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Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

B. LA MISE EN oeUVRE DU DROIT À COMPENSATION : DES BESOINS ENCORE MAL ÉVALUÉS

1. La prestation de compensation du handicap : anticiper le financement de besoins encore non exprimés

a) La lente montée en charge de la prestation de compensation du handicap

Créée par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, la prestation de compensation du handicap (PCH) vise à couvrir les surcoûts de toute nature liés au handicap.


Les composantes de la prestation de compensation du handicap

La prestation de compensation du handicap est composée de cinq éléments, pouvant être versés, selon les cas, en nature ou en espèce, mensuellement ou en capital :

- le premier permet la prise en charge des dépenses d'aides humaines, y compris, le cas échéant, l'indemnisation ou la rémunération d'un aidant familial ;

- le deuxième assure le financement des aides techniques, notamment la part du coût des matériels qui reste à la charge des assurés sociaux après remboursement par l'assurance maladie ;

- le troisième couvre les dépenses d'aménagement du logement et du véhicule de la personne handicapée, y compris les éventuels surcoûts résultant de son transport ;

- le quatrième finance les aides spécifiques ou exceptionnelles liées au handicap : relèvent notamment de cet élément les dépenses liées à l'achat de divers produits, tels que protections pour incontinents, sondes gastriques ou urinaires ou piles pour appareils auditifs ;

- le dernier permet l'acquisition et l'entretien d'une aide animalière, qu'il s'agisse d'un chien guide d'aveugle ou d'un chien d'assistance.

A terme, elle a vocation à remplacer l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) et pour frais professionnels (ACFP) financée par les départements. En effet, les personnes handicapées qui la perçoivent actuellement, peuvent en conserver le bénéfice ou opter pour la prestation de compensation. En revanche, ils ne peuvent la cumuler avec la nouvelle PCH. Contrairement à l'ACTP, la nouvelle prestation de compensation est accordée sans condition de ressources et son montant est, non plus forfaitaire, mais calculé en fonction des besoins réels du demandeur.

Pour cette raison, les personnes handicapées ont quelques réticences à adopter le nouveau dispositif. Elles craignent à la fois une diminution du montant de la prestation et son utilisation plus contraignante. Il est en effet malaisé d'apprécier avec exactitude le gain potentiel qu'une personne peut retirer du versement de la nouvelle PCH par rapport à l'ancien système de compensation. Le montant de l'ACTP, parce qu'il est forfaitaire, présente l'avantage d'être connu, ce qui n'est pas le cas de la PCH, dont les différentes composantes en font une prestation à montant variable. De plus, le bénéficiaire de l'ACTP n'est soumis à aucun contrôle de l'affectation des dépenses : il peut dépenser son allocation comme bon lui semble.

Pourtant, l'analyse des décisions d'attributions, sur près de deux ans, montrent que l'avantage financier retiré de la nouvelle PCH est très net dans la plupart des cas. Pour les aides humaines par exemple, le montant moyen accordé au titre de la PCH est deux fois plus important (près de 1 100 euros) que celui versé dans le cadre de l'ancien système forfaitaire (450 euros en moyenne).

Il est ainsi singulier de constater que la montée en charge de la PCH est plutôt lente. Elle tend néanmoins à s'accélérer en 2007 :

- en 2006, sur plus de 70 600 demandes déposées, les CDAPH en ont traité plus de 23 500 et accordé environ 9 300. La dépense correspondante - qui intègre des charges à payer de 24,7 millions d'euros - s'élève à 81,3 millions d'euros ;

- à la fin du premier semestre de 2007, sur 32 326 demandes examinées, 21 400 PCH ont été accordées, pour un montant total de 97,6 millions d'euros ;

- en année pleine, la CNSA estime à 85 200 le nombre de demandes qui pourraient être déposées en 2007 et à environ 55 000, celles qui pourraient faire l'objet d'une décision des CDAPH. Le taux des décisions positives avoisinant 70 %, on peut estimer à environ 37 400 le nombre de prestations versées en 2007, soit une dépense qui pourrait atteindre 300 millions d'euros.

Pour 2008, la CNSA table sur la poursuite de la montée en charge observée en 2007, sans pouvoir établir de prévisions précises. Ses projections la conduisent néanmoins à prévoir une dépense comprise entre 450 et 500 millions d'euros. L'article 60 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui ouvre aux parents d'enfants handicapés la possibilité d'opter pour la PCH en remplacement des compléments d'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), devrait entraîner la progression du nombre de bénéficiaires.

Prestations de compensation versées par les départements

 

2005

2006

1er semestre
2007 (1)

Prévisions
2007

ACTP (2)

Bénéficiaires de moins de 60 ans

112 538

108 030

   

Montants en millions d'euros

606

 

267

550

PCH

Demandes déposées

 

70 622

42 618

85 200

Décisions prises par les CDAPH

 

23 514

32 326

55 000

Prestations accordées

 

9 300

21 400

37 400

Montants en millions d'euros

 

81,3

97,6

250

ACTP+PCH en millions d'euros

606

862,7

364,6

800

(1) Estimations CNSA

(2) ACTP versée aux personnes handicapées, âgées de plus de 60 ans, à domicile et en établissement

La répartition des composantes de la nouvelle PCH met en évidence la part prépondérante des aides humaines qui sont à l'origine de près de la moitié des prestations accordées. Il est toutefois significatif de voir à quel point les autres composantes représentent une part importante des charges supportées par les personnes handicapées (plus de la moitié).

Cela démontre - s'il en est besoin - la pertinence de la diversification des aides proposées en compensation du handicap : ainsi l'aménagement du logement et du véhicule, qui suppose des investissements lourds, représente plus d'un tiers des dépenses couvertes par la PCH.

Répartition des composantes de la PCH

(en pourcentage)

 

Répartition par type d'aides demandées

Répartition des composantes selon les montants alloués

Aides humaines

49,3

46,9

Aides techniques

21,7

14,9

Aménagement du logement
et du véhicule

15,8

36,3

Charges spécifiques exceptionnelles

12,8

1,9

Aides animalières

0,4

0,0

Total

100

100

Source : Données CNSA du premier trimestre 2007

b) Un taux de couverture des dépenses favorable aux départements

La PCH est servie par les départements qui sont chargés d'organiser l'instruction de la demande. Une partie de son coût est prise en charge par la CNSA grâce aux recettes prélevées sur la « journée de solidarité », le solde demeurant à la charge des départements.

Pour les années 2006 et 2007, ce solde devrait être largement positif, la CNSA ayant anticipé une montée en charge beaucoup plus rapide de la nouvelle PCH. Cet excédent de trésorerie, bien que plus modeste, pourrait perdurer en 2008, si les prévisions de la CNSA relatives à la montée en charge de la PCH se confirment.

Evolution du taux de couverture des dépenses de PCH

(en euros)

 

2006

2007
provisoire

2008
provisoire

Dépenses de PCH

81 573 419

260 000 000

470 000 000

Contribution CNSA

523 311 250

513 478 000

552 000 000

Taux de couverture

641,5 %

197,5 %

117,4 %

Solde

441 737 831

253 478 000

82 000 000

Source : caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

Dans une logique de bonne gestion, votre rapporteur suggère qu'au moins une partie de cet excédent soit utilisée par les départements, dès cette année, pour financer par exemple des aménagements permettant une meilleure accessibilité des bâtiments publics pour les personnes handicapées. Le moment venu, il sera alors possible d'ajuster en tant que de besoin le montant de la compensation versée au titre de la PCH.

2. Les maisons départementales des personnes handicapées : un bilan en demi-teinte

La loi du 11 février 2005 a prévu la création, dans chaque département, d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Elles doivent être un lieu d'accueil, qui fonctionne comme un guichet unique, pour conseiller les personnes handicapées, les orienter, mais aussi recevoir leurs demandes et les transmettre aux équipes pluridisciplinaires et aux commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), qui sont chargées de les instruire. Chaque demande est alors examinée sur la base d'un plan personnalisé de compensation (PPC), qui retrace le projet de vie de la personne handicapée et permet d'évaluer en conséquence ses besoins. A ce titre, les MDPH constituent un maillon central du nouveau système de compensation.

a) Une mise en place rapide dans la majorité des départements

Les MDPH sont organisées en groupement d'intérêt public (GIP), réunissant généralement le conseil général, l'Etat, l'assurance maladie et les caisses d'allocations familiales. Il revient au département d'en assurer la tutelle administrative et financière.

En tant que membre du GIP, l'Etat a largement contribué à leur installation et à leur mise en route. De 2005 à 2007, sa participation a atteint près de 115 millions d'euros (y compris les fonds de concours), à laquelle il faut ajouter les versements de la CNSA, qui se sont élevés à 70 millions d'euros sur la même période.

Contributions de l'Etat et de la CNSA au fonctionnement des MDPH

(en millions d'euros)

 

2005

2006

Prévisions
2007

Prévisions
2008

TOTAL

Etat

-

14,3

22,3

14,1

50,7

Fonds de concours

50

28.5

-

-

78,5

CNSA

-

20

50

30

100

TOTAL

50

62,8

72,3

44,1

229,2

Source : d'après les rapports d'activité de la CNSA

Pour 2008, les crédits se répartissent de la façon suivante :

une subvention de fonctionnement, qui, pour la troisième année consécutive, s'élève à environ 14 millions d'euros, soit l'équivalent de ce que l'Etat consacrait jusqu'en 2005 aux sites pour la vie autonome. Ainsi, chaque maison reçoit de l'Etat une dotation annuelle de fonctionnement égale, selon la taille du département, à 110 00 ou 152 449 euros ;

une subvention destinée à compenser la suppression de 173 équivalents temps plein (ETP) dans les MDPH, inscrite dans le programme « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » ;

la mise à disposition des personnels antérieurement affectés aux commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et aux commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES), qui correspondent, selon les départements, à un nombre d'ETP, qui varient en moyenne de dix à trente. Il est difficile de chiffrer exactement l'effort ainsi consenti par l'Etat, les crédits afférents étant intégrés, sans distinction, au sein du programme « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ». En revanche, selon les informations recueillies par votre rapporteur, on peut estimer à plus de 60 % la part du personnel de l'Etat dans les MDPH.

Ainsi, au 1er janvier 2006, 98 % des départements étaient dotés d'une MDPH, ce qui a permis d'assurer la continuité de l'accueil des personnes handicapées lors du « passage de relais » des Cotorep, des CDES et des services pour la vie autonome (SVA) au 31 décembre 2005.

Les premières conclusions de l'enquête menée auprès des conseils généraux relative à la mise en place des MDPH18(*) sont plutôt positives :

- la mobilisation de tous les acteurs et intervenants au sein du GIP et de la CDAPH a permis, dans la plupart des cas, de réunir l'ensemble des services contribuant à l'accueil et l'information des personnes handicapées en un lieu unique, correctement équipé et accessible ;

- les MDPH dispose désormais de petites équipes, certes encore peu nombreuses, pour accueillir les personnes handicapées et les orienter ;

- les CDAPH ont pu traiter les premières demandes dès 2006 et statuer sur un plus grand nombre de dossiers en 2007. Les demandes les plus fréquentes concernent l'ouverture du droit à l'AAH, la délivrance d'une carte d'invalidité ou de stationnement et la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

b) Des missions partiellement remplies

Les premières remontées des conseils généraux mettent en évidence certains dysfonctionnements des MDPH qui ne leur permettent pas, à ce jour, de remplir l'intégralité des objectifs et missions qui leur ont été assignés par la loi du 11 février 2005.

Les critiques les plus sévères portent sur le traitement des demandes adressées aux MDPH :

- faute de personnels en nombre suffisant, l'accueil des personnes handicapées est souvent défaillant, notamment au téléphone. En outre, l'étendue de certains départements justifierait la création d'antennes décentralisées qui n'ont pas encore vu le jour ;

- dans de nombreux départements, le délai moyen de traitement des demandes excède - parfois très largement - la durée maximale de quatre mois fixée par la loi. Certaines MDPH ont en effet hérité du stock de demandes des Cotorep et des CDES, ce qui explique en grande partie l'allongement des délais et l'engorgement des CDAPH. La modernisation du système de traitement informatique et la mise en place de procédures rapides d'instruction des demandes les plus simples (renouvellements notamment), en formation restreinte de la CDAPH, devraient permettre d'accélérer la prise de décision ;

- la CNSA relève également l'insuffisance de la prise en compte des besoins des personnes handicapées lors de la réception des demandes. Dans de nombreuses maisons, l'aide à l'expression du projet de vie, qui constitue pourtant un élément fondamental de la nouvelle démarche de compensation du handicap, n'est pas formellement organisée. Il en résulte un nombre très modeste de plans personnalisés de compensation (PPC), qui devraient pourtant être intégrés à toute demande adressée à la MDPH. En 2006, moins de 10 % des demandes ont fait l'objet de l'élaboration d'un PPC.

Une seconde série de dysfonctionnements est liée à la gestion du personnel :

- les MDPH sont confrontées à des difficultés de recrutement de personnels spécifiques et qualifiés pour constituer les équipes pluridisciplinaires (manque de médecins notamment et d'agents administratifs) ;

- elles subissent également une rotation importante des personnels du fait du retour dans leur corps d'origine de ceux mis à disposition des MDPH par l'Etat. Outre la diminution préjudiciable des effectifs qui en résulte, ce manque de stabilité des personnels compromet la qualité de l'accueil et l'amélioration du traitement et du suivi des demandes ;

- enfin, les enquêtes réalisées confirment le niveau insuffisant de formation du personnel concernant les nouveaux dispositifs (PCH notamment) et la nécessité de renforcer la professionnalisation des équipes.

Votre commission sera attentive à ce que l'ensemble des MDPH soient pleinement opérationnelles dans tous les départements. Cela suppose, d'une part, que les moyens humains soient en adéquation avec les missions et activités de la MDPH, d'autre part, que les procédures d'instruction des demandes soient harmonisées et rationalisées afin que les personnes handicapées bénéficient de la même qualité d'accueil sur l'ensemble du territoire.

c) Une architecture institutionnelle incomplète

L'efficacité du système de compensation du handicap dépend du bon fonctionnement de l'ensemble des acteurs et structures qui composent la nouvelle architecture institutionnelle de la politique du handicap. Or, les premières études de la CNSA ou de la délégation interministérielle aux personnes handicapées mettent en évidence le caractère inopérant des fonds départementaux de compensation (FDC), qui dépendent des MDPH, ainsi que la faible activation des groupes d'entraide mutuelle (Gem).


· La création tardive des fonds départementaux de compensation

Lors du vote de la loi du 11 février 2005, le législateur avait prévu la constitution, au sein de chaque MDPH, d'un fonds départemental de compensation, chargé d'aider les personnes handicapées à financer la part des aides restant à leur charge, après déduction des sommes perçues au titre de la PCH.

La non-reconduction l'an prochain des crédits inscrits en loi de finances pour 2007 pour les fonds départementaux de compensation du handicap, constitue un très mauvais signal pour les départements qui n'ont pas encore procédé à leur création. La participation de l'Etat est en effet essentielle, car elle joue un rôle moteur vis-à-vis des autres partenaires financiers du fonds.

Le Gouvernement a indiqué que ces fonds seraient néanmoins alimentés via un fonds de concours de la CNSA d'un montant équivalent aux crédits inscrits en loi de finances pour 2007, soit 14 millions d'euros. Il ne s'agit toutefois pas d'un financement durable. Aussi votre commission souhaiterait savoir quel avenir le Gouvernement entend réserver à ces fonds.


· L'insuffisante mobilisation des groupes d'entraides mutuelles

Un groupe d'entraide mutuelle (Gem) est un lieu où les personnes souffrant de troubles psychiques peuvent se rendre, pour rompre l'isolement et partager des activités en commun à un rythme adapté à leur handicap. Des animateurs peuvent les accompagner dans leurs activités pour les faire progresser vers plus d'autonomie.

Plus de 600 000 personnes sont atteintes de troubles psychiques en France. L'existence de lieux d'accueil pour ces personnes, autres que les structures de soins, est essentielle pour favoriser l'insertion dans la cité. Votre commission est très attachée au maintien et au développement des Gem ou clubs d'accueil et d'entraide. Elle souhaiterait connaître les raisons qui ont conduit le Gouvernement à ne pas reconduire en 2008 les crédits qui y étaient consacrés cette année.

3. Améliorer la prise en charge collective des personnes handicapées

La compensation collective se fait également au travers de l'accueil en établissements et services médico-sociaux (ESMS) des personnes dont la situation familiale ou la nature du handicap le justifie.

a) La participation marginale de l'Etat au financement des établissements et services médico-sociaux

Le financement des ESMS dépend pour l'essentiel de l'assurance maladie et de la CNSA, l'Etat ne subventionnant qu'à la marge les projets d'adaptation de ces structures dans le cadre du contrat de plan Etat-région pour la période 2007-2013 suivant un calendrier défini par les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (les Priac). Pour 2008, cette subvention s'élève à 1,7 million d'euros en crédits de paiements et à 8,3 millions en autorisations d'engagement.

L'ensemble est coordonné par la CNSA, qui en assure le pilotage budgétaire et financier au travers de la gestion de l'objectif global de dépenses (OGD).

La caisse est chargée de la répartition équitable sur le territoire des enveloppes limitatives de dépenses découlant de cet objectif, avec le souci de résorber les disparités existantes. L'OGD est fixé chaque année en fonction de la contribution des régimes d'assurance maladie arrêté au sein de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) médico-social fixé en loi de financement de la sécurité sociale et de l'apport propre de la CNSA.

En 2007, la contribution des régimes au financement des établissements accueillant des personnes handicapées s'élève à environ 7 milliards d'euros, auxquels s'ajoute l'apport de la CNSA, soit 215 millions. Au total, l'OGD - personnes handicapées représente 7,2 milliards, dont 390 millions de mesures nouvelles.

Evolution de l'objectif global de dépenses - personnes handicapées

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Ondam PH(1)

4 838

5 059

5 241

5 855

6 225

6 509

6 607

6 996

7 367

Taux d'évolution Ondam-PH(1)

3,78 %

4,22 %

3,43 %

6,03 %

6,01 %

3,01 %

4,73 %

5,57 %

5,30 %

OGD PH

-

-

-

-

 

6 659

6 834

7 232

7 644

Taux d'évolution OGD-PH(1)

--

-

 

-

6,01 %

5,38 %

5,81 %

5,51 %

5,70 %

Contribution CNSA

-

-

-

-

 

150

227

236

278

Mesures nouvelles

176

205

174

333

353

340

375

378

412

(1) Personnes handicapées Source : CNSA

Pour 2008, la contribution prévisionnelle des régimes d'assurance maladie inscrite dans les comptes de la CNSA s'établit à 7,4 milliards d'euros, soit une hausse de 5,3 %. Avec l'abondement complémentaire de la CNSA (278 millions), l'OGD - personnes handicapées atteindra 7,6 milliards, dont 412 millions au titre des mesures nouvelles.

b) Vers une meilleure programmation des investissements en faveur des établissements sociaux et médicosociaux

L'augmentation des crédits et notamment de ceux consacrés aux mesures nouvelles témoignent de la volonté du Gouvernement de poursuivre l'effort engagée en faveur de l'accroissement des capacités d'accueil des structures adaptées.


Les programmes interdépartementaux
d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie

La loi du 11 février 2005 a modifié les modalités de la programmation financière des investissements en faveur des établissements pour personnes âgées et handicapées, à travers la création des programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac).

Ces nouveaux programmes, établis selon un rythme triennal, ont un triple objectif :

- ils visent à assurer une répartition mieux adaptée des enveloppes régionales et départementales ouvertes dans le cadre de l'OGD, grâce à un meilleur repérage des opérations prioritaires pour satisfaire les besoins les plus urgents ;

- ils doivent favoriser l'émergence d'une méthodologie commune pour évaluer le coût des opérations à financer et, in fine, permettre un rapprochement des tarifs de financement au sein d'une même région et entre régions ;

- ils doivent contribuer, grâce à une remontée régulière des informations concernant les besoins non satisfaits, à l'élaboration annuelle de l'Ondam « personnes handicapées »19(*) et à la définition des éventuels plans exceptionnels de création de places. Il s'agit de permettre à l'Ondam d'intégrer les priorités issues des régions, en toute connaissance de cause sur le coût de ces opérations.

En effet, le constat fait en 1999 d'un retard important dans la mise en place de structures d'accueil pour les personnes lourdement handicapées a justifié l'établissement, à compter de cette date, de plans pluriannuels de créations de places. Le dernier plan, lancé en 2005, s'est achevé en 2007. Ces plans ont été complétés par des enveloppes supplémentaires spécifiques, dédiées notamment au polyhandicap, aux handicaps rares ou aux traumatisés crâniens.

Installation de places et crédits engagés depuis 1999
(au 30 juin 2006)

Etablissement
ou service

Crédits engagés
(en millions d'euros)

Places autorisées

Places installées

Taux
de réalisation

CAMSP-CMPP

27,6

ns

ns

ns

CRA

1,7

ns

ns

ns

Sessad

130,3

9 043

7 878

87 %

IME, IEM, CEM

115,3

3 493

2 584

74 %

Itep

12,3

366

157

43 %

Accueil temporaire et équipe mobile enfants

0,8

22

2

9 %

Total enfants

287,9

12 924

10 621

82 %

Total Mas-Fam

499,7

14 153

8 741

62 %

Total Samsah et Ssiad

32,1

2 745

1 598

58 %

AJ-HT (Mas-Fam)

2,5

76

70

92 %

CPO-CRP

4,0

102

88

86 %

UEROS et équipe mobile adulte

4,1

84

63

75 %

Total adultes

542,3

17 160

10 560

62 %

TOTAL

830,3

30 084

21 181

70 %

Source : CNSA

Ainsi, pour l'année 2007, les mesures nouvelles inscrites dans l'Ondam médico-social au titre de la dernière tranche de créations de places s'élevaient globalement à 238,2 millions d'euros20(*) (61,9 millions pour les enfants et 165,3 millions pour les adultes handicapés).

L'effort se poursuit en 2008 avec une enveloppe de 267 millions d'euros, augmentée de 12 % (dont 79 millions pour les enfants et 153 millions pour les adultes handicapés, le solde étant consacré au rebasage de certains établissements).

Les données fournies par la CNSA permettent d'avoir une information détaillée sur la répartition des créations de places par catégorie d'établissements. Elles sont retracées dans le tableau ci-après :

Création de places en établissements et services médicosociaux
pour personnes handicapées

(en nombre de places)

 

2007

2008

Places enfants

1 884

2 200

Itep

157

300

Sessad

1 238

1 250

Polyhandicapés

184

150

Autistes

305

300

Déficients intellectuels

-

200

Places adultes

4 938

5 425

Mas

964

910

Fam

1 663

1 690

Accueil temporaire

102

225

Ssiad - Samsah

2 209

2 100

Médicalisation foyers de vie

-

500

Source : d'après la CNSA

Ainsi, on observe la diversité des réponses apportées aux besoins exprimés dans le cadre des Priac pour la période 2008-2011, au travers de quatre tendances pour 2008 :

le relèvement du nombre de places pour les enfants, notamment pour ceux présentant des troubles du caractère et du comportement (instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques[Itep]), pour les enfants autistes et pour leur accueil dans les services d'éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad). Les taux de couverture des besoins exprimés sont, pour chaque structure, respectivement de 83 % (contre 25 % en 2007), 77 % (au lieu de 37 %) et 64 % (36 % en 2007) ;

- la diminution du nombre de places en services de soins destinés aux adultes en services d'accompagnement médico-social pour adulte handicapé (Samsah) et services de soins infirmiers à domicile (Ssiad), qui apparaît plus en phase avec les besoins recensés dans le Priac, le taux de couverture atteignant 90 % ;

l'augmentation des places d'accueil dans des structures spécialisées pour les enfants polyhandicapés, qui permet de couvrir les besoins exprimés dans les Priac à hauteur de 80 % ;

- enfin, les demandes exprimées pour un renforcement de l'accueil en maison d'accueil spécialisé (Mas) ou en foyer d'accueil médicalisé (Fam) sont satisfaites à 100 % si l'on intègre les cinq cents places nouvelles prévues en 2008 en foyers de vie médicalisés pour adultes.

Votre commission considère que la programmation des investissements en fonction des besoins exprimés localement, dans le cadre des Priac, est une bonne méthode. La CNSA, qui en assure le pilotage, est désormais en mesure de transmettre des informations plus précises sur les résultats de la mise en oeuvre de ces programmes, ce qui permet de mieux en apprécier l'opportunité et l'efficacité. Votre commission encourage la caisse à poursuivre cet effort d'évaluation et de contrôle des investissements ainsi réalisés et à retranscrire les données dans son rapport d'activité.

4. La protection des majeurs : une année de transition

Parce qu'elle vise à améliorer l'autonomie des personnes handicapées psychiques et mentales, la protection juridique des majeurs constitue un des éléments du droit à compensation.

Dans la plupart des cas, les mesures de tutelle et de curatelle sont confiées à la famille. Toutefois, si celle-ci ne peut en assumer la charge, leur gestion est déléguée à l'Etat, qui en confie l'exercice à des associations tutélaires qui se rémunèrent par prélèvement sur les ressources des majeurs, et à titre subsidiaire, par financement de l'Etat.

a) Des dépenses encore en forte hausse

En 2008, 244 millions d'euros seront consacrés au financement de ces mesures, soit une augmentation de plus de 20 % par rapport à 2007.

Cette hausse tient compte :

- d'un rythme de progression soutenu du nombre de mesures, estimé à un peu plus de 9 % en 2006 et 2007 et à 7,3 % pour 2008 : ainsi de 203 841 mesures en 2006 et 222 424 prévues pour 2007, le nombre de mesures de tutelle et curatelle d'Etat devrait atteindre 238 655 en 2008 ;

- de la revalorisation annuelle de la rémunération applicable aux mesures de tutelle, fixée, pour 2008, à 1 % ;

- de la structure de répartition des mesures : en 2006, les « mesures en établissement » représentaient environ un tiers des mesures déférées à l'Etat. Or, leur prix est de 60 % inférieur aux « mesures à domicile » ;

- de l'expérimentation du financement des services tutélaires par une dotation globale.

Votre commission se félicite de l'augmentation substantielle des crédits alloués aux mesures de protection des majeurs, dont elle déplorait la sous-évaluation depuis plusieurs années. Tel a été le cas en 2006 et il est très probable que les dépenses constatées, cette année, en fin d'exercice, soient supérieures aux crédits inscrits pour 2007.

Or, les prévisions pour 2008 s'appuient sur une hypothèse de croissance du nombre de mesures de 7 %, soit un taux inférieur aux hausses constatées les années précédentes qui avoisinent 9 %. En l'absence de réelles mesures d'économies, une nouvelle dérive du coût global des tutelles et curatelles de l'Etat est donc à prévoir en 2008.

b) Vers un système plus juste et plus efficace

La loi du 5 mars 2007, qui a modifié en profondeur le fonctionnement du système de protection juridique des majeurs, n'entrera en vigueur qu'à compter du 1er janvier 2009. L'année 2008 sera ainsi consacrée à la préparation de sa mise en oeuvre.

Cette loi vise à la fois à :

- mieux adapter les mesures de protection aux besoins de la personne majeure protégée ;

- favoriser l'intervention d'une personne proche de la personne protégée ;

- professionnaliser et encadrer l'activité des différents intervenants extérieurs à la famille en les regroupant sous une nouvelle appellation commune de « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » ;

- réformer le financement de la protection des majeurs, en généralisant le système expérimental de dotation globale et la participation des majeurs protégés au financement des mesures de protection.

Le système, ainsi réformé, devrait être à la fois plus juste et plus efficace :

- le recentrage des mesures de protection juridique sur l'altération des facultés mentales, l'intervention privilégiée d'une personne proche et la création de mesures subsidiaires moins contraignantes, telles que la mesure d'accompagnement social personnalisé (Masp), devraient permettre de ralentir la progression du nombre de mesures déléguées à l'Etat ;

- la généralisation du système de dotation globale à tous les services tutélaires, en consacrant l'abandon du système du « mois mesure », financé en fonction du nombre de mesures gérées, permettra à la fois de privilégier la qualité du service rendu et de garantir une juste rémunération de l'activité du service.

L'ensemble des acteurs s'accorde pour reconnaître à ce nouveau système l'intérêt de rompre avec la spirale inflationniste actuelle. Les économies attendues de cette réforme sont estimées à 76,7 millions d'euros en 2009, date de son entrée en vigueur, et pourrait atteindre, en 2013, près de 150 millions.

Le financement du nouveau dispositif nécessitera le concours de l'Etat, des départements et des organismes de sécurité sociale, selon une clé de répartition qui avantage visiblement les départements. Mais il s'agit d'une juste compensation, compte tenu du coût probable de la mise en place de la mesure d'accompagnement social personnalisé.

* 18 « Les maisons départementales des personnes handicapées en 2006 » - Synthèse des analyses élaborées et transmises par les présidents de conseils généraux - CNSA - octobre 2007.

* 19 La même démarche est adoptée pour la programmation des créations de places en maisons de retraite et pour la construction de l'Ondam « personnes âgées ».

* 20 Hors mesures nouvelles dites « de reconduction » destinées aux équipements et capacités d'accueil déjà installés.