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Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République

 

N° 388

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juin 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi constitutionnelle, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de modernisation des institutions de la Ve République,

Par M. Josselin de ROHAN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice-présidents ; MM. Jacques Peyrat, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

820, 892, 881, 883, 890 et T.A. 150

Sénat :

365 et 387 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Issu des travaux du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Édouard Balladur, le projet de loi constitutionnelle comporte des changements significatifs en matière de politique étrangère et européenne, ainsi que sur les questions de défense.

S'il est un domaine où la notion de « rééquilibrage » prend tout son sens, c'est bien celui de la politique des Affaires étrangères et de défense. Historiquement marqué par la prépondérance de l'exécutif, par le contexte géopolitique qui prévalait lors l'avènement de la cinquième République et par la pratique institutionnelle, l'équilibre des relations entre le Parlement et le Gouvernement dans ce domaine se traduit par un relatif effacement du premier.

Non que le Parlement soit dépourvu de pouvoirs pour le contrôle de la politique étrangère et de défense mais la volonté, partagée par les parlementaires, de l'unité de la politique étrangère et le relatif consensus qui prévalait sur ces questions ont consacré une retenue volontaire dans ces domaines et ont conduit à une relative autonomie de l'exécutif.

Cet équilibre est mis en question par les aspirations de l'opinion à une transparence accrue et à un débat public sur ces questions dont il est légitime qu'il se tienne dans les assemblées.

Plus que les textes, c'est la pratique qu'il convient de faire évoluer sous la double impulsion du Parlement et du Gouvernement. Mais le projet de loi constitutionnelle traduit cette volonté d'évolution.

Le projet de loi constitutionnelle renforce, en effet, sensiblement la place du Parlement dans ces domaines qui traditionnellement relèvent en priorité des prérogatives de l'Exécutif.

Il en va ainsi de l'instauration d'un droit d'information du Parlement sur les interventions des forces armées à l'étranger et d'un vote d'autorisation pour la prolongation de ces interventions au delà d'une certaine durée, dont l'introduction dans notre Constitution constitue une importante nouveauté.

C'est la raison pour laquelle votre commission a jugé nécessaire de se saisir pour avis de ce projet de loi, tout en limitant son appréciation aux seules dispositions du texte qui relèvent directement de ses attributions.

Ces dispositions, que le Parlement devra mettre en oeuvre ainsi que les prérogatives dont il jouit d'ores et déjà, manifestent la volonté d'un nouvel équilibre entre un Gouvernement à qui n'est pas disputé le fait de conduire la politique étrangère et de défense de la Nation mais animé du souci d'informer, d'expliquer, de rendre compte et un Parlement, réaffirmé comme le lieu privilégié d'exercice du débat démocratique.

I. LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE DÉFENSE AU PARLEMENT

A. UN DOMAINE TRADITIONNELLEMENT MARQUÉ PAR LA PRÉDOMINANCE DE L'EXÉCUTIF

La question du rôle du Parlement en matière de politique étrangère et de défense se pose d'une façon singulière puisqu'il s'agit d'un domaine où l'action gouvernementale ne s'exerce que marginalement par la voie législative.

Dans cette matière, plusieurs facteurs concourent à un moindre rôle du Parlement.

1. Une tradition d'intervention limitée du Parlement...

Prérogative royale sous l'Ancien régime, l'exercice de la diplomatie a pour seule limite l'approbation des Etats généraux pour l'aliénation ou la cession de parties du royaume. Encore faut-il rappeler que les Etats généraux n'ayant plus été réunis après 1614, la cession de territoires aussi étendus que le Canada a relevé de la seule autorité royale.

Tout en conservant le secret des négociations qui s'attachait à cette époque aux relations internationales en général, la IIIème République a posé le principe de la ratification parlementaire des traités, principe qui a conduit à un droit de regard sur les choix du gouvernement en matière diplomatique.

Actuellement, la conduite de la politique étrangère et de défense reste clairement une prérogative de l'exécutif. Elle suppose une capacité de réaction et, parfois, une discrétion qui s'accommodent difficilement du débat parlementaire, même si cela n'exclut pas, pour le Gouvernement, d'informer et de rendre compte.

2. ...renforcée par la pratique institutionnelle

Dans le domaine de la politique étrangère et de défense, comme dans les autres champs de l'action publique, la pratique institutionnelle de la Vème République, caractérisée par le double phénomène du fait majoritaire et du « parlementarisme rationalisé », a conduit à encadrer davantage les travaux des assemblées.

Votre rapporteur ne développera pas ces nouveaux équilibres institutionnels, largement exposés par la doctrine.

Plus que les instruments du parlementarisme rationalisé qui s'appliquent essentiellement à la procédure législative, le fait majoritaire assure à l'exécutif un soutien clair pour la politique étrangère et de défense qu'il conduit.

S'est ajoutée, dans le domaine particulier des affaires étrangères et de la défense, la théorie du « domaine réservé » qui consacre, sans qu'il lui soit réellement disputé, le rôle spécifique du Président de la République, par rapport à celui du gouvernement.

Réfuté par le général de Gaulle comme « domaine réservé », et, récemment1(*) par le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, ce rôle spécifique a cependant résisté à la diversité des personnalités et est apparu clairement lors des périodes de cohabitation. Dans le dialogue entre le Gouvernement et le Parlement, la place singulière du Président de la République influe, à l'évidence, sur les modalités du contrôle parlementaire.

3. ... et par une forme de consensus ?

L'exécutif est la principale source d'information du Parlement qui sollicite en particulier le ministère des affaires étrangères et le réseau diplomatique.

Le Parlement n'a, au demeurant, pas vocation à se substituer au Gouvernement dans l'élaboration d'une politique étrangère. Il doit jouer tout son rôle dans l'appréciation portée sur celle qui est conduite par l'exécutif.

Il faut enfin souligner que la politique étrangère et de défense n'a pas été, loin de là, le point d'application privilégié des clivages politiques et qu'elle réunit globalement un consensus assez large. Quand ils existent, les clivages traversent bien souvent les groupes politiques eux-mêmes.

Soucieux de ne pas faire apparaître de divergence entre l'exécutif et le législatif dans la conduite d'une politique singulière, le Parlement s'est rallié à une forme de consensus républicain sur la politique étrangère et de défense réputée, jusqu'à une date récente, de surcroît, intéresser modérément l'opinion publique et recueillir, de ce fait ou non, une approbation globale.

Elle n'exclut pas l'activité et l'implication réelle du Parlement qui exerce une influence sur les déterminants de la politique étrangère et de défense.

Cette pleine acceptation du partage des rôles s'est traduite par une forme d'autonomie de l'exécutif dans ces matières, qui relève davantage de la pratique que de la règle, s'est installée.

Il apparaît cependant que cette posture présente aujourd'hui plus d'inconvénients que d'avantages et que le Parlement doive se saisir plus largement des instruments dont il dispose d'ores et déjà et que de nouveaux outils doivent être mis à sa disposition.

* 1 Au cours d'un entretien radiophonique du 27 mai 2008, le Président de la République faisait valoir que le domaine réservé « voudrait dire que pour la défense et la politique étrangère (...) nul n'a le droit d'en parler que le Président de la République. Ce n'est vraiment pas ma conception de la démocratie ».