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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines (fonction publique et modernisation de l'Etat)

 

3. Un nouvel effort de maîtrise des effectifs et des dépenses de personnel de l'Etat

Poursuivant l'effort de maîtrise des effectifs et des dépenses de personnel de l'Etat engagé au cours de la précédente législature, le Président de la République et le gouvernement se sont assigné pour objectif, comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de l'indiquer, le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux au cours des cinq prochaines années.

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a donné à l'Etat les moyens d'une meilleure maîtrise de ses effectifs, en instaurant une double limite :

- un plafond d'emplois, fixé par ministères ou budgets annexes et faisant l'objet d'un vote unique à l'article d'équilibre ;

- un plafond de dépenses de personnel déterminé par programme.

a) Une nouvelle baisse du plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État

Pour 2008, le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT)18(*), est fixé à 2.219.035 (III de l'article 32 du projet de loi de finances), contre 2.283.159 en 2007, soit une baisse de 64.124 ETPT.

Le tableau ci après retrace l'évolution des plafonds des autorisations d'emplois à structure 2008.

Évolution des plafonds des autorisations d'emplois à structure 2008 (en ETPT)

Ministère

Solde des créations (+) et suppressions (-) d'emplois

Plafonds des autorisations d'emplois en 2008

Affaires étrangères et européennes

-241

16.082

Agriculture et pêche

-1.663

36.590

Budget, comptes publics et fonction publique

-2.388

150.780

Culture et communication

-272

11.865

Défense

-10.565

426.429

Écologie, développement et aménagement durable

-9.834

86.793

Économie, finances et emploi

-37

16.365

Éducation nationale

-39.089

1.005.891

Enseignement scolaire public du premier degré

-407

333.617

Enseignement scolaire public du second degré

-6.466

465.892

Vie de l'élève

-29.961

49.998

Enseignement privé du premier et du second degrés

-952

130.339

Soutien de la politique de l'éducation nationale

-1.303

26.045

Enseignement supérieur et recherche

+2.571

150.207

Immigration, intégration, identité nationale et codéveloppement

+120

609

Intérieur, outre-mer et collectivités

-2.064

190.570

Hors police

-2.041

188.454

Police

-23

2.116

Justice

+71

72.094

Logement et ville

+57

3.145

Santé, jeunesse et sports

-248

7.044

Services du Premier ministre

+35

7.550

Travail, relations sociales et solidarité

-556

24.723

Budget général

-64.103

2.206.737

Contrôle et exploitation aériens

+3

11.290

Publications officielles et information administrative

-24

1.008

Total budgets annexes

-21

12.298

     

Total PLF 2008

- 64.124

2.219.035

Source : projet de loi de finances pour 2008.

Cette baisse apparente de 64.124 ETPT traduit plusieurs réalités différentes :

- un ajustement présenté comme technique (- 10.440 ETPT), consistant à supprimer des emplois vacants, lorsque cette vacance résulte de la surestimation de certains plafonds d'emplois au moment de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, notamment au ministère de la défense (-7.500 ETPT) ;

- des transferts de personnels du budget de l'État vers certains de ses opérateurs (-780 ETPT) ;

- la poursuite du transfert d'agents de l'Etat, essentiellement des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), aux collectivités territoriales et à leurs groupements, en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (-34.927 ETPT) ;

- des suppressions nettes d'emplois (-17.977 ETPT, -22.791 ETP19(*)).

À titre de comparaison, les lois de finances initiales pour 2006 et pour 2007 avaient supprimé, respectivement, 5.430 ETPT et 12.000 ETPT20(*).

Au total, un agent de l'Etat sur trois partant à la retraite ne sera pas remplacé. Ce ratio global masque toutefois d'importantes disparités selon les ministères.

Si 30 % des agents du ministère de l'éducation nationale partant à la retraite ne seront pas remplacés, ce taux devrait atteindre 50 % au ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, au ministère de la culture et de la communication, au ministère de la défense, au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, ainsi qu'au ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, et 80 % au ministère de l'agriculture et de la pêche ainsi qu'au ministère de la santé, de la jeunesse et des sports.

A l'inverse, certains ministères bénéficieront d'une augmentation nette de leurs effectifs. Il s'agit du ministère du logement et de la ville et du ministère de la justice, au sein duquel 1.615 nouveaux emplois (1.028 ETPT) seront créés l'année prochaine, essentiellement pour permettre l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires. Quant au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, tous les départs à la retraite seront remplacés.

Cet effort de maîtrise des effectifs de l'État s'appuie sur les réformes et les gains de productivité réalisés par les ministères pour améliorer la performance et la qualité des services publics, dans le prolongement notamment des stratégies ministérielles de réforme et des conclusions des audits de modernisation de l'État lancés en septembre 2005. La réflexion sur les missions et le format des administrations se poursuit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée cet été par le Premier ministre.

Cette démarche paraît aller dans le sens des observations de votre commission des lois selon lesquelles la suppression d'emplois ne doit pas constituer une fin en soi et la maîtrise des effectifs doit s'accompagner d'une réflexion approfondie sur les missions devant être exercées par l'Etat.

Les représentants des organisations syndicales entendus par votre rapporteur ont toutefois déploré, d'une part, que cette nouvelle réduction des effectifs soit décidée avant même l'achèvement de la révision générale des politiques publiques, d'autre part, de ne pas être associés à cette révision générale des politiques publiques.

b) L'évolution des dépenses de personnel

Les dépenses de personnel s'élèveront à 119,9 milliards d'euros en 2008, en progression de 1,1 % à périmètre courant, et représenteront 44,1 % des recettes fiscales nettes.

En neutralisant l'impact de la poursuite de la décentralisation, qui entraîne une diminution de plus d'un milliard d'euros des rémunérations versées par l'État, les rémunérations d'activité augmenteront d'un peu plus de 300 millions d'euros entre 2007 et 2008.

Toute hausse de 1 % de la valeur du point de la fonction publique accroît mécaniquement les dépenses de personnel d'environ 850 millions d'euros en année pleine.

Les cotisations et contributions sociales augmenteront de plus de 2 milliards d'euros entre 2007 et 2008, pour atteindre 45,1 milliards d'euros.

Le non remplacement de 22.791 postes dans les ministères permettra de réaliser une économie de 458 millions d'euros en 2008 et représente 716 millions d'euros d'économies en année pleine.

Les fonctionnaires bénéficieront d'un intéressement, représentant 50 % (225 millions d'euros) de l'économie générée par cet effort de maîtrise. En outre, 179 millions d'euros sont alloués afin de poursuivre le financement des mesures catégorielles décidées précédemment.

Au total, plus de 400 millions d'euros de crédits « catégoriels » sont prévus. Les ministères définiront les modalités d'utilisation de leurs crédits au regard des concertations internes avec les organisations syndicales et de leurs priorités.

Sont par exemple inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 :

- une enveloppe de 102 millions d'euros au ministère de la défense notamment pour améliorer la rémunération des militaires du rang et de certains sous-officiers ;

- une provision d'un montant de 123 millions d'euros en année pleine, soit 41 millions d'euros pour 2008, qui seront consacrés à la redéfinition du métier d'enseignant et à la revalorisation de la fonction enseignante ;

- une enveloppe de 18 millions d'euros au bénéfice des agents du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, afin notamment de financer la revalorisation de régimes indemnitaires et de créer une indemnité spéciale de mobilité dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés.

Lors de son audition par votre commission des lois, M. André Santini, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, a communiqué une première estimation de l'impact attendu de l'extension à la fonction publique, par un décret n° 2007-1430 du 4 octobre 2007, des exonérations d'impôt sur le revenu et de charges sociales pour les heures supplémentaires prévues par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA.

Il a ainsi exposé que les agents en retirerait un gain salarial de l'ordre de 40 à 50 millions d'euros sur le dernier trimestre de l'année 2007 et de 150 millions d'euros en 2008, hors effet de l'exonération fiscale (100 millions d'euros).

A titre d'exemple, un professeur certifié célibataire et sans enfant gagnant 4.000 euros en 2006 grâce à ces heures supplémentaires, gagnera 1.000 euros de plus soit 5.000 euros en 2008.

Toutefois, les représentants des organisations syndicales entendus par votre rapporteur déplorent l'absence d'accord salarial dans la fonction publique depuis près de dix ans, dénoncent la faiblesse des rémunérations, notamment des agents de catégorie C, et manifestent leur attachement à la revalorisation de la valeur du point d'indice.

* 18 Les ETPT concernent tous les agents effectivement rémunérés par l'Etat, quel que soit leur statut (titulaires, contractuels, vacataires...). Un agent est comptabilisé en ETPT en proportion de sa période de présence (recrutement au cours de l'année, présence dans un ministère tout au long de l'année...) et de sa quotité de travail (temps plein, temps partiel). Ainsi, un agent employé à 80 % et présent du 1er juillet au 31 décembre est compté pour 0,4 ETPT.

* 19 À la différence des ETP, les équivalents temps plein travaillés prennent en compte non seulement la quotité de temps de travail (temps plein, temps partiel etc.), mais aussi la période de présence de l'agent au cours de l'année.

* 20 Après prise en compte de la correction « technique » du plafond d'emplois de 2007, qui s'est traduite par la suppression d'environ 3.000 emplois vacants.