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Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DES MINISTRES

A. AUDITION DE M. XAVIER BERTRAND, MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES ET DE LA SOLIDARITÉ, MME VALÉRIE LÉTARD, SECRÉTAIRE D'ETAT CHARGÉE DE LA SOLIDARITÉ, ET M. MARTIN HIRSCH, HAUT COMMISSAIRE AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ

Réunie le mardi 30 octobre 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité sur le projet de budget de son ministère pour 2008 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a présenté les crédits relevant de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », qui est subdivisée en trois programmes.

Le premier, consacré à l'« action en faveur des familles vulnérables », finance essentiellement l'allocation parent isolé (API) ; 150 millions d'euros supplémentaires lui seront affectés l'an prochain, ce qui permettra de freiner l'augmentation de la dette de l'Etat vis-à-vis de la branche famille de la sécurité sociale. Le ministre a insisté sur sa volonté d'intensifier la lutte contre la fraude à cette prestation, par exemple en renforçant le contrôle de l'absence de vie maritale.

Les crédits consacrés aux tutelles et curatelles augmenteront de 20 % afin de faire face à la progression continue du nombre de mesures de protection prescrites. Les textes d'application de la loi du 5 mars 2007, portant réforme de la protection juridique des majeurs, seront publiés en 2008.

Des crédits seront également consacrés aux partenaires associatifs qui contribuent à la médiation familiale et à l'insertion des jeunes, avec un effort particulier en direction des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents.

Le deuxième programme, dédié à l'« égalité entre les hommes et les femmes », constitue une priorité du Président de la République et sera doté de 28,5 millions d'euros l'année prochaine. Ces crédits permettront de conforter les initiatives déjà lancées dans le domaine des violences faites aux femmes et de renforcer les actions d'insertion professionnelle, notamment par la signature de contrats de mixité conclus avec des petites et moyennes entreprises dans des secteurs d'activité qui emploient traditionnellement peu de femmes. Une conférence tripartite sur l'égalité professionnelle se réunira le 26 novembre prochain pour élaborer de nouvelles propositions en matière d'égalité salariale et de carrière.

Le troisième programme, intitulé « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », rassemble les crédits de fonctionnement des Ddass et des Drass. Ces administrations verront leurs effectifs diminuer, en raison du non-remplacement d'un agent sur deux partant en retraite, mais aussi du transfert de moyens de la direction des populations et des migrations vers le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et de la coopération.

Enfin, le ministre a souligné la montée en puissance du programme de validation des acquis de l'expérience (VAE) des professions sanitaires et sociales, avec une prévision de 60 000 dossiers traités en 2008, ce qui devrait permettre de répondre aux importants besoins de recrutement dans ces secteurs.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits du programme « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Sur un montant total de 8,1 milliards d'euros, 5,4 milliards sont destinés au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont le nombre de bénéficiaires a connu, en 2007, une progression limitée à 0,6 %. Pour 2008, le projet de loi de finances prévoit une hausse de 0,5 %.

Par ailleurs, conformément à la promesse du Président de la République, une première revalorisation de l'AAH devrait intervenir dès 2008. Sa faible ampleur est justifiée par le souci d'éviter une rupture d'égalité entre personnes handicapées titulaires de prestations différentes, une désincitation au retour à l'emploi et la création d'une iniquité entre salariés valides et handicapés. Pour ces raisons, une approche globale de la question des ressources des personnes handicapées et une démarche progressive seront privilégiées. Il s'agit d'abord de revaloriser l'AAH à un niveau supérieur à celui de l'inflation grâce à une hausse en deux temps, en janvier et en septembre 2008. Une réflexion d'ensemble sera parallèlement engagée dans le cadre du comité de suivi qui s'est mis en place le 23 octobre.

Une seconde priorité sera accordée à l'accès à l'emploi des personnes handicapées grâce à trois types de mesures :

- l'expérimentation d'un parcours d'insertion pour les allocataires de l'AAH, qui comprend un bilan d'employabilité, un accompagnement vers l'emploi et l'accès à des formations adaptées ;

- l'extension des compétences de l'Agefiph et du FIPHFP à la mise en accessibilité des locaux professionnels et au développement d'aides au recrutement dans les petites entreprises ou collectivités ;

- l'amélioration de l'accueil en établissements et services d'aide par le travail (Esat), auxquels le projet de loi de finances pour 2008 consacrera plus de 2,3 milliards d'euros, qui permettront notamment de financer deux mille places nouvelles, dont mille places expérimentales « d'Esat hors les murs » destinées à favoriser l'insertion des personnes handicapées, ainsi que la réforme de la rémunération garantie qui ouvre la possibilité aux salariés des Esat d'accéder aux dispositifs de formation professionnelle et à la prévoyance.

Enfin, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a assuré que le comité de suivi de la réforme de la politique du handicap qu'elle préside et que pilotent conjointement le délégué interministériel aux personnes handicapées et un représentant de l'assemblée des départements de France, veillera à l'application pleine et entière de la loi du 11 février 2005.

Des groupes de travail thématiques travailleront à la recherche de solutions pragmatiques pour surmonter les dysfonctionnements identifiés dans les domaines de l'accessibilité, de la scolarisation des enfants handicapés, des établissements spécialisés, des ressources et de l'accès à l'emploi des personnes handicapées et, enfin, des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Le bon fonctionnement de ces nouveaux guichets uniques conditionne les progrès dans un grand nombre d'autres domaines. Outre les personnels mis à leur disposition pour 2008, les MDPH bénéficieront d'une enveloppe de 60 millions d'euros financée à parité par l'Etat et la CNSA. Mais il faudra aussi résoudre les difficultés liées à la gestion du personnel, notamment le problème posé par les mises à disposition.

En ce qui concerne la politique en faveur des personnes âgées, les principales mesures sont inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, le projet de loi de finances consacre 17 millions d'euros à la reconversion de structures hospitalières en établissements de moyen et long séjour pour personnes âgées, au financement des associations têtes de réseau et à la politique de lutte contre la maltraitance, notamment le développement du réseau Alma (Allo maltraitance personnes âgées) et la mise en place d'un dispositif de prévention et d'accompagnement des institutions et des professionnels.

Enfin, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a précisé que le programme relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes consacrera en 2008 trois millions d'euros à un plan triennal de lutte contre les violences faites aux femmes au sein du couple, qui comprend notamment la mise en place du « 39.19 », numéro national unique d'aide et de secours aux victimes.

Puis M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a exposé les actions conduites en faveur de l'expérimentation de politiques sociales innovantes dans le cadre du programme qui relève de sa compétence au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

L'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA) en constitue le coeur : 25 millions d'euros y sont consacrés en 2008 pour financer son versement aux bénéficiaires de l'API dont l'Etat a la charge, la moitié du surcoût qui résulte, pour les départements volontaires, de son versement aux allocataires du RMI, ainsi que les dépenses d'accompagnement et d'animation nécessaires à sa mise en oeuvre et à son évaluation. Une clause de rendez-vous permettra d'ajuster, le cas échéant, le montant de la compensation prévue par la convention de financement signée par l'Etat avec chaque département.

Dix-sept conseils généraux, déjà autorisés à conduire cette expérimentation, en commenceront la mise en oeuvre dès le 1er novembre. Dix autres départements devraient être prochainement sélectionnés parmi les vingt et une candidatures dûment enregistrées au 31 octobre. Pour répondre à cet engouement, le Gouvernement étudie actuellement la possibilité d'accroître le nombre de départements éligibles.

Le RSA expérimental fera l'objet d'une évaluation approfondie portant à la fois sur le nombre de bénéficiaires, la durée hebdomadaire de travail, le niveau de salaire horaire moyen, le type et la longueur des contrats. Grâce aux résultats obtenus, il sera ainsi possible d'ajuster le dispositif avant de le généraliser.

Enfin, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que plusieurs appels à projet ont été lancés auprès des collectivités territoriales, des associations et de divers opérateurs publics pour préparer la mise en place de nouveaux programmes expérimentaux relatifs à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté, la formation ou la santé, mobilisant chercheurs et acteurs de terrains.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit convaincu que la résorption de la pauvreté ne se résume pas à l'octroi d'une allocation financière (le RSA), mais qu'elle suppose de trouver un ensemble de solutions (garde d'enfant, mobilité, logement,...) permettant l'insertion durable des personnes concernées. D'où l'intérêt des programmes locaux qui permettent de trouver des solutions adaptées aux réalités du terrain.

Concernant la fraude, les difficultés financières extrêmes que rencontrent certaines familles peuvent effectivement expliquer quelques abus. Il en a toutefois relativisé la portée, rappelant que le RSA, précisément destiné à sécuriser le niveau de revenus des titulaires de minima sociaux, pourrait limiter les tentations de fraude. Au-delà des économies qui pourraient résulter de contrôles plus fréquents, il a défendu l'idée d'un meilleur suivi des bénéficiaires de l'API par l'Etat afin de favoriser leur insertion avant qu'ils ne basculent dans le RMI. Il s'est félicité de la multiplication des initiatives locales en ce sens, qu'il s'agisse de la création de pôles de compétitivité ou du développement de réseaux de transports plus efficaces pour garantir l'accès aux zones riches en emplois.

Puis M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé les différentes étapes de l'expérimentation du RSA : un quart des départements, ruraux ou urbains, de droite ou de gauche, mettront en oeuvre le RSA dès le mois de janvier de 2008. Au terme de cette expérimentation, le comité de suivi et d'évaluation appréciera l'efficacité du dispositif, et notamment la qualité des emplois créés.

Mme Isabelle Debré a souhaité connaître la proportion de départements urbains dans l'échantillon retenu.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que sur les dix-sept départements sélectionnés, on constate un relatif équilibre entre départements urbains et ruraux. Il faut d'ailleurs surtout considérer ceux qui comportent à la fois des zones urbanisées et rurales, le Rhône ou la Côte-d'or par exemple.

Il s'est enfin félicité de l'intérêt suscité par le RSA lors de la réunion de lancement de la concertation avec l'ensemble des partenaires sociaux le 23 octobre dernier. Un premier projet de réforme sera présenté au début de l'année 2008, qui servira de base au projet final à soumettre au Parlement au troisième trimestre de 2008.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », s'est étonné de ce que les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale et celles de l'Etat diffèrent sur le montant des crédits nécessaires au financement de l'API pour 2008.

Mme Isabelle Debré a souligné les difficultés que rencontrent les communes pour recruter et fidéliser des personnels compétents dans le domaine de la petite enfance. Outre les normes contraignantes qui s'appliquent aux crèches, des blocages excessifs freinent la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans ce secteur.

M. Guy Fischer s'est félicité de l'apurement de la dette contractée par l'Etat vis-à-vis de la branche famille au titre de l'API et a souhaité que les crédits alloués à cette prestation pour 2008 soient suffisants pour ne pas reconstituer cette créance. Il a par ailleurs souhaité savoir quels sont les ministres compétents en ce qui concerne la lutte contre la perception frauduleuse de minima sociaux.

Mme Raymonde Le Texier a insisté sur l'absence de lien entre les inégalités salariales observées entre hommes et femmes à niveau équivalent de compétence et le problème que pose, pour les familles, la garde des enfants lorsque les deux parents travaillent. Ces inégalités traduisent, selon elle, une forme de discrimination persistante vis-à-vis des femmes dans le domaine professionnel.

En réponse à Mme Raymonde Le Texier, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a précisé qu'il convient de distinguer trois sujets, sans forcément les relier entre eux : l'objectif d'égalité salariale entre hommes et femmes à niveau de compétence équivalent, dont l'échéance, fixée à 2010, devrait être anticipée grâce à la mise en place d'une démarche plus volontariste assortie d'indicateurs fiables ; l'ouverture aux femmes de certaines formations jusque-là réservée aux hommes  et la création, d'ici à la fin du quinquennat, d'un droit opposable à la garde d'enfants qui suppose une réflexion de fond sur le coût et la diversité des modes de garde. Regrettant l'excès parfois coûteux des réglementations dans ce domaine, il a souhaité que les parlementaires travaillent à la recherche de solutions innovantes, s'inspirant éventuellement de modèles étrangers.

Concernant la lutte contre la fraude, il a confirmé la mobilisation de son ministère et de celui de la santé, ainsi que de l'ensemble des caisses primaires d'assurance maladie et d'allocations familiales, l'articulation étant faite par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le plan mis en oeuvre prévoit le renforcement des contrôles grâce aux échanges d'informations et à une meilleure coordination. Les sommes détournées pourront ainsi être redistribuées aux personnes qui en ont réellement besoin.

Concernant la VAE, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a convenu qu'au-delà de l'insuffisance des crédits, qui crée dans certains domaines des goulets d'étranglements, des réticences persistent au sein de certaines professions qui craignent de s'en trouver déclassées. L'objectif du Gouvernement est de traiter 60 000 dossiers de VAE en 2008, soit 20 000 de plus qu'en 2007.

En réponse à M. Paul Blanc, il a indiqué que les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale n'intègrent pas les mesures d'économies prises par le Gouvernement contre la fraude et en faveur du retour à l'emploi des bénéficiaires de l'API.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », s'est étonné de l'absence de crédits, en 2008, pour les fonds départementaux de compensation du handicap, les services d'auxiliaire de vie et le fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées (FIAH). Par ailleurs, quelles sont les solutions envisagées par le Gouvernement pour financer la prise en charge de la dépendance ?

Mme Gisèle Printz s'est félicitée de la mise en place d'un plan de lutte contre les violences faites aux femmes. Ne doit-on toutefois pas craindre que les fermetures annoncées de tribunaux dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire allongent le délai de traitement des plaintes ?

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a souligné les difficultés particulières que rencontrent les travailleurs dont le handicap est compris entre 50 % et 80 %, pour bénéficier des parcours d'insertion réservés aux personnes inscrites à l'ANPE depuis plus d'un an. Ces salariés qui, le plus souvent, occupent un emploi à temps partiel subi mais souhaitent accroître leur niveau de qualification, n'ont pas accès à ces dispositifs.

Mme Sylvie Desmarescaux a demandé le soutien du Gouvernement pour surmonter les obstacles qui empêchent l'ouverture d'un établissement d'accueil temporaire pour personnes handicapées dans son département.

En réponse à M. Paul Blanc, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a indiqué que, du fait de la mise en place de la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), le nombre résiduel de forfaits d'auxiliaires de vie serait financé sur des fonds de concours de 15 millions d'euros. De même, les fonds départementaux de compensation du handicap et le FIAH seront abondés par l'Etat via des fonds de concours, respectivement à hauteur de 14 millions et 4 millions d'euros. Pour le FIAH, cet abondement viendra en complément des 7 millions d'euros non consommés en 2007, malgré le financement de 171 opérations.

Concernant la prise en charge de la dépendance, elle a mis en évidence l'enjeu que représente la création d'un droit universel à la compensation de la perte d'autonomie, sachant que la population française comptera près de 2 millions de personnes âgées de plus de quatre-vingt-cinq ans à très court terme. Il s'agit d'améliorer à la fois la prise en charge à domicile et l'accueil en maison de retraite, en limitant le reste à charge pour les personnes âgées. Le Président de la République a plaidé en faveur d'un financement mixte alliant prévoyance individuelle et collective et solidarité nationale. Une concertation avec l'ensemble des partenaires sociaux et associatifs sera ouverte le 5 novembre lors de la remise officielle du rapport de la CNSA consacré à ce sujet.

En réponse à Mme Gisèle Printz, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a fait valoir que la sensibilisation des juges et des policiers et la mise en réseau des différents intervenants devraient faciliter le parcours des victimes et accélérer le traitement des dossiers de plaintes des femmes victimes de violences conjugales.

Souscrivant aux propos de Mme Annie Jarraud-Vergnolle, elle a convenu que la revalorisation de l'AAH doit être coordonnée avec la logique de retour à l'emploi.

Concernant la création d'un établissement d'accueil temporaire pour les personnes handicapées dans le département du Nord, elle en a reconnu l'initiative, rappelant que son existence permet d'accorder un répit aux familles, mais aussi de les accompagner et les soutenir.

M. Marc Laménie s'est inquiété de l'effet de ciseaux qui résulte du transfert de charges importantes vers les départements et de la disparition des recettes afférentes à la vignette automobile. L'augmentation rapide du nombre de bénéficiaires de l'Apa, notamment, pose avec acuité le problème de la compensation financière par l'Etat de ces transferts.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a indiqué qu'un des enjeux de la réforme de la prise en charge de la dépendance est la définition claire des responsabilités de l'Etat et des autres intervenants pour aboutir à un financement équilibré. Le Gouvernement, pleinement conscient de l'urgence à trouver une solution, s'est engagé à traiter cette question dès 2008.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », a souhaité connaître le calendrier de l'expérimentation du RSA et de sa généralisation et les modalités d'une éventuelle fusion des minima sociaux.

Mme Raymonde Le Texier s'est inquiétée des difficultés de retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI et de l'API éligibles au RSA, du fait de leur faible niveau de formation. Concernant l'API, elle a fait valoir que les difficultés d'accès aux dispositifs de garde des enfants et leur coût peuvent expliquer que certaines familles démunies perçoivent frauduleusement cette allocation, quitte à retarder de trois ans la reconnaissance de l'enfant par son père.

Souscrivant à l'analyse de Mme Raymonde Le Texier, M. Guy Fischer a convenu des problèmes que pose le retour à l'emploi de personnes ayant un faible niveau de qualification. En outre, ces populations sont souvent concentrées dans les mêmes quartiers, ce qui accentue leur difficulté à accéder à un emploi pérenne. Il a craint que les conseils généraux, qui supportent de lourdes charges financières, ne soient tentés d'offrir des emplois précaires aux titulaires du RMI, pour en réduire le nombre. Enfin, il a souhaité connaître les étapes de mise en oeuvre du RSA expérimental et de sa généralisation, ainsi que les grands axes de la réforme annoncée des minima sociaux.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit convaincu que la résorption de la pauvreté ne se résume pas à l'octroi d'une allocation financière (le RSA), mais qu'elle suppose de trouver un ensemble de solutions (garde d'enfant, mobilité, logement,...) permettant l'insertion durable des personnes concernées. D'où l'intérêt des programmes locaux qui permettent de trouver des solutions adaptées aux réalités du terrain.

Concernant la fraude, les difficultés financières extrêmes que rencontrent certaines familles peuvent effectivement expliquer quelques abus. Il en a toutefois relativisé la portée, rappelant que le RSA, précisément destiné à sécuriser le niveau de revenus des titulaires de minima sociaux, pourrait limiter les tentations de fraude. Au-delà des économies qui pourraient résulter de contrôles plus fréquents, il a défendu l'idée d'un meilleur suivi des bénéficiaires de l'API par l'Etat afin de favoriser leur insertion avant qu'ils ne basculent dans le RMI. Il s'est félicité de la multiplication des initiatives locales en ce sens, qu'il s'agisse de la création de pôles de compétitivité ou du développement de réseaux de transports plus efficaces pour garantir l'accès aux zones riches en emplois.

Puis M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé les différentes étapes de l'expérimentation du RSA : un quart des départements, ruraux ou urbains, de droite ou de gauche, mettront en oeuvre le RSA dès le mois de janvier de 2008. Au terme de cette expérimentation, le comité de suivi et d'évaluation appréciera l'efficacité du dispositif, et notamment la qualité des emplois créés.

Mme Isabelle Debré a souhaité connaître la proportion de départements urbains dans l'échantillon retenu.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que sur les dix-sept départements sélectionnés, on constate un relatif équilibre entre départements urbains et ruraux. Il faut d'ailleurs surtout considérer ceux qui comportent à la fois des zones urbanisées et rurales, le Rhône ou la Côte-d'or par exemple.

Il s'est enfin félicité de l'intérêt suscité par le RSA lors de la réunion de lancement de la concertation avec l'ensemble des partenaires sociaux le 23 octobre dernier. Un premier projet de réforme sera présenté au début de l'année 2008, qui servira de base au projet final à soumettre au Parlement au troisième trimestre de 2008.