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Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

 

PREMIÈRE PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : DES EFFORTS RENOUVELÉS POUR MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES BESOINS SINGULIERS DES ÉLÈVES ET DES PERSONNELS

Le budget de la mission « Enseignement scolaire », hors programme 143 relevant du ministère de l'agriculture et de la pêche, s'élève pour 2008 à 58 milliards d'euros et progresse ainsi de 2,3 milliards d'euros par rapport à 2007. A périmètre constant, cette augmentation représente 2,03  % des crédits ouverts par la loi de finances pour 2007, soit 1,17 milliard d'euros. L'enseignement scolaire contribuera donc pour 1/5e environ à la croissance des dépenses du budget général de l'État en 20081(*).

Dans un contexte de vigilance budgétaire accrue, la persistance de l'effort financier de la Nation en direction des politiques éducatives témoigne donc d'un indiscutable souci de ne pas renoncer aux ambitions de l'École républicaine.

Votre rapporteur souhaite le rappeler d'emblée : cet investissement massif dans l'éducation ne peut se traduire seulement par un accroissement des moyens budgétaires qui lui sont consacrés, mais doit aussi emprunter la voie d'une optimisation de leur usage.

Depuis presque trente ans en effet, la dépense intérieure d'éducation2(*) a fortement progressé, pour s'établir en 2006 à 121,4 milliards d'euros, soit 6,8 % de la richesse nationale et 1 920 euros par habitant. Cette somme considérable est le fruit d'une progression régulière depuis 27 ans : en 1980, les Français consacraient 4 080 euros à chaque élève ou à chaque étudiant ; en 2006 et à prix constants, ce sont 7 160 euros qui vont à leur formation.

Malgré cet engagement certain de la collectivité en faveur de ses plus jeunes membres, les résultats des politiques menées ne sont pas toujours à la hauteur des masses financières dépensées. Le ministère de l'éducation nationale vient ainsi de dévoiler une partie des conclusions de la dernière enquête du programme international de recherche en lecture scolaire (PIRLS). Ils témoignent des difficultés croissantes que rencontre une part substantielle des écoliers français dans l'apprentissage de la lecture. Les évaluations précises de l'étude n'ont pas encore été rendues publiques, mais le ministre de l'éducation nationale, M. Xavier Darcos, a d'ores et déjà tenu à informer votre commission de la nette dégradation des résultats obtenus par les élèves français lors de cette nouvelle enquête, la France se situant en effet bien en dessous de la moyenne européenne.

Ces éléments d'évaluation des performances du système éducatif français sont convergents avec l'ensemble des données disponibles sur ce sujet. Les tests passés lors de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), qui offrent désormais une vision exhaustive des compétences de base acquises par une génération d'élèves, montrent ainsi qu'une fraction grandissante des jeunes Français connaît de sévères difficultés en lecture : en 2006, c'est le cas de 11,7 % d'entre eux, contre 11 % en 2004. Dans le même temps, la proportion des garçons et des filles en « grave difficulté », selon les termes même de l'étude, est passée de 4,4 % à 4,8 %.

Sans doute ces résultats doivent-ils être relativisés, dès lors que cette progression est faible et peut résulter de simples aléas statistiques. Ils prennent toutefois place dans un contexte de réflexion générale sur la nécessaire inflexion que doivent prendre nos politiques éducatives. Les conclusions du Haut Conseil de l'éducation au sujet de l'école primaire, rendues publiques en août 2007, mettent ainsi clairement en évidence la nécessité de repenser profondément l'enseignement élémentaire, qui ne permet pas encore d'offrir des chances parfaitement égales à l'ensemble des enfants de notre pays.

Votre rapporteur estime au demeurant que cette réflexion devrait être également étendue à l'enseignement préélémentaire, qui prépare l'enfant à vivre dans un cadre collectif et façonne sa vision ultérieure de l'École. Il serait sans doute souhaitable de maintenir les grands équilibres du modèle de la « maternelle à la française », qui contribue à l'éveil de l'enfant sans pour autant prendre la forme d'une véritable scolarisation, peu souhaitable à cet âge. A l'évidence, un enfant n'a ni les mêmes besoins ni les mêmes capacités à trois ans qu'à six. Il convient d'en tirer toutes les conséquences, notamment en termes de formation des adultes qui les accompagnent.

Votre rapporteur tient toutefois à souligner que le constat des marges de progression existantes, ne doit pas conduire à nier le succès indiscutable de la politique de démocratisation de l'enseignement scolaire mise en oeuvre avec une très grande célérité : en 1985, moins de 40 % des jeunes Français atteignaient le niveau du baccalauréat ; en 2006, c'est le cas de 69,7 % d'entre eux.

Mais si ces succès sont indiscutables et doivent être mis au crédit tant de l'engagement des personnels éducatifs que de l'effort financier consenti par la collectivité nationale, ils ne doivent pas masquer la nécessité de poursuivre aujourd'hui encore des politiques ambitieuses, qui tiennent pleinement compte des enseignements des actions menées depuis plus de vingt ans.

Un constat s'impose en effet : la progression des moyens globaux consacrés à l'enseignement scolaire ne suffit pas à permettre à chaque enfant de réussir. Aujourd'hui encore, ce sont 45 000 jeunes qui sortent du système éducatif sans aucune qualification. De même, 130 000 élèves quittent chaque année l'école sans avoir obtenu aucun diplôme du second cycle du secondaire.

Il convient donc sans doute de revoir largement l'organisation des études primaires et secondaires, afin de garantir pleinement l'égalité des chances et de passer d'une logique de moyens à une stratégie centrée avant tout sur les résultats.

La loi n° 2005-380 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 a fixé des objectifs clairs, qui se sont notamment traduits par la définition du socle commun de connaissances et de compétences qui doivent être atteintes par chaque écolier français en fin de scolarité obligatoire. En prévoyant également de développer les programmes personnalisés de réussite éducative, la loi précitée a mis l'accent sur la nécessité de prendre en compte aussi finement que possible les besoins singuliers des élèves, afin de s'adapter à leur situation et à leurs difficultés et garantir ainsi leur réussite.

Ces objectifs sont aussi ambitieux qu'indiscutables, mais votre rapporteur souhaite rappeler qu'ils ne pourront être atteints sans une profonde rénovation des politiques éducatives qui, compte tenu des impératifs de bonne gestion publique et des enseignements tirés des actions passées, devra se faire à moyens quasi constants.

C'est dans cet esprit qu'a été élaboré le présent projet de budget, qui recherche à la fois une meilleure utilisation du potentiel financier et humain considérable dont dispose l'éducation nationale, tout en s'efforçant d'apporter de nouvelles réponses aux difficultés rencontrées par les élèves, qu'il s'agisse des plus fragiles ou des écoliers dans leur ensemble. La mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif après les cours, qui sera généralisé à tous les collèges à la rentrée 2008, en témoigne.

Votre rapporteur partage ce double souci, mais estime particulièrement nécessaire de rappeler qu'un projet de loi de finances n'est que la traduction budgétaire de choix politiques. Dès lors et au-delà des questions financières, il conviendrait d'engager un vaste débat public sur les nouvelles modalités d'organisation du service public de l'enseignement qui se dessinent.

C'est dans cet esprit que M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, vient d'engager deux réflexions de fond : la première concerne le statut des enseignants, dont les missions ainsi que les conditions de vie et de travail ont profondément évolué en l'espace de vingt ans. Une commission, présidée par M. Marcel Pochard, conseiller d'État, a été chargée d'entendre l'ensemble des acteurs du monde éducatif à ce sujet.

De même, une réforme substantielle des programmes du primaire a été annoncée, qui accompagnera la suppression des cours le samedi matin et permettra de concentrer les efforts des maîtres sur les élèves qui connaissent les plus grandes difficultés.

La rénovation des rythmes scolaires est en effet un sujet essentiel, qui devra faire l'objet d'une réflexion globale, dépassant le seul cadre de l'école primaire. A ce sujet, votre rapporteur se réjouit des expérimentations engagées cette année afin de poursuivre les cours dans les lycées au mois de juin en organisant les épreuves du baccalauréat selon de nouvelles modalités.

Votre rapporteur se félicite de l'ouverture de ces deux chantiers majeurs et souhaite que dans les mois à venir, la politique éducative soit, dans son ensemble, remise sur le métier, afin de déterminer les évolutions des pratiques pédagogiques qui permettront de faire des objectifs de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 une réalité.

Au-delà du seul projet de budget pour 2008, c'est donc une réflexion globale qu'il convient d'ouvrir, afin de clarifier et de préciser les objectifs de la politique éducative que la loi de finances traduit.

I. LES DEUX AXES DU BUDGET 2008 : OPTIMISER LA GESTION DES DÉPENSES DE PERSONNELS ET SOUTENIR LE POUVOIR D'ACHAT DES ENSEIGNANTS

A. UN SCHÉMA D'EMPLOI MARQUÉ PAR UNE MEILLEURE UTILISATION DES MOYENS D'ENSEIGNEMENT

Les dépenses retracées par la mission « Enseignement scolaire » sont pour l'essentiel consacrées à la rémunération des personnels : 92,93 % des crédits de paiement demandés sur ces programmes sont des crédits du titre 2. Si l'on considère l'ensemble des moyens de la mission, à l'exclusion du programme 143 « Enseignement technique agricole », cette proportion s'élève même à 93,51 %.

Mieux utiliser les moyens d'enseignement, c'est donc avant toute chose optimiser la gestion des ressources humaines dans l'éducation nationale, en faisant en sorte en particulier qu'il n'y ait pas d'enseignant sans classe et de classe sans enseignant.

Or entre 1990 et 2007, le nombre d'élèves s'est réduit de 3,3 %, alors que les effectifs d'enseignants progressaient de 4,5 %. Les évolutions de la démographie scolaire induisent donc un déséquilibre général entre l'offre et la demande d'enseignement, qui se traduit dans le détail par un besoin d'enseignants dans le primaire et un excès de postes dans le secondaire, ainsi que par des surnombres dans certaines disciplines.

Fort de ce constat, le ministère de l'éducation nationale a construit le schéma d'emplois des programmes de la mission « Enseignement scolaire » autour d'une exigence : poursuivre le rapprochement entre les besoins des élèves et l'offre d'enseignement qui s'est engagé depuis plusieurs années.

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit donc la suppression de 11 200 postes dans l'éducation nationale, soit 3 900 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Cette réduction substantielle correspond, selon les estimations du ministère de l'éducation nationale, à une baisse d'environ 1 % des effectifs (hors services centraux et personnels rémunérés directement par les EPLE). Elle ne se traduira pas par une réduction de l'offre éducative devant élèves, dès lors qu'elle s'explique pour l'essentiel par des ajustements démographiques, par le développement des heures supplémentaires ainsi que par la réduction des surnombres et l'optimisation des remplacements.

Les interlocuteurs syndicaux que votre rapporteur a pu entendre lui ont demeurant confirmé que les postes supprimés ne se traduiraient pas par une baisse globale de la qualité de l'enseignement offert aux écoliers. Toutefois, ils ont également fait valoir que l'année 2008 serait sans doute la dernière où des réductions d'emplois pourraient être opérées sans impact significatif sur l'offre éducative.

Votre rapporteur partage pour l'essentiel cette analyse : avec le schéma d'emplois du présent projet de budget, le ministère de l'éducation nationale a procédé à la quasi-totalité des gains de productivité qui pouvaient être opérés à politique éducative constante.

Aussi, si l'optimisation de l'utilisation des moyens doit sans doute être poursuivie, elle ne pourra toutefois se faire sans une redéfinition des contenus des différents enseignements et cursus. Aux yeux de votre rapporteur, cela dépasse le cadre d'une simple loi de finances. Un débat devra donc être consacré à part entière à cette question.

SCHÉMA D'EMPLOIS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
(HORS PROGRAMME 143)

 

Variation des ETP

Raisons invoquées

Premier degré public

 

700

Prise en compte de la hausse des effectifs d'élèves

 

-670

Baisse du nombre de postes mis au concours en 2008 (baisse prévisible des départs en retraite)

Total

30

 

Second degré public 

 

-1 500

Prise en compte de la baisse des effectifs d'élèves

 

-3 500

Transformation en heures supplémentaires (pouvoir d'achat)

 

-1 700

Résorption des surnombres et optimisation du remplacement

 

-2 130

Diminution du nombre de postes mis au concours en 2008 (baisse des effectifs)

Total

-8 830

 

Total personnels enseignants du public

-8 800

 

Enseignement privé

 

-1 200

Application du principe de parité

 

-200

Application du principe de parité (stagiaires)

Total enseignement privé

-1 400

 

Personnels non enseignants du public

-1 000

Optimisation de la gestion

Total général

-11 200

 

     

Conversion en ETPT

Valeur en ETP

Valeur en ETPT

Emplois en tiers d'année (enseignants)

-10 200

-3 400

Emplois en moitié d'année (administratifs)

-1 000

-500

Total

-11 200

-3 900

1. Des évolutions de la démographie scolaire pleinement prises en compte

a) Des élèves plus nombreux dans le primaire, mais des effectifs en baisse dans le secondaire

Depuis 1993, la démographie française est particulièrement dynamique, les naissances ayant connu un pic en 2000, avant de stabiliser entre 2001 et 2005 et de repartir à la hausse en 2006.

NAISSANCES ENREGISTRÉES DEPUIS 1961

Ces évolutions se sont traduites par une forte hausse du nombre d'enfants scolarisés dans le premier degré depuis 2002, qui devrait se poursuivre en 2007 et en 2008.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÉVES SCOLARISÉS DANS LE PREMIER DEGRÉ ENTRE 2005 ET 2008

Nombre d'élèves scolarisés

(public et privé), en milliers

2005

2006

2007 (prévision)

Évolution 2006-2007 (en  %)

2008 (prévision)

Évolution 2007-2008 (en  %)

Préélémentaire

2 612

2 578,4

2 560,5

-0,7

2 565,5

0,2

CP-CM2

3 962

4 016,9

4 062,1

1,1

4 102,9

1

Préélémentaire + élémentaire

6 574,1

6 595,4

6 622,7

0,4

6 668,4

0,7

Spécial

(initiation, adaptation, intégration scolaire)

50,5

48,7

46,5

-4,6

44,7

-3,9

Total

6 624,6

6 644,1

6 669,2

0,4

6 713,1

0,7

Source : MEN-DEPP, scénario à taux de scolarisation à 2 ans inchangé.

Toutefois, si le nombre d'élèves est en forte hausse dans le premier degré, le secondaire continuera de subir en 2007 et 2008 les conséquences de la forte baisse de la natalité enregistrée entre 1985 et 1993, suivie par une augmentation progressive du nombre de naissances.

Ces évolutions démographiques expliquent que les effectifs du secondaire baissent en 2007, avant de se stabiliser en 2008, sous l'effet de l'entrée au collège des générations 1998 et 1999, plus nombreuses que celles qui le quittent.

Toutefois, cette stabilisation ne concernera pas les effectifs des lycées, qui vont connaître une nette diminution en 2007 (-1 %) et en 2008 (-1,6 %). Au total, les effectifs du second degré devraient baisser de 0,6 % en 2007 et de 0,7 % en 2008.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÉVES SCOLARISÉS DANS LE SECOND DEGRÉ ENTRE 2005 ET 2008

Source : MEN - DEPP, scénario à tendances inchangées

b) Un schéma d'emplois ajusté en conséquence

Afin de maintenir le taux d'encadrement des élèves dans l'enseignement primaire, le projet de loi de finances pour 2008 prévoit la création de 700 emplois d'enseignants du premier degré public à la prochaine rentrée scolaire (soit 233 ETPT), poursuivant ainsi l'effort engagé depuis 2003 pour accompagner les évolutions démographiques. Depuis cette date, ce sont en effet 5 700 emplois d'enseignants du premier degré qui auront été créés, alors même que les effectifs d'élèves augmentaient de 150 000.

Dans le second degré, il est prévu pour les mêmes raisons de supprimer 1 500 emplois d'enseignants (soit 500 ETPT). Depuis 2003 en effet, le nombre d'élèves du second degré a diminué de 200 000, entraînant ainsi la suppression de 9 800 emplois.

En application du principe de parité, l'enseignement privé voit ses effectifs d'enseignants évoluer de manière parallèle : 140 emplois d'enseignants sont créés dans le primaire (soit 47 ETPT), mais 300 sont supprimés dans le secondaire (soit 100 ETPT).

c) Des ajustements nécessaires dont le mode de calcul manque de lisibilité

Ces évolutions permettent de rapprocher les moyens budgétaires des besoins réels constatés dans les académies. Votre rapporteur y voit une nécessité afin de tirer le meilleur parti de l'effort consenti par la nation en faveur de son école.

Mais si ces ajustements sont indiscutables dans leur principe, leur mode de calcul manque de lisibilité et semble évoluer d'une année à l'autre.

La loi de finances pour 2007 prévoyait ainsi la création de 500 emplois d'enseignants dans les établissements primaires du public pour accompagner une hausse du nombre d'élèves du premier degré évaluée à 38 000, alors que le présent projet de budget évoque la création de 700 emplois pour tenir compte d'une augmentation de 37 000 élèves.

Ainsi, en 2007, un poste d'enseignant supplémentaire dans le premier degré correspondait à 76 élèves de plus, alors qu'en 2008 cette proportion s'élève à 1 enseignant pour un peu moins de 53 élèves.

Cette faible lisibilité affecte également les suppressions de postes : dans le second degré, 2 000 emplois étaient supprimés en 2007, compte tenu de la baisse des effectifs dans le secondaire public (-28 000 élèves). En 2008, ce sont 1 500 emplois qui disparaissent, alors que dans le même temps le nombre de collégiens et de lycées diminue de 14 000.

En 2007, un poste d'enseignant supprimé dans le secondaire correspondait donc à 14 élèves de moins. En 2008, cette proportion diminuait à 1 poste de professeur pour un peu de plus de 9 lycéens ou collégiens en moins.

Aussi, si la prise en compte des évolutions démographiques dans la construction du schéma d'emplois des différents programmes est une indiscutable nécessité, il conviendrait également de clarifier les modes de calcul qui permettent de déduire l'évolution des emplois de l'évolution des effectifs.

Cela est d'autant plus vrai que la nouvelle présentation des documents budgétaires conduit à isoler les différentes strates de conception des schémas d'emplois : la variation du rapport entre le nombre de postes créés ou supprimés et le nombre d'élèves en plus ou en moins devrait donc rester relativement stable, dès lors que l'effet des entrées et sorties de titulaires dans les programmes est pris en compte de manière séparée.

Aux yeux de votre rapporteur, cela traduit l'absence de pilotage au niveau national du taux d'encadrement des élèves, qui ne figure pas par ailleurs parmi les indicateurs de performance de la mission « Enseignement scolaire ». Il est sans doute permis de le regretter, la définition d'une valeur cible en la matière permettant de justifier, au-delà des seules évolutions démographiques et les déclinaisons plus fines également nécessaires, les évolutions du schéma d'emplois adopté.

2. Des efforts poursuivis pour optimiser l'utilisation des personnels enseignants et administratifs

a) De nets gains de productivité dans les services administratifs, qui ne doivent toutefois pas compromettre les relations entre les familles, les élèves et les établissements

Dans les services administratifs, dont les emplois sont répartis entre les programmes 141, « Enseignement scolaire public du second degré » et 214, « Soutien de la politique de l'éducation nationale », le présent projet de budget prévoit l'application de la règle de remplacement d'un seul emploi pour deux départs à la retraite.

En 2008, 2 100 départs à la retraite étant prévus, 1 000 postes ne seront donc pas renouvelés, à hauteur de 400 dans le programme « Enseignement scolaire public du second degré » (soit 200 ETPT) et de 600 dans le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » (soit 300 ETPT).

Cela correspond à une économie en année pleine de 34,6 millions d'euros, rendue possible par de forts gains de productivité dans la gestion administrative de l'éducation nationale.

Les fonctions comptables et financières seront ainsi largement modernisées, notamment grâce à l'extension de l'informatisation de la paye, à la poursuite des réorganisations liées à la mise en place prochaine du logiciel « chorus », à la simplification de la gestion financière des indemnités de jury ou à la généralisation de la dématérialisation de la gestion des examens et concours.

Le présent projet de budget prévoit également l'approfondissement des mutualisations entre les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), qui peuvent prendre la forme d'agences comptables communes ou d'achats groupés afin d'en réduire le coût et de supporter à plusieurs le poids des formalités administratives qui y sont associées.

Votre rapporteur tient toutefois à rappeler le rôle majeur tenu par les personnels administratifs dans le contact avec les familles et les élèves. La suppression de 400 postes dans les EPLE risque ainsi, si elle ne s'accompagne pas d'une réflexion sur l'accueil et les relations avec les membres de la communauté éducative, de fragiliser le tissu des échanges réguliers nécessaire au bon fonctionnement des établissements.

b) Des efforts certains pour réduire les surnombres disciplinaires et utiliser au mieux le potentiel de remplacement
(1) La réduction des surnombres disciplinaires se poursuit

L'objectif affiché depuis 2002 de réduction des surnombres disciplinaires a trouvé au cours de l'année scolaire 2006-2007 sa première traduction concrète, avec une nette baisse des surnombres de l'ordre de 22 %.

Cette diminution résulte du développement des actions de mobilisation des enseignants en surnombre, qui ont concerné en 2006-2007 84 % des professeurs en sureffectifs, contre 78 % en 2005-2006.

Ces actions permettent notamment d'employer les enseignants en surnombre dans des disciplines connexes, lorsque la réglementation le permet, ce qui est par exemple le cas des professeurs de philosophie et de langues, qui peuvent donner un demi service en lettres, ou les enseignants de génie civil, qui peuvent intervenir en mathématiques ou en sciences physiques.

Elles offrent également la possibilité aux personnels qui le souhaitent d'enseigner dans d'autres niveaux d'enseignement, sous d'autres statuts, comme celui de professeurs des écoles ou dans d'autres types d'établissement, comme les lycées professionnels, ou bien encore de suivre une formation de reconversion afin de réduire les surnombres disciplinaires structurels.

Ces actions de mobilisation de la « ressource enseignante » peuvent enfin prendre la forme d'une meilleure utilisation des personnels en surnombre, en les affectant en priorité sur des missions académiques, en améliorant les taux de remplacement dans les disciplines excédentaires ou en employant les enseignants surnuméraires à des activités pédagogiques dans leur établissement d'affectation.

Si l'efficacité de ces politiques est désormais indiscutable, le nombre de professeurs concernés étant en baisse pour la deuxième année consécutive, elles se heurtent toutefois à des rigidités structurelles qu'elles ne permettent pas toujours de surmonter.

ENSEIGNANTS EN SURNOMBRE CONSTATÉS
EN FIN D'ANNÉE SCOLAIRE

DISCIPLINES

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

Conseillers principaux d'éducation

13,6

94,58

109,92

65,91

Enseignement général et technologique, dont

 

 

 

 

Disciplines d'enseignement général

 

 

 

 

Philosophie

211,23

157,66

115,31

77,94

Lettres modernes

177,83

575,27

565,97

546,62

Allemand

309,46

377,48

309,13

196,43

Anglais

18,98

159,78

34,69

51,8

Arabe

56,4

69,07

76,75

64,1

Espagnol

39,02

134,32

46,02

54,57

Autres langues

168,33

183,06

200,82

175,41

Éducation physique et sportive

155,08

516,12

502,6

300,54

Autres disciplines d'enseignement général

111,48

161,21

199,19

141,95

Total disciplines d'enseignement général

1 247,81

2 333,97

2 050,48

1 609,36

Disciplines d'enseignement technologique, dont

 

 

 

 

Génie civil

79,31

54,72

28,99

16,28

Génie mécanique construction

32,07

45,31

43,66

52,91

Génie mécanique production

74,44

101,56

135,23

138,29

Génie électrique, électronique et automatique

249,02

227,87

182,88

153,32

Electrotechnique

96,17

98,12

64,04

50,12

Informatique et télématique

37,65

36,01

39,79

35,97

Économie et gestion comptable

56,16

43,7

55,62

27,6

Autres disciplines d'enseignement général et technologique

100,75

92,99

108,05

104,25

Total enseignement général et technologique

2 032,65

3 116,10

2 808,09

2 247,81

Enseignement en lycée professionnel, dont

 

 

 

 

Disciplines d'enseignement général

274,87

315,22

200,48

95,55

Disciplines professionnelles

214,54

280,96

300,3

252,72

Total enseignement en lycée professionnel

489,41

596,18

500,78

348,27

TOTAL GÉNÉRAL

2 535,66

3 806,86

3 418,79

2 662

Source : Ministère de l'éducation nationale

Ces dernières tiennent avant tout à l'extrême spécialisation des disciplines de recrutement des professeurs, 327 spécialités étant offertes aux concours. Parmi elles, 174 n'ont pas été ouvertes au cours de la session 2007, ce qui signifie par voie de conséquence que des enseignants ont été recrutés en 2007 dans 153 disciplines différentes. De ce point de vue, un effort de réflexion sur l'offre de recrutement reste sans doute à faire, qui va au-delà du développement de la seule bivalence.

Par ailleurs, la résorption des surnombres passe également par une meilleure gestion des mouvements interacadémiques de personnels, afin de permettre un bon ajustement d'une année scolaire à l'autre entre l'offre et la demande d'enseignement. Votre rapporteur se félicite donc des progrès obtenus grâce à la mise en place d'une politique active de réduction des surnombres et souhaite que celle-ci puisse désormais s'attacher à surmonter partiellement les rigidités structurelles de la « ressource enseignante ».

Votre rapporteur tient à le souligner, ces rigidités ne trouvent pas seulement leur origine dans les voeux d'affectation formulés par les personnels. Ceux-ci sont empreints d'une logique toujours compréhensible et souvent légitime d'évolution géographique et de progression salariale. Ce sont aussi les habitudes de gestion administrative qui conduisent à de faibles évolutions dans les pratiques de l'éducation nationale.

Votre rapporteur en a trouvé un exemple particulièrement éloquent dans les éléments d'information qui ont été portés à sa connaissance par le ministère de l'éducation nationale en réponse à ses interrogations sur les procédures d'affectation : « les recteurs disposent d'une plus grande latitude pour valoriser de manière différenciée dans le barème académique les différents éléments relatifs à la situation administrative, individuelle, familiale ou civile du candidat. Ce paramétrage rectoral sera sans grand risque, car les services académiques sont loin d'être aventureux dans ce domaine, l'informatique est encore largement contraignante et la présence syndicale ne se dément pas du privé au local ». On ne saurait mieux dire que les efforts de mise en place d'une gestion fine des ressources humaines dans l'éducation nationale se heurtent bien vite au poids des habitudes.

Il serait pourtant particulièrement nécessaire de développer toutes les formes de personnalisation des mouvements d'affectation, afin de garantir une meilleure adéquation entre les compétences et les souhaits particuliers des agents d'une part et les exigences des postes d'autre part, en s'efforçant de faire prévaloir avant toute chose l'intérêt du service, c'est-à-dire celui des élèves.

(2) Des progrès dans la gestion des affectations

De ce point de vue, le développement du dispositif d'affectation à caractère prioritaire justifiant une valorisation (APV) est prometteur. Créé en 2005, il vient remplacer l'ancien système des postes à exigences particulières (PEP), en introduisant une innovation d'importance : l'APV fait prévaloir l'intérêt du service sur les voeux formulés par les agents, dans la mesure où ceux-ci ne permettraient pas de satisfaire les besoins jugés prioritaires. En contrepartie de l'affection sur un poste APV, les personnels bénéficient d'un traitement plus favorable de leur demande ultérieure de mutation, à condition d'avoir passé un certain temps sur ce même poste. La bonification accordée à ce titre est de l'ordre de 300 points, permettant ainsi à 70 % des bénéficiaires du dispositif APV de voir leur premier voeu satisfait dans les mouvements ultérieurs, contre 38 % pour l'ensemble des enseignants ayant formulé des voeux d'affectation.

En pratique, les affectations relevant de l'APV concernent des établissements qui sont le plus souvent classés par ailleurs. Sur les 1 375 collèges et lycées ayant accueilli une promotion APV en 2007, seuls 121, soit 8,8 % ne l'étaient pas. L'immense majorité des établissements concernés par l'APV relève donc ou bien des zones d'éducation prioritaire (ZEP), ou bien du plan de lutte contre la violence, ou bien encore des établissements dits sensibles.

Au total, l'APV a concerné 42 379 enseignants en 2007, soit 12 % des professeurs du secondaire. 27 146 d'entre eux étaient éligibles à la bonification qui l'accompagne.

Votre rapporteur souhaite souligner l'importance du pas symbolique qui est franchi avec le développement de l'APV : les nécessités du service doivent, lorsque cela est réellement nécessaire, prendre le pas sur les souhaits des personnels, à la condition que ceux-ci trouvent une compensation réelle par ailleurs. Cette démarche est pleinement conforme aux exigences du service public.

Toutefois, si le dispositif APV permet de valoriser l'exercice en établissement présentant des difficultés particulières, il n'a pas pour effet l'affectation dans les collèges et lycées qui en relèvent d'enseignants expérimentés, si ce n'est volontaires. De fait, les professeurs récemment titularisés sont les premiers à rejoindre ces établissements, sans l'avoir souhaité le plus souvent et sans avoir reçu la formation nécessaire.

De ce point de vue, quelles qu'aient été les limites de la procédure PEP, elle consacrait en principe l'affectation sur des postes exigeants de personnels particulièrement qualifiés. Certes, en pratique, la réalité était plus contrastée. Mais avec la mise en place de l'APV, le ministère de l'éducation nationale renonce explicitement à l'objectif d'une affectation avant tout fondée sur les qualifications et les compétences requises pour exercer des postes souvent difficiles.

Votre rapporteur ne sous-estime pas les difficultés de gestion de mouvements de personnels pouvant concerner plusieurs dizaines de milliers d'agents, mais il apparaît essentiel à ses yeux de renforcer la logique d'affectation en fonction des compétences et non pas de la seule ancienneté.

Pour l'heure, seuls les postes relevant d'une procédure particulière, le mouvement spécifique académique (SPEA), sont attribués dans cet esprit d'adéquation entre les compétences particulières exigées par un poste et celles qui sont offertes par les enseignants.

Or les affectations opérées par ce biais concernent pour l'essentiel les plus valorisantes, c'est-à-dire les charges d'enseignement en sections européennes, les postes en sections de techniciens supérieurs, ou bien celles qui requièrent des compétences très particulières, en matière d'éducation artistique notamment. Plus rares sont les emplois ainsi attribués en rapport avec les besoins de l'éducation prioritaire. C'est d'ores et déjà le cas pour les services de français langue étrangère (FLE) ou pour les enseignants « référents » dans les collèges des réseaux « ambition réussite » (RAR).

En 2007, sur les 978 affectations rentrant dans le cadre du mouvement SPEA intra-académique, seules 168 concernaient les RAR et 57 les enseignements FLE. Au total, c'est donc un peu plus d'un quart des affectations opérées via le SPEA qui permettaient de pourvoir au sein de l'éducation prioritaire des postes que l'on peut juger difficiles et particulièrement exigeants.

Il serait sans doute souhaitable d'aller plus loin et de poser le principe d'une affectation sur ce type d'emploi qui fasse l'objet d'une meilleure prise en compte des profils et des compétences des enseignants concernés.

De même, il serait bon que le mouvement SPEA gagne en ampleur. Pour l'heure, il ne concernait en 2007 que 1 011 agents au total, soit 3 % seulement de l'ensemble des mutés. Cette proportion reste donc très faible : votre rapporteur estime pour sa part que ces procédures spécifiques pourraient concerner un nombre plus important de postes, en étant étendues à l'ensemble des emplois auxquels des charges particulières sont associées.

Un tel développement ne saurait être envisageable sans un accroissement corrélatif de la place tenue par le chef d'établissement dans ces procédures de recrutement particulières. Compte tenu des exigences de certains établissements et de certaines formations, il paraît en effet naturel de permettre aux personnels de direction de constituer des équipes éducatives réunies par un projet clair et partagé par tous. Aux yeux de votre rapporteur, cela constitue une voie de rénovation majeure de l'éducation prioritaire.

(3) Vers une meilleure utilisation du potentiel de remplacement
(a) Des efforts d'optimisation du remplacement dans l'enseignement public qui n'ont pas encore porté tous leurs fruits

L'essentiel du coût du remplacement, estimé à 1 072,56 millions d'euros en 2008 dans l'enseignement public du second degré, découle de l'entretien d'un potentiel de remplacement stable dans les académies, afin de suppléer au plus vite les professeurs absents.

La prise de conscience du poids budgétaire représenté par les remplacements est récente dans l'éducation nationale. Des actions ont été engagées afin d'en rationaliser l'organisation et d'en limiter le coût.

Pour les suppléances de courte durée, l'axe majeur retenu a été celui de la réforme de la planification de la formation continue des professeurs, afin d'organiser celle-ci dans des périodes où les enseignants qui en bénéficient n'ont pas d'heures de cours à assurer. De même, un effort significatif a été engagé afin de limiter l'emprise du temps de préparation des examens par les enseignants qui y participent, tant pour l'élaboration des sujets que pour l'organisation des épreuves.

De plus, aux termes de l'article 912-1 du code de l'éducation, introduit par la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005, les enseignants « contribuent à la continuité de l'enseignement sous l'autorité du chef d'établissement en assurant des enseignements complémentaires ».

LE REMPLACEMENT DANS LES ÉTABLISSEMENTS DU PUBLIC

Le ministère de l'éducation nationale employait en 2006-2007 1 047 684 personnes (services centraux et emplois directement rémunérés par les EPLE exclus). Ces effectifs sont considérables. Dès lors, et compte tenu des empêchements qui ne peuvent manquer de frapper des personnels, quels qu'ils soient, il existe un fort besoin de remplacement dans les établissements du second degré, où la spécialisation disciplinaire empêche d'organiser simplement la substitution d'un enseignant à un autre.

Pour limiter l'effet sur les élèves de ces absences, prévues ou imprévues, le remplacement peut être assuré par trois voies différentes :

- pour les périodes de courte durée (inférieures à 15 jours), ce sont les professeurs employés au sein du même établissement qui ont vocation à remplacer leurs collègues absents, dans les conditions prévues par l'article L. 912-1 du code de l'éducation ;

- lorsque l'empêchement d'un enseignant dépasse deux semaines, il est alors prioritairement fait appel aux personnels spécialement affectés aux missions de remplacement : il s'agit des titulaires sur zone de remplacement (TZR) et des maîtres auxiliaires garantis de réemploi (MAGE) ;

- lorsque aucun enseignant relevant de ces catégories n'est disponible, les rectorats peuvent avoir recours à des personnels contractuels ou vacataires.

S'agissant des absences de courte durée, cette mission statutaire du corps professoral peut se traduire par l'obligation, pour tout enseignant désigné à cette fin par le chef d'établissement, d'assurer des heures de suppléance si nul autre professeur ne s'est porté volontaire pour le faire. Le décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 relatif au remplacement de courte durée des enseignants du second degré prévoit toutefois une concertation en amont entre le chef d'établissement et les équipes pédagogiques, afin de définir un protocole organisant les suppléances de courte durée et organisant toutes les actions nécessaires pour en limiter le besoin.

Malgré ce souci marqué d'organiser le remplacement dans les meilleures conditions, votre rapporteur ne peut que constater que la proportion d'heures non assurées dans le second degré, pour des raisons autres que la fermeture totale de l'établissement, ne diminue pas.

POURCENTAGE D'HEURES NON ASSURÉES DANS L'ENSEMBLE
DES ÉTABLISSEMENTS DU SECOND DEGRÉ

 % d'heures non assurées en raison :

2003-2004

2004-2005

2005-2006

- de la fermeture totale de l'établissement

3,7

3,0

2,8

- du non-remplacement des enseignants absents pour l'organisation d'examens ou leur participation aux commissions statutaires

0,7

0,7

0,7

- du non-remplacement des enseignants absents pour formation

1,0

1,0

1,1

- du non-remplacement des enseignants absents pour raisons individuelles

2,2

2,0

2,0

Total du pourcentage d'heures non assurées

7,6

6,7

6,6

Dont  % d'heures non assurées pour non remplacement des enseignants

3,9

3,7

3,8

En effet, si le pourcentage d'heures non assurées a baissé de 1 % en trois ans, celui des heures de cours n'ayant pu avoir lieu en raison de l'absence d'un professeur non remplacé est resté quasi inchangé (-0,1 %).

Votre rapporteur ne laisse pas d'être intrigué par cette stabilité, alors que sur la même période, les actions engagées afin de limiter le besoin de suppléance et d'optimiser les remplacements ont été nombreuses.

Par ailleurs, il convient de rappeler le coût important représenté par l'organisation du remplacement à l'échelle d'une administration comme celle de l'éducation nationale. Celui-ci résulte pour l'essentiel des suppléances de longue durée, qui contraignent, pour ne pas priver les élèves de professeurs, de disposer d'un volant d'enseignants titulaires spécialement chargés des éventuelles suppléances.

Des efforts significatifs ont été faits pour limiter la progression de ce potentiel de remplacement, en stabilisant le nombre de TZR et en réduisant le nombre de contractuels.

ÉVOLUTION DES MOYENS DE REMPLACEMENT DISPONIBLES

 

juin-03

juin-04

juin-05

juin-06

juin-07

Potentiel de remplacement

10 414

10 705

13 019

12 424

12 219

Contractuels pour le remplacement en cours d'année et la suppléance

9 241

8 818

5 587

4 747

4 711

Moyens mobilisables pour le remplacement en cours d'année et la suppléance (ETP)

19 655

19 523

18 606

17 171

16 930

Moyens mobilisables pour le remplacement en cours d'année et la suppléance ( %) (1)

4,58 %

4,64 %

4,52 %

4,20 %

4,16 %

Besoin de remplacement en cours d'année et de suppléance (2)

4,25 %

4,38 %

4,65 %

4,59 %

4,92 %

(1) Moyen mobilisables pour le remplacement en cours d'année et la suppléance rapportés au nombre total d'enseignants devant élève.

(2) Absences de plus de 15 jours converties en ETP et rapportées au nombre total des enseignants devant élève.

Source : Ministère de l'éducation nationale

De plus, l'utilisation du potentiel de remplacement a été elle-même optimisée, les TZR et les MAGE assurant un nombre croissant d'heures de suppléance.

TAUX DE RENDEMENT DU REMPLACEMENT

2002-2003

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

70,29 %

74,14 %

82,54 %

84,92 %

82,15 %

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur se félicite de ces efforts de bonne gestion, qui permettront d'économiser dès 2008 une large partie des 1 700 postes supprimés au titre de la rationalisation du remplacement et de la réduction des surnombres.

Toutefois, votre rapporteur s'interroge également sur les raisons pour lesquelles, alors même que le potentiel de remplacement est stable et que son rendement augmente, la proportion d'heures non remplacées en raison de l'absence d'un professeur ne varie pas.

Plus précisément, le taux de remplacement des absences de plus de 15 jours a augmenté de plus de 5 % depuis 2003. Pour les absences prévisibles de moins de 15 jours, cette proportion est passée de 25 % en 2004-2005 à 75 % en 2006-2007.

Dès lors, si le nombre d'heures devant élèves non remplacées ne diminue pas, cela ne peut avoir qu'une seule explication : le nombre d'absences des enseignants pour motif personnel imprévisible est en forte augmentation, sauf à ce qu'une autre variable, non communiquée à votre rapporteur, permette de rendre compte de cette intrigante situation.

(b) Une application maladroite, mais légitime du principe de parité en matière de remplacement

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit la suppression de 340 emplois, soit 113 ETPT, au titre de la rationalisation du remplacement dans l'enseignement privé du premier et du second degré.

Cette application du principe de parité à la question des remplacements peut au premier abord sembler discutable, dès lors que l'organisation du remplacement dans l'enseignement privé n'est en rien comparable à celle pratiquée dans les établissements publics. En particulier, il n'y a pas à proprement parler de potentiel de remplacement dans le privé, puisqu'il n'existe aucun poste de maître de l'enseignement privé qui soit comparable à ceux des TZR.

Dès lors, parler de rationalisation de la suppléance dans l'enseignement privé, ce ne peut être qu'évoquer les absences de courte durée prévisibles. Celles-ci ne représentent toutefois qu'une faible partie des coûts optimisables du remplacement. La preuve en est au demeurant que les efforts de réduction de ceux-ci dans le public portent pour l'essentiel sur la meilleure utilisation des TZR.

La suppression de 340 postes dans l'enseignement privé au titre du remplacement ne peut donc résulter de la rationalisation du remplacement. Il s'agit bien plutôt d'un des éléments constitutifs de l'application du principe de parité à l'ensemble des efforts de maîtrise des effectifs faits dans le public. C'est en effet la ventilation des postes supprimés qui est discutable et non le principe d'une suppression paritaire dans l'enseignement privé.

En effet, le principe de parité n'a pas pour objet réel de définir la clef de répartition des progressions ou diminutions d'effectifs en fonction des besoins réels des établissements. Avec le temps, il a pris une dimension qui peut être qualifiée de « forfaitaire » : quelle que soit l'évolution relative du nombre d'élèves dans l'enseignement public et dans l'enseignement privé, le principe de parité s'applique.

La meilleure preuve en est que l'évolution des emplois dans l'enseignement privé sous contrat n'a pas suivi celle des effectifs d'élèves. Entre 1993 et 2003, 2 935 postes supplémentaires sont allés aux établissements privés. Dans le même temps, compte tenu de la baisse démographique dans le secondaire, les effectifs d'élèves diminuaient de 35 416. Le privé dispose donc aujourd'hui de plus d'enseignants qu'en 1993 alors qu'il scolarise moins d'élèves.

La suppression de 340 postes au titre de la transposition des efforts effectués dans le public se justifie donc, dans la mesure où elle résulte de l'application du principe de parité à l'ensemble des suppressions de postes opérées dans le public, leur ventilation entre les différents types de gains de productivité espérés restant indicative. La présentation adoptée par le ministère de l'éducation nationale est donc discutable dans la forme, mais non sur le fond.

3. Un plafond d'emplois dont les variations s'expliquent également par la poursuite des transferts

Le plafond d'emplois pour 2008 de la mission « enseignement scolaire » s'élève, pour les programmes relevant du ministère de l'éducation nationale, à 1 005 891 ETPT, soit une baisse de 39 089 ETPT par rapport au plafond pour 2007.

Cette baisse s'explique :

- par l'effet du schéma d'emplois pour 2008 : - 3 900 ETPT ;

- par la poursuite de la décentralisation, 27 412 ETPT étant transférés aux collectivités territoriales ;

- par l'extension en année pleine des mesures adoptées dans la loi de finances pour 2007, à hauteur de 7 890 ETPT ;

- par l'effet de diverses mesures de transferts entre programmes et de mesures techniques de gestion des corps : - 113 ETPT.

Au total, l'évolution du plafond d'emplois entre 2007 et 2008 équivaut à une économie de 320 millions d'euros, hors mesures de transferts, et de 1 240 millions d'euros, transferts inclus.

* 1 L'objectif de progression « 0 volume » que s'est donné le Gouvernement pour 2008 correspond en effet à une augmentation des dépenses du budget général à hauteur de 5,5 milliards d'euros.

* 2 La dépense intérieure d'éducation retrace l'ensemble des dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques pour toutes les activités d'éducation.