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Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

C. CRÉER LES CONDITIONS D'UNE RÉELLE ÉGALITÉ DES CHANCES POUR LES PERSONNES HANDICAPÉES

1. Poursuivre l'effort en faveur de la scolarisation des enfants handicapés

La loi du 11 février 2005 pose le principe de l'inscription de droit des enfants handicapés dans l'établissement scolaire ordinaire de leur secteur, qui devient à ce titre leur « établissement de référence ». Toutefois, si l'école ordinaire n'est pas en mesure de répondre aux besoins spécifiques d'un enfant handicapé, l'équipe pluridisciplinaire et la CDAPH peuvent décider de l'orienter vers un établissement spécialisé, sur la base du projet personnalisé de scolarisation établi en concertation avec les parents, les enseignants et les personnes intervenant auprès de l'enfant.

a) Améliorer l'accueil des enfants handicapés dans l'école ordinaire

Cette inscription administrative quasi automatique a eu pour effet immédiat d'accroître le nombre d'enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire.

Nombre d'enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire

 

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008(1)

Nombre d'enfants scolarisés

106 897

133 838

151 523

155 563

160 000

Progression

+ 24 %

+ 25 %

+ 13 %

+ 2,7 %

+ 2,8 %

(1) Estimation

A la rentrée 2006-2007, dans le premier degré, 71 399 élèves ont été accueillis individuellement dans une classe ordinaire et 39 684 élèves au titre d'une intégration collective dans une classe d'intégration scolaire (Clis). Dans le second degré, 33 919 élèves ont été accueillis individuellement en collège ou en lycée, 9 380 élèves au titre d'une intégration collective dans une unité pédagogique d'intégration (Upi) et 1 181 au sein d'un établissement régional d'enseignement adapté (Erea). Pour la rentrée scolaire de 2007-2008, le nombre total d'enfants handicapés accueillis est estimé à 160 000.

On observe également une nette augmentation de la durée hebdomadaire de scolarisation des élèves en milieu ordinaire. En effet, le nombre de scolarisations à temps très partiel, contestées à juste titre par les familles, est devenu marginal en 2007, dans la mesure où les CDAPH refusent désormais de valider des projets personnalisés de scolarisation prévoyant un accueil à l'école inférieur à un mi-temps.

Ces progrès ont pu être réalisés grâce au développement des moyens d'accompagnement des élèves handicapés et notamment grâce à :

- l'intensification du recrutement des auxiliaires de vie scolaire (AVS), dont le statut devrait progressivement évoluer vers celui d'assistant éducatif. Lors de la rentrée de 2006-2007, les effectifs cumulés des assistants d'éducation et des AVS représentaient 11 800 ETP et intervenaient auprès de 28 000 élèves handicapés ;

l'augmentation du nombre d'interventions dans le cadre des services d'éducation spéciale et de soins à domicile (Sessad), qui apportent à l'enfant handicapé une aide spécifique pendant ou en dehors du temps scolaire, en complément de l'enseignement dispensé par les professeurs de son établissement de référence ;

la mobilisation de plus de deux cents enseignants itinérants spécialisés, qui, en l'absence de Sessad, rayonnent sur un secteur géographique déterminé, pour assurer le soutien pédagogique des élèves et le suivi de leur intégration, ainsi qu'un relais pédagogique spécialisé auprès des enseignants des classes ordinaires ;

le développement des réseaux d'aide spécialisée aux élèves en difficulté (RASED) : créés depuis 1990, ils sont constitués d'enseignants spécialisés et de psychologues scolaires, qui travaillent, en coordination avec l'équipe pédagogique, à la création des conditions de réussite du cursus scolaire des élèves en difficultés ;

Ces efforts devraient être poursuivis en 2008, pour répondre aux demandes croissantes d'AVS. En effet, sous l'impulsion des mesures introduites par la loi du 11 février 2005, le nombre de décisions des CDAPH ouvrant droit à un accompagnement a considérablement augmenté.

C'est pourquoi, dans un précédent rapport21(*), votre rapporteur a plaidé en faveur d'un renforcement des effectifs d'AVS et d'une réelle professionnalisation de ces métiers. Invitant les pouvoirs publics à anticiper l'afflux de demandes, votre commission a recommandé, d'une part, de développer ces filières en orientant dès maintenant les candidats potentiels, d'autre part, de mobiliser les possibilités offertes par la validation des acquis de l'expérience.

Il en va de même pour les enseignants, qui devraient être davantage préparés à l'accueil d'élèves handicapés. L'intégration d'un module spécifique durant la formation initiale à l'institut universitaire de formation des maîtres (IUFM), mais aussi dans le cadre de la formation continue est aujourd'hui indispensable pour permettre une meilleure intégration scolaire des enfants handicapés.

b) Favoriser la scolarisation des enfants accueillis en établissements

Pour les enfants dont les besoins ne peuvent être pris en compte de façon satisfaisante dans l'école ordinaire, la loi maintient la possibilité d'un accueil dans les établissements d'éducation spéciale.

A ce jour, plus de 119 000 familles ont adopté cette solution pour leur enfant. Parmi eux, la moitié est effectivement scolarisée dans l'établissement, un quart est scolarisé à temps plein ou partiel dans une école ordinaire avec laquelle l'établissement a passé une convention, tandis qu'un quart n'est pas scolarisé du tout.

Cette dernière situation s'explique le plus souvent par la lourdeur du handicap : 94 % des enfants polyhandicapés et 78 % de ceux qui sont affectés par un retard mental profond ne sont pas scolarisés.

Répartition des enfants accueillis en établissements d'éducation spéciale
en fonction de leur mode de scolarisation

 

Nombre d'enfants

Proportion

Enfants scolarisés

91 000

76 %

- dont enfants scolarisés à l'école ordinaire

31 850

26 %

- dont enfants scolarisés dans un établissement d'éducation spéciale

59 150

50 %

Enfants non scolarisés

28 000

24 %

Total des enfants accueillis

119 000

100 %

La part importante des enfants non scolarisés en établissement pose la question cruciale de l'intégration de ces structures dans le système éducatif.

Il est vrai que le développement des prises en charge mixtes, qui offrent une réponse équilibrée et satisfaisante pour les enfants scolarisés, permet de développer les partenariats entre les établissements médico-sociaux et l'école.

En outre, la scolarisation d'un plus grand nombre d'enfants handicapés accueillis en établissements, même à temps partiel, devraient favoriser une plus grande disponibilité des personnels et un accompagnement renforcé des enfants lourdement handicapés.

Enfin, la loi du 11 février 2005 a prévu d'intégrer au service public de l'éducation les enseignants spécialisés intervenant en établissements et services médico-sociaux. Cela doit se traduire par la création d'unités d'enseignements au sein des établissements, pilotées par le ministère de l'éducation nationale. L'installation de ces unités a subi un retard important du fait d'un désaccord de fond entre les associations et l'Etat sur les conditions de fonctionnement de ces unités. Votre commission souhaite que la recherche d'une solution médiane permette rapidement de remédier à cette situation, afin que ces unités puissent voir le jour dans tous les établissements concernés.

2. Mobilier tous les acteurs en faveur de l'emploi des personnes handicapées

L'incitation à l'activité professionnelle des personnes handicapées constitue une des priorités du projet de loi de finances pour 2008. En augmentation de 3,1 % par rapport à 2007, les crédits consacrés au financement de cette action représentent près de 29 % du programme « handicap et dépendance », soit au total 2 343,3 millions d'euros. Les politiques mises en oeuvre ont une triple finalité :

- développer les capacités d'accueil dans le secteur protégé ;

- favoriser l'accès des personnes handicapées à l'emploi en milieu ordinaire ;

- mettre en place des parcours d'insertion durable dans l'emploi pour les travailleurs handicapés.

a) Le développement des capacités d'embauches en milieu protégé

Pour certains travailleurs handicapés, le milieu protégé constitue l'unique possibilité d'exercer une activité professionnelle, alors que d'autres salariés conçoivent ces structures comme une étape de transition avant une insertion durable dans le milieu ordinaire.

Aussi, l'augmentation du nombre de places offertes en établissements et services d'aide par le travail (Esat) ou dans les nouvelles entreprises adaptées (EA) constitue un des pivots des politiques menées en faveur de l'emploi des personnes handicapées.


· La poursuite du programme de création de places en Esat

Les Esat ont une vocation à la fois économique, éducative et médico-sociale. Leur objectif est de permettre aux personnes handicapées ayant une capacité de travail inférieure à un tiers de la capacité normale d'exercer une activité professionnelle grâce à un soutien médico-social et éducatif personnalisé.

Il revient à la CDAPH d'établir l'incapacité durable ou momentanée de ces personnes à exercer une activité professionnelle en milieu ordinaire et d'apprécier l'opportunité d'une orientation vers ce type d'établissement.

Evolution du nombre de places financées en Esat

(en millions d'euros)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Nombre de places

98 811

101 811

104 811

107 811

110 811

112 811

114 811

Crédits

1 051

1 096

1 125,7

1 188,7

1 249,6

1 293,8

1 331,4

Pour 2008, 1,33 milliard d'euros seront consacrés aux Esat, soit une progression de 2,9 % par rapport aux crédits ouverts en 2007. Cette augmentation permet de financer :

- la création de 2 000 places supplémentaires, dont 1 000 places expérimentales dites « d'Esat hors les murs » destinées à des salariés handicapés souhaitant travailler en milieu ordinaire tout en continuant à bénéficier de l'accompagnement de l'Esat ;

- la revalorisation du coût moyen annuel par place, qui s'élève, pour 2008, à 11 698 euros, grâce à une augmentation de 0,8 % des dépenses consacrées aux personnels (environ 75 % du coût global), qui encadrent les travailleurs handicapés.

Cela porte ainsi à 114 811 places la capacité d'accueil de ces structures, dont 10 000 places créées depuis 2005. Si votre commission ne peut que se réjouir de l'accroissement des capacités d'accueil des nouveaux Esat, elle s'inquiète toutefois de leur fragilité économique et financière et du faible taux d'occupation des places offertes dans certains établissements.

Il conviendrait, d'une part, de renforcer l'accès privilégié des Esat aux marchés publics pour favoriser le développement économique de ces établissements, d'autre part, d'accélérer le traitement des demandes de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) par la CDAPH.


· Un budget contraint pour les entreprises adaptées

Depuis la loi du 11 février 2005, les entreprises adaptées (EA) sont considérées comme une des composantes du milieu ordinaire de travail bien qu'il demeure protégé. En effet, les EA conservent leur mission sociale, qui est d'employer majoritairement des personnes handicapées à efficacité réduite et en difficulté pour l'accès à l'emploi. Le statut la personne handicapée est toutefois celui d'un salarié de droit commun : il perçoit une rémunération, à la charge de l'employeur, au moins égale au Smic.

Cependant, pour aider les EA dans leur mission et tenir compte de leur spécificité, l'Etat leur accorent deux types d'aides : une aide au poste et une subvention spécifique. Ces aides sont financées dans le cadre du programme 102 de la mission « Travail et emploi ».

Places financées en entreprises adaptées

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Entreprises adaptées

547

559

559

586

586

586

586

Travailleurs handicapés

18 760

19 444

19 681

20 055

19 225

20 012

19 625

Source : documents budgétaires

Pour 2008, les crédits demandés s'élèvent au total à 285,6 millions d'euros :

- 42 millions d'euros au titre de la subvention spécifique, soit une diminution de 9,4 % par rapport à 2007. Votre commission s'étonne de cette diminution alors qu'un plan de soutien aux entreprises adaptées a été lancé en 2006 ;

- 243,6 millions d'euros pour financer 19 625 aides au poste, soit une suppression de 387 postes. En effet, compte tenu de la revalorisation du Smic, le maintien de la dotation au même niveau qu'en 2007 aboutit à la suppression de près de 2 % des postes en EA.

Selon le Gouvernement, l'absence de revalorisation de l'enveloppe consacrée à ces aides par rapport à 2007 résulterait d'une consommation partielle des crédits les années précédentes. Pour leur part, les associations expliquent cette non-consommation par le blocage systématique des projets de développement économique des EA, ce qui, par voie de conséquence, les place dans l'impossibilité de procéder à de nouvelles embauches. Le Gouvernement, questionné par votre rapporteur sur ces dysfonctionnements, a déclaré travailler avec les EA pour améliorer la présentation de leurs projets de développement, afin qu'ils soient conformes aux exigences requises pour l'obtention d'une subvention.

Votre commission déplore néanmoins cette diminution de crédits qui place les entreprises adaptées dans une situation économique et financière fragilisée. Pourtant, ces entreprises sont un des maillons essentiels du parcours d'intégration des travailleurs handicapés en milieu ordinaire. Leur rôle doit à l'avenir être conforté. Votre commission souhaite que les blocages évoqués par les associations et l'administration elle-même soient rapidement surmontés en 2008 et que, le cas échéant, les projets aboutis des EA puissent être financés, si nécessaire, par l'abondement de crédits supplémentaires en cours d'année.

b) Poursuivre l'intégration des personnes handicapées en milieu ordinaire

La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés a mis en place une obligation d'emploi des travailleurs handicapés et assimilés pour tous les établissements de vingt salariés et plus dans la proportion de 6 % de l'effectif total de leurs salariés. En cas de non respect de cette obligation, les entreprises assujetties doivent acquitter une contribution à l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), qui constitue désormais un rouage essentiel de la politique d'insertion professionnelle des personnes handicapées.

En 2004 (derniers chiffres connus), 244 800 personnes handicapées étaient employés dans les établissements assujettis à l'obligation d'emploi. Jusqu'au 31 décembre 2005, l'obligation d'emploi était définie en référence à un taux d'emploi de 6 % des effectifs salariés (au sens de l'article L. 620-10 du code du travail), après déduction des catégories d'emploi exigeant des conditions d'aptitude particulières.


· L'extension du champ de l'obligation d'emploi

La loi du 11 février 2005, tout en conservant les principes et le quota de 6 % posés par la loi précitée de 1987, a opéré plusieurs aménagements, notamment en ce qui concerne les bases de calcul du taux d'emploi des travailleurs handicapés :

- les bénéficiaires de l'obligation d'emploi comprennent désormais les titulaires d'une carte d'invalidité et ceux de l'AAH et sont comptabilisés pour une unité dès lors qu'ils ont été présents au moins six mois au cours des douze derniers mois écoulés. Toutefois, pour les salariés sous contrat de travail temporaire ou mis à disposition par une entreprise extérieure, la prise en compte s'effectue au prorata de leur temps de présence ;

- les catégories d'emplois exigeant des conditions d'aptitude particulières sont réintégrées dans le calcul de l'effectif total des salariés concernés par l'obligation d'emploi ;

- la loi ouvre, en outre, la possibilité de moduler la contribution des entreprises à l'Agefiph, pour tenir compte des efforts réalisés par l'employeur pour embaucher des travailleurs lourdement handicapés, les maintenir dans l'emploi, aménager leur poste de travail ou leur offrir des postes exigeant des aptitudes particulières. Ces efforts peuvent également être récompensés par le versement d'une aide à l'emploi ;

- par ailleurs, un établissement peut remplir son obligation d'emploi, en appliquant un accord de branche ou de groupe, qui crée les conditions d'une insertion durable des personnes handicapées dans le milieu ordinaire ;

- enfin, l'obligation d'emploi est étendue à la fonction publique et s'accompagne de la création d'un fonds dédié, le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), pour collecter les contributions des employeurs publics ne respectant pas l'obligation d'emploi de personnes handicapées.

Pour inciter les employeurs à mieux respecter leur obligation d'emploi à l'égard des travailleurs handicapés, la loi a également augmenté le plafond de la contribution pour les entreprises qui n'ont embauché aucun travailleur handicapé, n'ont passé aucun contrat avec le secteur protégé ou n'appliquent aucun accord de branche ou de groupe pendant une période supérieure à trois ans. Ce délai permet aux entreprises de monter en charge progressivement pour appréhender et appliquer la législation sur l'obligation d'emploi.

L'impact de ces mesures, qui ne sont entrées en vigueur qu'en 2007, au titre de la déclaration d'emploi pour 2006, n'est pas encore connu. On sait toutefois que, pour 2004, le taux moyen d'emploi des personnes handicapées était de 4,38 %. Avec le nouveau mode de calcul institué par la loi du 11 février 2005, ce taux est ramené à 2,67 %.

Il en résulte un taux de chômage très élevé pour les personnes handicapées (19 %), plus de deux fois supérieur à celui de la population active valide. Cette situation s'explique en partie par la faible employabilité des travailleurs handicapés, liée à leur bas niveau de qualification et à une durée moyenne de chômage supérieure à un an.


· Les nouvelles mesures envisagées par le Gouvernement pour favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées

Afin de créer les conditions d'un meilleur accès des personnes handicapés au marché du travail, le Gouvernement a proposé d'agir dans quatre directions :

- étendre les missions de l'Agefiph à l'amélioration de l'accessibilité des locaux professionnels, qui conditionne très largement l'accès à l'emploi ;

- inciter les PME, pour l'heure non soumises à l'obligation d'emploi, à recruter des personnes handicapées ;

- mobiliser tous les acteurs de la formation professionnelle (Afpa, régions, Agefiph, FIPHFP, centres nationaux de la fonction publique territoriale, etc.) pour mettre en place des plans d'accès à la formation pour les travailleurs handicapés ;

- renforcer l'accompagnement vers l'emploi des personnes handicapées, notamment grâce à la réalisation de bilans d'employabilité par les MDPH et les réseaux « Cap emploi ».

La mise en oeuvre de ces quatre priorités suppose la mobilisation de tous les acteurs et en premier lieu de l'Agefiph et du FIPHFP.


· Le dynamisme exemplaire de l'Agefiph

En 2007, l'Agefiph a voté un budget initial de 486 millions d'euros en ressources, qui correspond au montant estimé des sommes collectées au titre de l'obligation d'emploi, et de 469,4 millions d'euros en dépenses, dont environ 435,8 millions d'euros pour l'intervention.

En réalité, la collecte s'est avérée beaucoup plus élevée que la prévision initiale : près de 600 millions d'euros ont été versées par les entreprises, en raison du très fort impact des modifications législatives relatives au calcul de la contribution, en vigueur à partir du 1er janvier 2006.

Le différentiel entre la collecte réelle et le budget initial a conduit le conseil d'administration de l'Agefiph à proposer la mise en oeuvre d'actions complémentaires innovantes.

Sur cette somme, 64 millions d'euros ont été consacrés au financement du réseau « Cap emploi », auxquels se sont ajoutés 22,1 millions de subvention de l'Unedic, qui a ainsi doublé sa participation par rapport à la convention précédente. Pour 2008, l'effort en faveur du réseau des « Cap emploi » sera poursuivi à un niveau au moins équivalent.


La nouvelle convention « Cap emploi » de 2007 - 2008

La loi du 11 février 2005 a reconnu l'existence juridique des organismes de placement spécialisés regroupés sous le label « Cap emploi ».

Elle a également instauré le principe de conventionnement préalable de ces organismes de placement spécialisés et celui de leur financement par l'Agefiph et le FIPHFP. Elle définit précisément leur mission et indique les modalités du pilotage du réseau « Cap emploi » conjointement par l'Etat, le service public de l'emploi, l'Agefiph, le FIPHFP et les représentants du réseau (Unith et Ohé-Prométhée).

La renégociation de la convention 2004-2006, a eu lieu au cours du dernier trimestre 2006, en lien avec les évolutions entraînées par les dispositions de la loi du 11 février 2005 : cette nouvelle convention révise le périmètre des bénéficiaires, organise la relation avec les MDPH, précise les modalités d'intervention du FIPHFP et établit un nouveau cadre de coopération avec le service public de l'emploi.

Elle a abouti à un protocole d'accord le 26 janvier 2007 actant les termes de la nouvelle convention « Cap emploi » pour 2007-2008 et les modalités de suivi de son application sur le plan national. L'ensemble des Cap emploi ont signé cette convention.

Dans le même temps, la relation avec l'ANPE a été également renégociée. La nouvelle convention « ANPE - Agefiph » pour 2007-2008, signée le 15 novembre 2006, est marquée par des évolutions substantielles, qui se traduisent par les objectifs suivant :

- l'augmentation de 10% du taux de sorties vers l'emploi des personnes handicapées ;

- l'accroissement de la part des reprises d'emploi réalisées au moyen d'un contrat de travail de durée égale ou supérieure à six mois ;

- la hausse de 50 % l'effort de formation en faveur des demandeurs d'emploi handicapés ;

- la diminution de la durée moyenne des parcours de retour à l'activité ;

- la réduction de la part des offres d'emploi non satisfaites.

Au total, 64 000 demandeurs d'emploi handicapés (dont 4 000 très éloignés de l'emploi) devront faire l'objet d'un projet personnalisé d'accès à l'emploi.

Dans le cadre du renouvellement de la convention « Cap emploi », l'Agefiph a décidé de mettre en oeuvre plusieurs actions à la fois ponctuelles et ciblées :

- des plans d'action régionaux ont été signés avec l'Afpa et les conseils régionaux, afin de faciliter l'accès des personnes handicapées à l'offre de formation de droit commun ;

- parallèlement, l'opération «  Handicompétence », lancée pour deux ans afin de développer une offre de formation adaptée dans les secteurs d'activité les plus porteurs pour le recrutement des personnes handicapées, a donné lieu à la mise en place de formations en entreprise préalables à l'embauche (Fepe), destinées à des demandeurs d'emploi orientés vers un poste préalablement identifié ;

- enfin, l'expérimentation, au cours du dernier trimestre de 2007, d'une prime initiative emploi (PIE), versée à toute entreprise qui embauche en CDD ou en CDI un travailleur handicapé pour une durée minimale d'un an. Son montant varie de 3 000 à 6 000 euros en fonction de la durée hebdomadaire moyenne de l'emploi proposé (celle-ci ne pouvant être inférieure à seize heures par semaine en moyenne annuelle). Cette mesure devrait favoriser l'emploi durable des personnes handicapées confrontées à des difficultés particulières d'insertion sociale ou professionnelle. Les personnes concernées doivent remplir en effet plusieurs critères attestant de leur faible employabilité. Elles doivent être soit à la recherche d'un emploi depuis au moins douze mois, soit âgées de quarante-cinq ans et plus, soit bénéficier d'un minimum social (RMI, ASS, AAH, API), soit encore rencontrer des difficultés spécifiques du fait de la nature de leur handicap.

Votre commission salue le travail exemplaire réalisé par l'Agefiph : le nombre de personnes handicapées en emploi a en effet augmenté d'environ 4 % et le nombre de chômeurs handicapés a baissé de plus de 8 %, pour la première fois, à un rythme quasi équivalent à celui de l'ensemble des demandeurs d'emploi. On observe également un changement de l'attitude des entreprises, qui laisse augurer une nette amélioration de la situation de l'emploi pour les personnes handicapées dans les prochaines années.


· L'inertie inquiétante du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

La situation est bien différente s'agissant de la fonction publique. Créé par la loi du 11 février 2005, le FIPHFP a connu un démarrage difficile.

Ainsi, à la fin du premier semestre de 2007, les sommes versées par les employeurs représentaient au total près de 130 millions d'euros : 54,8 millions d'euros en 2006 et 74,2 millions d'euros au titre de l'année 2007.

A la même date, la plate-forme chargée d'étudier les dossiers et d'attribuer les aides n'avait reçu au total que 166 demandes et seules 145 d'entre elles avaient donné lieu à paiement, pour un montant d'environ 343 700 euros. L'aménagement des postes de travail représente la plus grande partie des aides accordées ainsi que le financement de prothèses auditives. Viennent ensuite les aides versées pour couvrir la prise en charge des services d'auxiliaires de vie.

Au 30 juin 2007, la trésorerie cumulée du fonds s'élevait à environ 130 millions d'euros.

Votre commission souhaite que le FIPHFP mette rapidement en oeuvre les actions de nature à assurer le respect des obligations d'emploi dans la fonction publique. Il pourra s'inspirer en la matière des initiatives fructueuses de l'Agefiph. Il serait par exemple opportun qu'il participe dès à présent au financement du réseau des « Cap emploi » qui a déjà démontré son efficacité.

3. Anticiper la mise en oeuvre de l'obligation d'accessibilité

Les articles 41, 45 et 46 de la loi « handicap » ont consacré des avancées majeures en termes de mise en accessibilité du cadre bâti, de la voirie et des transports en retenant le principe selon lequel, « la chaîne du déplacement, qui comporte le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité, est organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ».

L'obligation d'accessibilité doit prendre en compte tous les types de handicap (moteur, sensoriel, psychique, mental et cognitif) et s'applique à l'ensemble des constructions (maisons individuelles, commerces, établissements publics...) et modes de transports.

Le délai de mise en conformité, variable selon les types de construction, ne peut toutefois excéder dix ans à compter de la promulgation de la loi, soit 2015. Cela suppose donc en amont de dresser, dès que possible, un bilan global d'accessibilité, pour pouvoir programmer les investissements nécessaires à la réalisation des aménagements et travaux de mise en conformité.

Une délégation ministérielle à l'accessibilité, placée sous l'autorité du ministre en charge de l'équipement et des transports, a été mise en place pour engager la mise en oeuvre des actions à mener dans ce domaine et en assurer la cohérence et l'effectivité.

Au niveau local, la loi a prévu la création, dans toutes les communes de plus de 5 000 habitants, d'une commission communale pour l'accessibilité chargée d'établir un diagnostic sur l'accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports et de faire des propositions pour en améliorer l'effectivité. Si la répartition des compétences l'exige ou si l'intercommunalité regroupe plus de 5 000 habitants, une commission intercommunale doit être mise en place. Dans les cas où l'intercommunalité ne couvre qu'une partie du champ concerné par l'obligation de mise en conformité (voirie et transports par exemple), les commissions communales et intercommunales doivent coexister et établir un diagnostic dans les domaines de compétences qui les concernent.

A ce jour, peu de communes ont encore avancé sur ce dossier. Or l'ampleur des travaux à réaliser justifierait une anticipation des échéances et une programmation des chantiers et investissements à mettre en oeuvre. Pour cette raison, votre commission a souhaité que les audits d'accessibilité établis par les communes ou les communautés de communes soient remis avant le 31 décembre 200822(*), et non en 2011 comme les textes l'ont prévu initialement. Le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité s'est engagé à donner satisfaction à cette demande23(*).

A cet égard, votre commission regrette que l'Etat ne se donne pas les moyens d'être exemplaire. En effet, le projet de loi de finances pour 2008 n'a prévu aucun crédit pour alimenter le fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées (Fiah), mis en place en 1995 pour accélérer les travaux de mise en conformité des bâtiments ministériels. Le Fiah a pourtant contribué au financement de plus de 580 opérations depuis sa création, dont environ 180 projets au titre de l'année 2007, grâce à un abondement exceptionnel de 25 millions d'euros apporté par le biais d'un fonds de concours de la CNSA.

Concernant les maisons individuelles et les commerces, votre commission, consciente des résistances fortes qui subsistent sur ce sujet, suggère d'étudier l'opportunité de la mise en place d'aides fiscales incitatives pour les commerçants et les particuliers.

*

* *

Considérant que les crédits consacrés aux politiques de solidarité et aux actions en faveur des personnes handicapées et dépendantes sont de nature à permettre la mise en oeuvre des priorités fixées dans ces domaines, au vu des observations formulées dans le présent avis et sous réserve des amendements qu'elle vous propose, votre commission s'est déclarée favorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008 et des articles 49 à 51 bis qui lui sont rattachés.

* 21 Rapport d'information n° 359 (2006-2007) de Paul Blanc au nom de la commission des affaires sociales, « Loi « handicap » : pour suivre la réforme... ».

* 22 Rapport d'information n° 359 (2006-2007), précité, juillet 2007.

* 23 Discours prononcé le 3 août 2007 à la Cité des Sciences de la Villette.