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Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 49 (art. L. 861-2 code de la sécurité sociale) - Unification des conditions d'accès à la couverture maladie universelle complémentaire

Objet : Cet article harmonise les modalités de calcul des ressources prises en compte lors de l'ouverture du droit à la couverture maladie universelle complémentaire et lors de son renouvellement.

I - Le dispositif proposé

Selon les termes de l'article L. 861-1 du code de la sécurité sociale, la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) est ouverte aux personnes dont les ressources sont inférieures à un plafond défini par décret24(*), qui varie selon le nombre de personnes à charge.

L'ensemble des ressources du foyer sont prises en compte, y compris les allocations logement, à raison d'un forfait qui varie en fonction de la composition du foyer.

L'article 155 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a prévu que, à compter du 1er janvier 2006, ce forfait soit équivalent à celui pris en compte pour les allocataires du RMI et ce, pour les seules nouvelles demandes d'attribution de la CMU-c. Actuellement, les prestataires qui font une demande de renouvellement bénéficient donc encore du régime ancien pour lequel le forfait logement est légèrement inférieur à celui fixé pour le RMI. Ainsi, les ressources prises en compte pour l'ouverture du droit à la CMU-c et celles requises pour l'obtention de son renouvellement ne sont pas exactement identiques :

Montant du forfait logement pris en compte selon la composition du foyer

Composition du foyer

Montant du forfait
lors de l'ouverture du droit

Montant du forfait
lors du renouvellement

Une personne

12 % du montant mensuel du RMI*

12 % du montant mensuel du RMI*

Deux personnes

16 % du montant mensuel du RMI fixé pour deux personnes

14 % du montant mensuel du RMI fixé pour deux personnes

Trois personnes et plus

16,5 % du montant mensuel du RMI fixé pour trois personnes

14 % du montant mensuel du RMI fixé pour trois personnes

* Le RMI s'élève à 440,86 euros par mois pour une personne seule, 661,29 euros pour deux personnes et 132,26 par personne supplémentaire (forfait logement inclus).

Source : d'après l'article R. 861-7 du code de la sécurité sociale
et l'article R. 262-7 du code de l'action sociale et des familles

Le présent article vise à corriger cette iniquité, en alignant les conditions de prises en compte des allocations de logement pour un renouvellement de CMU-c sur celles qui sont en vigueur pour une première demande.

Cette mesure, applicable à partir du 1er janvier 2008, devrait entraîner une réduction du nombre de bénéficiaires potentiels de la CMU-c et permettre ainsi d'économiser 14 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'alignement des conditions d'octroi de la CMU-c lors de son renouvellement sur celles qui prévalent pour une première demande.

Il est en effet anormal qu'un barème différent soit appliqué selon qu'il s'agit d'une première demande ou d'un renouvellement. Il en résulte une rupture d'égalité singulière entre des personnes qui disposent pourtant de ressources identiques.

Il est vrai que, pour des raisons d'économies, le Gouvernement a fait le choix d'un alignement sur le montant de forfait logement le plus élevé, ce qui pénalise les personnes disposant d'un niveau de ressources inférieur au nouveau plafond, forfait de logement déduit, soit 553,10 euros.

Par ailleurs, cette mesure permettra de simplifier les procédures d'instruction des dossiers par l'assurance maladie. En effet, l'application de conditions d'accès différentes, selon qu'il s'agit d'une première demande ou d'un renouvellement, a occasionné des difficultés et parfois des retards dans le traitement des demandes.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 50 (art. L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions de prise en charge par l'Etat du coût des médicaments des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat

Objet : Cet article conditionne la prise en charge à 100 % des médicaments pour les bénéficiaires de l'aide médicale d'Etat à l'acceptation des spécialités génériques si elles existent.

I - Le dispositif proposé

Selon les termes de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, les dépenses prises en charge dans le cadre de l'aide médicale d'Etat (AME) comprennent les consultations médicales à l'hôpital ou en ville, les frais de transport afférents aux soins prodigués, les prescriptions médicales et le forfait hospitalier.


L'aide médicale d'Etat

Instaurée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, l'AME est un dispositif d'accès aux soins gratuit pour les personnes qui ne peuvent bénéficier d'aucune autre protection sociale (couverture maladie universelle complémentaire ou sécurité sociale).

Pour bénéficier de cette aide, les personnes doivent remplir les conditions énoncées à l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles. On distingue trois cas :

- les personnes de nationalité étrangère, qui résident en France de façon ininterrompue depuis plus de trois mois, ne disposent pas d'un titre de séjour et justifient de ressources annuelles inférieures ou égales au plafond fixé pour l'accès à la CMU-c ;

- les personnes gardées à vue sur le territoire français, qu'elles résident ou non en France, si leur état de santé le justifie ;

- les personnes présentes sur le territoire français, ne résidant pas en France et qui font l'objet d'une décision individuelle de prise en charge de leurs dépenses de soins du ministre en charge de l'action sociale, si leur état de santé le justifie. Dans ce cas, la couverture peut n'être que partielle.

Attribuée pour un an, l'AME peut être reconduite, sur demande, deux mois avant le terme de l'année d'admission, dès lors que le bénéficiaire continue de remplir les conditions requises.

Comme pour la CMU-c, cette couverture totale est assortie d'une dispense d'avance des frais. Celle-ci vaut également pour les médicaments : contrairement aux autres assurés sociaux (bénéficiaires de l'assurance maladie et de la CMU-c), les titulaires de l'AME ont en effet la possibilité de refuser le médicament générique proposé par le pharmacien en remplacement de la prescription médicale, sans subir aucune conséquence financière, ni être privés de la dispense d'avance de frais prévue à l'article L. 251-2 précité.


Le médicament générique

Un médicament générique est la stricte copie d'un médicament original dont le brevet est tombé dans le domaine public. Les concepteurs de nouvelles molécules en déposent le brevet auprès de l'institut national de la propriété industrielle (INPI), qui leur assure l'exclusivité de leur commercialisation pendant vingt ans, ce qui leur permet d'amortir les coûts de recherche et de développement.

Lorsque le brevet expire, le médicament tombe dans le domaine public. Un médicament générique, copie conforme du médicament de référence (ou princeps), peut alors être fabriquée et commercialisée sous un nom différent par des laboratoires pharmaceutiques agréés.

Celui-ci doit répondre aux mêmes critères de qualité et de sécurité que le produit de référence. Il fait l'objet d'un contrôle par l'Afssaps qui vérifie qu'il ait :

- la même composition en principes actifs ;

- des modes d'administration identiques.

L'article L. 601-6 du code de la santé publique définit la spécialité comme « celle qui a la même composition qualitative et quantitative en principe actif, la même forme pharmaceutique et dont la bioéquivalence avec la spécialité de référence est démontrée par les études de biodisponibilité appropriée. »

Depuis juin 1999, tout médicament peut être remplacé par son générique s'il existe grâce à l'accord conclu entre les pharmaciens et le gouvernement et qui prévoit que les pharmaciens peuvent proposer des médicaments génériques en remplacement des médicaments prescrits. Ils doivent alors indiquer sur l'ordonnance le nom du médicament délivré et la posologie proposée. Toutefois, le médecin prescripteur peut refuser la substitution.

Le médicament générique est généralement vendu à un prix entre 30 % et 50 % inférieur au prix d'origine.

Or, l'article 56 de la loi n° 2006-1640 de financement de la sécurité sociale pour 2007 comporte une disposition, votée à l'initiative de votre commission, réservant le bénéfice du tiers payant en pharmacie aux assurés qui acceptent la délivrance d'un médicament générique, sauf si la substitution au médicament prescrit est susceptible de causer des problèmes de santé particuliers. En outre, elle prévoit que les zones géographiques ayant atteint le taux de substitution des génériques fixé par les partenaires conventionnels peuvent maintenir le bénéfice du tiers payant aux assurés sociaux. Ainsi, la mesure, incitative mais non contraignante, n'a pas pour objet de pénaliser les assurés qui bénéficieront toujours du remboursement de leurs médicaments.

Tel n'est pas le cas de la mesure proposée par cet article pour les bénéficiaires de l'AME. En effet, il s'agit ici de conditionner la prise en charge complète des médicaments, et non la simple dispense d'avance de frais, à l'acceptation par le patient de la spécialité générique, lorsqu'elle existe. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas lorsque :

- le médicament prescrit appartient à un groupe générique soumis au tarif forfaitaire de responsabilité défini à l'article L. 162-16 du code de la sécurité sociale ;

- dans le groupe, il existe des génériques dont le prix est supérieur ou égal à celui du princeps ;

- le prescripteur a exclu cette possibilité, pour des raisons particulières tenant au patient, par une mention expresse portée sur la prescription, et sous réserve, en ce qui concerne les spécialités figurant sur la liste mentionnée au premier alinéa de l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale, que cette substitution s'effectue dans les conditions prévues par l'article L. 162-16 de ce code (troisième alinéa de l'article L. 5125-23 du code de la santé publique).

Les économies attendues de cette mesure sont limitées à environ 5 millions d'euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements d'ordre rédactionnel.

III - La position de votre commission

Votre commission convient de la nécessité de contenir les dépenses d'AME qui ont connu une croissance significative depuis la création de cette aide. Les crédits qui lui sont consacrés sont passés de 139 millions d'euros en 2000 à 413 millions d'euros au titre du présent projet de loi de finances pour 2008, accompagnant ainsi l'augmentation du nombre de bénéficiaires.

Cette mesure s'inscrit en outre dans un contexte de responsabilisation des assurés et de maîtrise médicalisée des dépenses de santé : mise en place de tickets modérateurs, participation forfaitaire des assurés aux actes médicaux ou aux consultations, avances de frais conditionnelles ou, plus récemment, instauration de nouvelles franchises médicales et d'un contrôle médical renforcé.

Le présent article vise donc à responsabiliser également les prestataires de l'AME, sans remettre en cause leur accès gratuit aux soins, ceux-ci étant intégralement couverts. S'agissant des médicaments, leur prise en charge est assurée dès lors qu'ils ne refusent pas les médicaments génériques.

En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 51 (art. L. 524-1 et art. L. 821-1 du code de la sécurité sociale ; article 25 de la loi n° 90-86 du 23 janvier 1990) - Encadrement des conditions d'accès des ressortissants communautaires à l'allocation de parent isolé et à l'allocation aux adultes handicapés

Objet : Cet article subordonne l'accès des ressortissants communautaires et de l'espace économique européen à l'allocation de parent isolé et à l'allocation aux adultes handicapés à une condition de présence en France de trois mois.

I - Le dispositif proposé

Aux termes des articles L. 512-1, L. 512-2 et L. 524-1 du code de la sécurité sociale, l'API est accordée aux étrangers, qu'ils soient ressortissants de l'Union européenne ou non, s'ils sont titulaires d'un titre de séjour ou s'ils remplissent des conditions de durée de résidence en France fixées par décret. Ces conditions s'appliquent sous réserve des traités et accords internationaux ratifiés par la France. En outre, l'enfant (ou les enfants) au titre duquel l'allocation est demandée doit être : soit né en France, soit entré régulièrement sur le territoire dans le cadre de la procédure de regroupement familial, soit membre de la famille d'un réfugié ou enfant d'un étranger titulaire d'une carte de séjour.

Pour sa part, l'AAH est accordée aux étrangers non ressortissants des Etats membres de l'Union européenne, à condition qu'ils séjournent de façon régulière en France.

Or, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, dispose que les ressortissants communautaires et ceux de l'espace économique européen ne sont plus tenus de détenir un titre de séjour, depuis la disparition des frontières intérieures de l'Union.

Il résulte de cette évolution que tout citoyen de l'UE peut désormais prétendre à l'API.

En revanche, pour obtenir un droit de séjour supérieur à trois mois, il doit, conformément aux dispositions de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, remplir l'une des quatre conditions suivantes :

- être un travailleur salarié ou non salarié ;

- disposer de ressources suffisantes et d'une couverture maladie complète ;

- avoir le statut d'étudiant et disposer de ressources suffisantes et d'une couverture maladie complète ;

- être membre de la famille d'un citoyen de l'UE remplissant l'une de ces trois conditions.

S'agissant de l'AAH, la condition posée d'un simple séjour régulier laisse supposer qu'une durée de séjour inférieure à trois mois ne fait pas obstacle à l'ouverture du droit à prestation.

A l'inverse, l'article L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des familles25(*) dispose que l'ouverture du droit au RMI est subordonnée, pour les ressortissants communautaires, au respect des conditions d'octroi d'un droit de séjour assorties d'une obligation de résidence de plus de trois mois.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a en outre exclu du bénéfice du RMI et de l'API les ressortissants communautaires entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenir à ce titre.

Par ailleurs, pour prétendre aux prestations familiales, l'article 61 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoit de substituer à l'obligation de détenir un titre de séjour celle de séjourner régulièrement en France dans les conditions définies à l'article L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Les paragraphes I et le II du présent article prévoient d'appliquer les mêmes conditions de résidence en France - régulière et de trois mois - à l'API et à l'AAH. Toutefois, la rédaction du présent article n'est pas restrictive, cette condition de résidence n'étant pas opposable aux personnes exerçant une activité professionnelle déclarée, qui sont en incapacité temporaire de travailler pour des raisons médicales, ou qui suivent une formation professionnelle, ou encore aux ascendants, descendants et conjoints de ces personnes. Le paragraphe I ajoute une exception supplémentaire pour l'API : la qualité d'« ex-conjoint ».

Enfin, s'inspirant de la rédaction retenue par la loi du 5 mars 2007 précitée pour le RMI et l'API, le présent article exclut du bénéfice de l'AAH les ressortissants communautaires entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenir à ce titre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réécrit cet article, notamment pour préciser la notion de « résidence régulière » et supprimer la référence à celle d'« ex-conjoint » sans réelle valeur juridique.

III - La position de votre commission

Votre commission a déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'opportunité d'exclure du bénéfice du RMI et de l'API les « ressortissants communautaires entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenir » dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable. Elle avait approuvé ce dispositif qui ne fait que traduire en droit interne les dispositions de la directive 2004/38.

Il s'agit en effet d'éviter que l'arrivée, éventuellement en nombre, de ressortissants des nouveaux Etats membres ne pèse trop lourdement sur notre système d'aide sociale et que se créent des mouvements de population liés à ces seuls effets d'aubaine.

Aussi, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 51 bis (nouveau) (article 21 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) - Extension à de nouveaux départements de l'expérimentation du revenu de solidarité active

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet de d'étendre à treize nouveaux départements la possibilité d'expérimenter le revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article 21 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat précise les conditions d'entrée en vigueur de l'expérimentation du RSA et détermine les critères qui permettront de sélectionner les départements habilités à la conduire.

Il distingue deux cas de figure :

- celui des départements qui s'étaient déjà portés volontaires pour expérimenter différents dispositifs d'insertion en application de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et dont le dossier complet a été remis au préfet avant le 30 juin 2007 : seize conseils généraux ont déjà été autorisés à conduire l'expérimentation du RSA au titre de cette première vague26(*) et la candidature de la Meurthe-et-Moselle est en cours d'étude ;

- celui des départements dont la candidature n'a pas été déclarée dans le cadre de la procédure d'expérimentation prévue par l'article 142 précité, mais qui souhaitent le faire dans les conditions définies par le projet de loi. Or, le II de cet article limite à dix le nombre de départements supplémentaires habilités à expérimenter le nouveau dispositif du RSA. Sur les vingt-trois candidatures dûment enregistrées avant le 31 octobre 200727(*), dix devront être ainsi sélectionnées selon les modalités prévues aux trois derniers alinéas du II de l'article 21 précité. Les critères de sélection qui ont été retenus sont le potentiel fiscal le plus faible et la part la plus forte d'allocataires du RMI dans la population totale du département.

Face à cet engouement, le présent article entend lever les contraintes posées par la loi afin de permettre à d'autres départements de participer à cette expérimentation, soit treize départements supplémentaires :

- ainsi, le deuxième alinéa qui limite à dix le nombre de départements éligibles à l'expérimentation est supprimé ;

- par voie de conséquence, les deux alinéas qui précisent les critères de sélection qui doivent s'appliquer pour sélectionner les candidats éligibles sont également supprimés.

Cela porte donc à trente-neuf, voire quarante, - si la candidature de la Meurthe-et-Moselle est finalement retenue - le nombre de départements susceptibles d'expérimenter le RSA.

En conséquence, le Gouvernement a augmenté de 5 millions d'euros les crédits du programme « expérimentations, lutte contre les exclusions », affectés à la couverture du coût des expérimentations conduites dans les départements supplémentaires.

II - La position de votre commission

La mobilisation des départements en faveur de cette expérimentation confirment leur volonté de s'engager dans une démarche active d'insertion des bénéficiaires du RMI. Celle-ci s'est déjà traduite dans les faits par des résultats significatifs qui ont permis une réduction du nombre de bénéficiaires de ce minimum social.

Aussi votre commission ne peut qu'encourager la poursuite des efforts engagés par les conseils généraux volontaires en autorisant ceux qui le souhaitent à participer à cette expérimentation.

Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur le surcoût qui en résultera pour les départements. En effet, l'abondement complémentaire proposé par le Gouvernement est, toutes proportions gardées, en deçà des crédits prévisionnels accordés initialement aux vingt-sept départements prévus. Il conviendra donc, conformément à l'engagement pris par le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté lors de son audition28(*), de prévoir, dans la convention qui lie l'Etat à chaque département, une clause de rendez-vous en fin d'exercice pour procéder, le cas échéant, aux ajustements nécessaires.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

SIGLES UTILISÉS

AAH Allocation aux adultes handicapés

ACTP Allocation compensatrice pour tierce personne

Afpa Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Agefiph Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés

AME Aide médicale d'Etat

API Allocation de parent isolé

ASI Allocation supplémentaire d'invalidité

AVS-I Auxiliaire de vie scolaire individuel

AVS-Co Auxiliaire de vie collectif

CAMSP Centres d'action médico-sociale précoce

CDAPH Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées

CDES Commissions départementales de l'éducation spéciale

CHRS Centres d'hébergement et de réinsertion sociale

Clis Intégration collective en classe d'intégration scolaire

CMU-c Couverture maladie universelle complémentaire

CNSA Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Cog Convention d'objectif et de gestion

Cotorep Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel

DDTEFP Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle

ETP Equivalent temps plein

Erea Etablissement régional d'enseignement adapté

Esat Etablissement et services d'aide par le travail

Fam Foyer d'accueil médicalisé

FDC Fonds départementaux de compensation

Fiva Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante

FSI Fonds spécial d'invalidité

FIPHFP Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

Gem Groupe d'entraide mutuelle

GIP Groupement d'intérêt public

IGF Inspection générale des finances

Igas Inspection générale des affaires sociales

Itep Instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques

Mas Maison d'accueil spécialisé

MDPH Maison départementale des personnes handicapées

Odas Observatoire national de l'action sociale décentralisée

OGD Objectif global de dépenses

Ondam Objectif national de dépenses d'assurance maladie

PCH Prestation de compensation du handicap

PPC Plan personnalisé de compensation

Priac Programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie

RSA Revenu de solidarité active

Samsah Services d'accompagnement médico-social pour adulte handicapé

Ssiad services de soins infirmiers à domicile

Sessad Services d'éducation spéciale et de soins à domicile

SVA Sites pour la vie autonome

TIPP Taxe intérieure sur les produits pétroliers

UPI Unité pédagogique d'intégration

* 24 Selon les termes de l'article D. 861-1 du code de la sécurité sociale, le plafond annuel est fixé à 7 272,1 euros pour une personne seule - Décret n° 2007-1084 du 10 juillet 2007.

* 25 Article 9 de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.

* 26 Charente, Côte d'Or, Eure, Loire-Atlantique, Loir-et-Cher, Oise, Val d'Oise, Vienne par décret du 28 septembre 2007 et, par décret du 31 octobre 2007, Aisne, Bouches-du-Rhône, Côtes d'Armor, Haute-Saône, Hérault, Ille-et-Vilaine, Marne, Nord.

* 27 Allier, Alpes-Maritimes, Ardèche, Calvados, Charente-Maritime, Cher, Creuse, Deux-Sèvres, Dordogne, Doubs, Gard, Gers, Haute-Corse, Haute-Marne, Mayenne, Morbihan, Pas-de-Calais, Réunion, Rhône, Saône-et-loire, Seine-Maritime, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne.

* 28 Cf. audition de Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, du 30 octobre 200, p. 86.