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Projet de loi de finances pour 2008 : Sport, jeunesse et vie associative

 

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Par MM. Bernard MURAT et Pierre MARTIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Christian Demuynck, Mme Béatrice Descamps, MM. Denis Detcheverry, Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, M. Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Philippe Goujon, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Alain Le Vern, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat 90 et 91 (annexe n° 32) (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En dépit d'une contrainte budgétaire forte, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » s'établissent dans le projet de loi de finances pour 2008 à 1 048 millions d'euros, en hausse de 2,7 % par rapport en 2007.

Cette augmentation est consacrée aux priorités fixées par le Président de la République, c'est-à-dire le développement des activités et équipements sportifs des collégiens en temps périscolaire et l'amélioration de l'accès à la pratique sportive des publics qui en sont éloignés, notamment les jeunes filles, les personnes handicapées et les personnes en difficulté d'insertion.

Vos rapporteurs pour avis se félicitent d'autant plus de ces engagements financiers ciblés qu'ils correspondent aux orientations qu'ils avaient préconisées l'an dernier.

Mais si la politique en faveur du sport pour tous est largement renforcée, le haut niveau bénéficie également d'un budget en hausse de plus de 10 %, conforme aux besoins d'une Nation préparant les Jeux olympiques. Parallèlement, l'heureuse création d'un ministère regroupant les politiques sportives et de santé favorise, d'une part, la prise en compte des problématiques de prévention par l'activité physique pour l'ensemble de la population et, d'autre part, la lutte contre le dopage pour les athlètes de haut niveau. Si la mutualisation des moyens et les synergies possibles entre les missions « Santé » et le programme « Sport » ne sont pas encore parfaitement exploitées, elles commencent déjà à se concrétiser, ce qui sera démontré dans ce rapport. Vos rapporteurs pour avis seront au demeurant très attentifs à ce que la création de ce ministère unique soit également suivie d'un rapprochement entre les services ministériels et du développement rapide de programmes communs.

Bien que la politique de la jeunesse ait un caractère très largement interministériel et qu'il semble donc difficile de dégager une spécificité pour chacun de ses acteurs, sa prise en charge par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports est aujourd'hui arrivée à maturité : des priorités géographiques, au niveau national en faveur des quartiers populaires, et au niveau international en direction de l'Allemagne et du Québec, ont été dégagées, et les moyens utilisés, notamment le versement de bourses sur projet, s'avèrent efficaces.

Enfin, les actions en faveur de la vie associative sont confirmées avec le maintien de l'engagement dans le « Parcours animation sport » et auprès des centres de ressources et d'information des bénévoles, et même renforcées du fait de la mise en place du volontariat associatif par la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006, dont l'impact budgétaire (près de 4 millions d'euros) est le signe de la réussite.

I. ANALYSE DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. UN DÉCOUPAGE DES PROGRAMMES QUI PEUT ÊTRE AMÉLIORÉ

La mission « Sport, jeunesse et vie associative », regroupe, comme son nom l'indique, trois politiques. Elle comprend trois programmes qui ne recoupent pas les contours de ces politiques. En effet :

- le sport fait l'objet d'un programme éponyme, unique et cohérent ;

- les politiques en faveur de la jeunesse et de la vie associative sont regroupées au sein d'un même programme dans la mesure où leurs objectifs se recoupent en partie ;

- et un troisième programme n° 210 intitulé « conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », dit programme « support », regroupe l'ensemble des moyens humains et la majeure partie des moyens d'intérêt commun nécessaires à la mise en oeuvre des politiques conduites en faveur du sport, de la jeunesse et de la vie associative.

Cette répartition programmatique pose deux problèmes, d'une part, la réunion des emplois de la mission dans le programme « support » nuit à la bonne gestion des ressources humaines, et d'autre part, les politiques de la jeunesse et de la vie associative peinent parfois à trouver leur cohérence.

1. La question du programme « support »

Le programme « support », qui regroupe 56,6 % des crédits de paiement de la mission, soit 442,6 millions d'euros de crédits de paiement, est surdimensionné, principalement parce qu'il regroupe en son sein l'ensemble des emplois rémunérés inclus dans le plafond du ministère, à savoir 7 044 emplois temps plein travaillé (ETPT).

Selon l'avis rendu par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) sur le rapport d'audit n° 2007 R 63-01 de juin 2007, cette répartition a trois conséquences :

- les responsables des programmes n° 219 « Sport » et n° 163 « Jeunesse et vie associative » ne disposent pas des leviers nécessaires pour atteindre leurs objectifs, ni en termes de fongibilité des crédits, ni s'agissant de la politique de ressources humaines ;

- en outre, elle ne facilite pas la lisibilité des documents budgétaires, ce que vos rapporteurs pour avis regrettent bien naturellement ;

- et enfin, elle prive les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux de marges de manoeuvre, en termes de fongibilité, sur les crédits de fonctionnement mis à leur disposition.

Vos rapporteurs pour avis s'interrogent par ailleurs sur les conditions de mise en oeuvre de l'objectif de non-remplacement d'un tiers des départs à la retraite, alors que le responsable du programme concentrant la majorité des emplois n'est pas forcément celui qui connaît le mieux les missions prioritaires1(*). S'ils saluent au demeurant l'effort de productivité réalisé par le ministère, grâce auxquels 20 ETPT2(*) ont été supprimés (soit une économie d'un million d'euros), vos rapporteurs pour avis s'interrogent néanmoins sur la répartition de ces suppressions, qu'ils souhaiteraient voir apparaître plus clairement dans le rapport annuel de performance.

La mise en place du programme « support » est d'autant plus étonnante que les crédits relatifs aux personnels sont répartis distinctement dans deux actions dites « miroir » au sein du programme pilote et que, selon les enquêtes temps, le temps de travail des personnels du programme « Sport » consacré au soutien d'actions relatives au programme « Jeunesse et vie associative » (et inversement) est faible (autour de 6-7 %). Les crédits relatifs aux Centres d'éducation populaire et de sport (CREPS), qui figurent pour l'instant dans une action spécifique du programme pilote, pourraient quant à eux être aisément reversés dans le programme « Sport ».

Si vos rapporteurs pour avis estiment donc qu'il serait rationnel de supprimer le programme pilote, ils s'opposent en revanche à la suggestion émise dans le rapport de la mission d'audit précitée visant à fusionner l'ensemble des programmes, dans la mesure où le sport, d'une part, et la jeunesse et la vie associative, d'autre part, ont des objectifs clairement différents.

2. Une politique de la jeunesse encore trop immature ?

La stratégie du programme « Jeunesse et vie associative » s'organise selon deux axes : il s'agit, d'une part, d'aider les jeunes à devenir des citoyens actifs, et d'autre part, de favoriser le maintien du lien social en aidant l'action des associations et les projets éducatifs des collectivités territoriales.

Vos rapporteurs pour avis partagent cette vision stratégique qui tend à insérer la politique de la jeunesse menée par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, dans une stratégie globale de soutien à la vie associative.

Selon la Cour des comptes3(*), l'action spécifique du ministère en direction de la jeunesse est pourtant difficile à caractériser, dans la mesure où elle fait l'objet de politiques très diverses de la part d'autres départements ministériels. Il résulterait de cette incertitude une « imprécision sur les objectifs propres que le ministère poursuit, et cette imprécision [serait] accrue par l'accumulation d'actions ne faisant que rarement l'objet de remises en cause et dont le degré de priorité fluctue selon les responsables ministériels successifs ».

Est ainsi donné comme exemple l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), établissement public national placé sous tutelle et principal opérateur du programme, qui ne cesserait « d'accumuler des missions multiples et mal délimitées ». Par ailleurs, bien que le ministère signe désormais avec les associations nationales des conventions pluriannuelles qui exigent un compte rendu précis de l'utilisation des subventions et des actions mises en oeuvre, la mesure de la performance et l'évaluation des politiques conduites en direction des jeunes resteraient des démarches balbutiantes.

Si vos rapporteurs pour avis reconnaissent à cet égard que les indicateurs de performance pourraient encore être améliorés, ils considèrent que les efforts fournis par le ministère tant dans la gestion que dans la mesure de la performance de la politique de la jeunesse ont porté leur fruits et que le programme « Jeunesse et vie associative » du projet annuel de performance pour 2008, devenu « adulte », permet de mener des analyses intéressantes.

3. Des améliorations notables

Vos rapporteurs pour avis sont tout d'abord satisfaits du rattachement des crédits relatifs à la compensation des exonérations de charges sociales sur la rémunération du droit à l'image des sportifs de haut niveau au programme « Sport » plutôt qu'au programme support, dans la mesure où cela permet de constater clairement l'effort réalisé en faveur du sport de haut niveau.

La réalisation du recensement des équipements sportifs suite au rapport de M. Pierre Martin4(*) offre, ensuite, un cadre de référence pour la programmation des investissements du Centre national du développement du sport (CNDS) et apporte à ses travaux une réelle plus-value. Selon la Cour des comptes, le recensement a permis une meilleure répartition des équipements sur le territoire.

Considérant cependant que le recensement n'avait pas eu l'utilité escomptée du fait de sa sous-exploitation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à imposer au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur l'usage fait du recensement. Vos rapporteurs pour avis sont favorables à cette initiative, qui a pour objectif louable que le recensement des équipements sportifs soit utilisé le plus efficacement possible.

L'approbation en conseil d'administration du Centre national de développement du sport (CNDS) du document de performances de cet opérateur et les conventions d'objectifs passées avec les fédérations sportives témoignent en outre d'une forte implication du ministère dans le processus de mesure des performances. La Cour des comptes estime cependant que plusieurs améliorations doivent être mises en oeuvre dans la démarche de gestion par la performance, qu'il s'agisse de l'INSEP, des CREPS ou de la relation contractuelle avec l'Agence française de lutte contre le dopage.

Vos rapporteurs pour avis observent sur ce dernier point que les indicateurs de performance relatifs à la lutte contre le dopage donnent une vision assez nette du travail effectué mais que l'analyse de l'efficacité de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) passe indéniablement par un renseignement de l'indicateur 5.2 relatif au coût global des contrôles (« en » et « hors compétition ») et des analyses antidopage, qui nécessite que l'agence se dote d'une comptabilité analytique.

* 1 Le rapport de la mission d'audit précitée, commandé par le CIAP note à ce titre que « le titre 2 du programme 210 a souffert dans sa construction de l'absence d'une politique prévisionnelle globale de gestion des ressources humaines, se traduisant par une présentation peu fiable des catégories d'emplois, dont le responsable du programme n'a pas seul la maîtrise et les responsables des programmes de politique n'ont pas une vision suffisante ».

* 2 La baisse du nombre d'ETPT (248) dans le PLF 2008 par rapport au PLF 2007 est également liée à une correction technique du décompte des ETPT (151), à la mise en place du partenariat public privé de l'INSEP (37), et à des transferts vers d'autres départements ministériels, l'AFLD ou le CNDS (17).

* 3 Remarques de la Cour des comptes concernant la jeunesse et les sports, juin 2007.

* 4 Rapport remis au Premier ministre par M. Pierre Martin intitulé « Une méthode pour un recensement des équipements sportifs au niveau national - conditions d'engagement d'actualisation et d'usage » (1er octobre 2003).