ils demanderaient à bénéficier du bouclier fiscal.
En réponse à M. André Ferrand, Mme Christine Lagarde a noté que plusieurs contribuables avaient déjà exprimé le souhait de regagner la France, relevant que la meilleure garantie serait une inscription dans la Constitution de la règle du « bouclier fiscal », ce qui lui donnerait la même force que la décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande. En ce qui concerne la participation des anciens élèves, assujettis à l'ISF, au développement des établissements scolaires français à l'étranger, elle a noté que seuls les établissements d'enseignement supérieur étaient visés par le dispositif.
En réponse à Mme Marie-France Beaufils, elle a indiqué que le choix du gouvernement n'avait pas été de s'appuyer sur une forte hausse du Smic, mais de privilégier la revalorisation du travail.
En réponse à M. Alain Vasselle, elle a indiqué que toutes les entreprises dans le domaine agricole étaient éligibles aux dispositions fiscales, mais qu'on ne pouvait pas investir dans son propre foyer fiscal ou dans une entreprise individuelle.
En réponse à M. François Trucy, elle a jugé inopportun de modifier la définition juridique de la résidence principale. En conséquence les gendarmes, comme les préfets, qui disposaient d'un logement de fonction resteraient exclus de la mesure. Elle a indiqué, par ailleurs, que les EPIC n'étaient pas éligibles aux dispositions en faveur des contribuables à l'ISF.
En réponse à M. Pierre Bernard-Reymond, elle a indiqué que l'engagement du gouvernement de réduire les déficits était soutenu par le Président de la République et que le projet de loi de finances pour 2008 serait construit sur une hypothèse de croissance des dépenses de 0 % en valeur, ce qui devrait permettre, si la croissance était au rendez-vous, de parvenir à un niveau d'endettement de 60 % du PIB et à un déficit de 0 % en 2010, cet objectif étant repoussé en 2012 si la croissance était moindre que prévu.
En réponse à M. Eric Doligé, elle a indiqué qu'en cas de restructuration de l'entreprise, la durée de conservation pourrait être réduite. Elle a par ailleurs précisé que la faculté de donner 30 000 euros en franchise de droits était ouverte pour chaque donateur et n'était donc pas appréciée au niveau du couple.
En réponse à M. Pierre Bernard-Reymond, M. Martin Hirsch a déclaré qu'il réfléchissait à l'impôt négatif, qui constituait une piste prometteuse.