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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines (fonction publique et modernisation de l'Etat)

 

II. UNE GESTION DE L'EMPLOI PUBLIC RÉNOVÉE

La rénovation de la gestion de l'emploi public se traduit par la poursuite de l'effort de maîtrise des effectifs et des dépenses de personnel de l'Etat engagé sous la précédente législature et la mise en oeuvre d'importantes réformes intéressant les trois versants de la fonction publique.

A. UNE PROGRESSION DES EFFECTIFS ET DES DÉPENSES MAÎTRISÉE

L'évolution de l'emploi public se caractérise par une progression des effectifs tirée par la fonction publique territoriale, une diversité encore faible des agents et un effort de maîtrise des effectifs et des dépenses de personnel de l'Etat.

1. Une croissance des effectifs tirée par la fonction publique territoriale

a) Un salarié sur cinq en 2005

Au 31 décembre 2005, les trois fonctions publiques employaient 5,2 millions de personnes hors emplois aidés, soit un salarié sur cinq.

Près de la moitié appartenait à la fonction publique de l'État (49 %, soit 2,54 millions d'agents), 31 % à la fonction publique territoriale (1,61 million d'agents) et 20 % à la fonction publique hospitalière (1,02 million d'agents).

81 % (4,1 millions de personnes) étaient titulaires ou militaires, 15 % (766.000 personnes) non titulaires, les 4 % restants regroupant les ouvriers d'État (52.000 personnes), les médecins des hôpitaux publics (107.000 personnes) et les assistantes maternelles des collectivités territoriales (56.000 personnes).

En outre, 125.000 personnes bénéficiaient d'un emploi aidé : contrat emploi solidarité, contrat emploi jeune, contrat d'accompagnement dans l'emploi et contrat d'avenir.

b) Une croissance de 1,5 % en moyenne annuelle, entre 1996 et 2005

Entre 1996 et 2005, l'emploi public (hors emplois aidés) a augmenté de 15 %, soit + 1,5 % en moyenne annuelle. Dans le même temps, l'emploi salarié total augmentait de 12 %, soit + 1,2 % en moyenne annuelle.

La croissance de l'emploi public a été tirée par celle de la fonction publique territoriale, qui a enregistré la plus forte progression (+ 2,8 % en moyenne annuelle), suivie de la fonction publique hospitalière (+ 2 %) et, enfin, de la fonction publique d'État (+ 0,6 %).

Depuis 1996, la fonction publique territoriale a ainsi absorbé 53 % des créations d'emplois publics, la fonction publique hospitalière 25 % et la fonction publique d'Etat 22 %.

Entre 2004 et 2005, les effectifs des fonctions publiques territoriale et hospitalière ont respectivement progressé de + 2,5 % et + 2,2 %, hors emplois aidés, tandis que ceux de la fonction publique d'Etat sont restés stables. Il convient de noter à cet égard que les effectifs des ministères n'ont augmenté que de 4,5 % depuis 1994, alors que ceux des établissements publics administratifs ont progressé de 46,7 %. Ces derniers emploient désormais 9,4 % des agents de l'Etat.

c) Des départs massifs à la retraite jusqu'en 2015

Les recrutements dans la fonction publique ayant été très importants dans les années 1970, la part des agents âgés de cinquante ans et plus est de 28 % (de 13 % pour les agents de 55 ans et plus) dans le secteur public contre 21 % dans le secteur privé (9 % pour les personnes âgées de 55 ans et plus).

Cette situation est particulièrement marquée pour la fonction publique d'Etat, où la part des agents de 50 ans et plus est passée de 20,5 % en 1992 à 31,3 % en 2004.

Selon les projections réalisées pour le Conseil d'orientation des retraites, après prise en compte de la réforme des retraites14(*), 29 % des fonctionnaires civils de l'Etat, 22 % des fonctionnaires territoriaux et 26 % des fonctionnaires hospitaliers devraient quitter leurs fonctions d'ici à 2015.

Plus de 15 % des fonctionnaires civils de l'Etat présents à la fin de l'année 2005 pourraient partir à la retraite d'ici à 2011. En 2008, 68.411 départs à la retraite sont prévus.

Ces départs massifs constituent à la fois un défi et une chance ; ils offrent aux employeurs publics l'occasion de développer une gestion prévisionnelle des emplois en tenant compte de l'évolution de leurs compétences et de l'apparition de nouveaux besoins.

* 14 La loi du 21 août 2003 sur la réforme des retraites dans la fonction publique prévoit notamment l'allongement de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension : augmentation de six mois par an jusqu'en 2008 pour atteindre 160 trimestres, puis augmentation d'un trimestre par an jusqu'en 2012 pour atteindre 164 trimestres, soit 41 annuités.