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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines (fonction publique et modernisation de l'Etat)

 

2. Une diversité encore limitée

Le rapport annuel sur l'état de la fonction publique « faits et chiffres 2006-2007 » montre que la fonction publique est largement féminisée, sauf dans les emplois de direction, et a tendance, à l'instar du secteur privé, à recruter ses propres enfants et à faire peu de place aux enfants d'immigrés.

a) Une fonction publique largement féminisée, sauf dans les emplois de direction

La fonction publique est plus féminisée que le secteur privé : 59 % contre 42 %. Toutes fonctions publiques confondues, les femmes représentent 56 % des agents de catégorie A, 61 % des agents de catégorie B et 59 % des agents de catégorie C. Ces données agrégées masquent cependant des situations plus hétérogènes selon la fonction publique considérée.

La répartition est relativement égalitaire dans la fonction publique d'Etat. Les femmes forment 51 % des effectifs totaux, dont 56 % des agents de catégorie A et, respectivement, 45 % et 47 % des agents des catégories B et C. Elles sont particulièrement nombreuses dans les corps enseignants : alors que cette dernière catégorie d'agents représente plus du tiers des effectifs de la fonction publique d'Etat, près des deux tiers des enseignants sont des femmes. Inversement la faible présence des femmes parmi les militaires, malgré les progrès accomplis, tire la proportion globale vers le bas. Hors enseignants et hors militaires, les femmes représentent 52 % des agents, dont 44 % des agents de catégorie A et, respectivement, 60 % et 52 % des agents des catégories B et C.

Dans la fonction publique territoriale, 61 % des agents sont des femmes. Elles occupent 56 % des postes de catégorie A, 61 % des postes de catégorie B et 60 % des postes de catégorie C. Les catégories A et B représentent respectivement 8 % et 14 % des effectifs, alors que 78 % des emplois relèvent de la catégorie C. Telle est la raison pour laquelle la part des femmes dans l'ensemble de la fonction publique territoriale est très proche du taux de féminisation de cette dernière catégorie.

Enfin, les femmes occupent plus des trois quarts des emplois de la fonction publique hospitalière (76 % des effectifs). Comme pour la fonction publique territoriale, les postes de catégorie A sont minoritaires. Ils correspondent à 13 % du total des emplois ; 52 % sont occupés par des femmes. La catégorie B représente 35 % des emplois et comprend 87 % de femmes. Avec 48 % des emplois, la catégorie C comprend 75 % de femmes. Il est vrai que certains métiers dans le domaine médical et paramédical sont très féminisés (infirmières, sages-femmes).

Malgré la forte féminisation des trois fonctions publiques, l'accès des femmes aux emplois supérieurs demeure limité.

Plus le niveau de responsabilité est élevé, moins les femmes sont nombreuses. En 2005, elles n'occupaient ainsi que 15 % des 7.361 emplois supérieurs des trois fonctions publiques, alors qu'elles comptaient pour 59 % du total des emplois.

Dans la fonction publique d'Etat, les femmes occupaient 16 % des emplois dirigeants à la fin de l'année 2005 : 11 % des 555 emplois à la décision du gouvernement, 17 % des 3.095 autres emplois supérieurs, 15 % des postes de chef de juridiction.

Dans la fonction publique territoriale, les femmes n'occupaient que 16 % des emplois dirigeants : 14 % des postes de directeur général d'un conseil régional ou général, 18 % de ceux de directeur général des services des communes de plus de 40.000 habitants, 16 % de ceux de directeur général des services d'un établissement public de coopération intercommunale. Leur proportion était plus forte dans les établissements publics : 26 %.

Un constat similaire prévaut dans la fonction publique hospitalière, où les femmes occupaient neuf emplois sur dix dans la filière administrative mais représentaient seulement 38 % du corps des directeurs d'hôpitaux, parmi lesquels sont choisis les chefs d'établissement hospitalier. Globalement, 18 % des postes de chefs d'établissement hospitalier étaient occupés par des femmes, leur proportion diminuant à mesure qu'augmente la taille de l'hôpital. On comptait 28 % de femmes parmi les chefs d'établissement de classe normale, 18 % parmi les chefs d'établissement hors classe. Les emplois fonctionnels de plus haut niveau n'en comprenaient que 9 %.

L'explication tient notamment au fait que les femmes occupent plus souvent que les hommes des emplois à temps partiel ou à temps incomplet.

Dans la fonction publique civile de l'État, 21 % des femmes travaillaient à temps partiel (ou à temps incomplet) au 31 décembre 2004, contre 8 % des hommes, soit 15 % du total des agents civils. Plus des trois quarts des postes à temps partiel ou incomplet étaient occupés par des femmes (78 %).

Dans la fonction publique territoriale, 38 % d'entre elles travaillaient à temps partiel ou à temps incomplet, contre seulement 9 % des hommes. Les postes à temps partiel étaient ainsi occupés à 86 % par des femmes.

Les inégalités de carrière constatées entre les hommes et les femmes dans les trois fonctions publiques se répercutent sur les niveaux de rémunération et de pension. Dans la fonction publique de l'Etat en 2005, le salaire moyen des femmes est de 1 994 euros par mois contre 2 312 euros pour les hommes, soit un écart de 14 %.

Pour autant, les femmes ne sont pas soumises à une discrimination salariale spécifique. Ce sont des différences structurelles qui expliquent les écarts constatés : un déroulement de carrière plus heurté que celui des hommes résultant du recours plus fréquent au temps partiel ou à la disponibilité, une moindre représentation dans les emplois d'encadrement ou de direction, une sur-représentation dans certaines filières métiers moins rémunératrices.

b) Une fonction publique qui, comme le secteur privé, a tendance à recruter ses propres enfants et fait encore peu de place aux enfants d'immigrés

Selon une étude réalisée par MM. Denis Fougère et Julien Pouget15(*), les enfants de fonctionnaires sont sur-représentés et les enfants d'immigrés sous-représentés dans la fonction publique, comme dans le secteur privé : « Alors qu'en 2002, 17,8 % des personnes en emploi âgées de 18 à 65 ans sont des enfants de fonctionnaires, ces derniers représentent, au sein de la fonction publique, 32,5 % des cadres, 27,6 % des professions intermédiaires (y compris les professeurs des écoles et les instituteurs) et 22,8 % des employés et ouvriers, soit globalement 26,2 % des salariés de la fonction publique ».

La probabilité de devenir fonctionnaire est accrue quand ses parents le sont ou l'ont été : « Avec un père et une mère fonctionnaires, les personnes en emploi sont fonctionnaires dans 41 % des cas. À l'inverse, si aucun des deux parents ne l'est, les chances de devenir salarié de la fonction publique sont divisées par deux ».

Les Français d'origine étrangère restent sous-représentés dans les emplois de la fonction publique et du secteur privé. Ainsi, en 2003, les personnes nées en France de deux parents immigrés originaires du Maghreb représentaient 1,3 % de la population totale, 1,1 % de la population active, 0,9 % des actifs occupés, 3,5 % des chômeurs, 1 % des salariés du privé et 0,6 % des salariés du public. Les personnes nées en France de deux parents immigrés originaires d'un pays d'Europe représentaient 2,4 % de la population totale, 2,4 % de la population active, 2,4 % des actifs occupés, 2,8 % des chômeurs, 2,7 % des salariés du privé et 1,6 % des salariés du public.

Les actions menées en faveur d'une plus grande diversité sociale des recrutements dans la fonction publique se sont orientées dans trois directions :

- le développement de voies de recrutement adaptées, à l'instar du PACTE (parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l'Etat)16(*) ;

la mise en place d'un soutien spécifique à la préparation aux concours et examens, dans le prolongement de l'opération « Parrainage pour la fonction publique17(*) », sous forme d'allocations (1.000 allocations de 2.000 euros par an), qui s'appliquera pour la première fois à l'automne 2007 ;

l'élargissement de l'accès aux emplois publics à des personnes ayant eu une expérience professionnelle dans le secteur privé, notamment grâce à la prise en compte de l'expérience professionnelle.

* 15 Denis Fougère (CNRS, CREST-INSEE, CEPR et IZA) et Julien Pouget (CREST-INSEE et IZA), L'emploi public s'est-il diversifié ? - Sexe, niveau d'études, origine sociale et origine nationale des salariés de la fonction publique et des collectivités territoriales, 2004.

* 16 Ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans révolus sortis du système scolaire sans qualification et sans diplôme ou sans avoir obtenu le baccalauréat, le PACTE permet un recrutement dans les corps et cadres d'emplois de la catégorie C : prenant la forme d'un contrat de droit public, il permet tout d'abord au jeune de suivre une formation qualifiante en alternance d'une durée maximale de deux ans. Il peut ensuite déboucher, sous condition de réussite à un examen à caractère professionnel, sur un emploi de titulaire dans un corps ou cadre d'emploi de catégorie C. En 2006, cette nouvelle voie a représenté environ 20 % des arrêtés d'ouverture des concours externes de catégorie C au sein de la fonction publique de l'Etat, pour des corps administratifs ou techniques des ministères de la défense, de l'éducation nationale, des finances et de l'intérieur principalement.

* 17 Annoncé le 14 février 2007 par le ministre de la fonction publique, le dispositif « Parrainage pour la fonction publique » recouvre trois catégories de mesures : renforcer l'information auprès des candidats potentiels sur les concours de la fonction publique ; généraliser les démarches de tutorat individuel mises en place par certaines écoles de service public pour aider les candidats les plus méritants à préparer ces concours ; soutenir financièrement les plus méritants à préparer ces concours au moyen d'allocations.