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Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République

 

B. UNE EXTENSION SIGNIFICATIVE DES PRÉROGATIVES DU PARLEMENT DANS LE DOMAINE DE LA DÉFENSE

Le projet de loi renforce sensiblement les prérogatives du Parlement dans le domaine de la défense.

Ainsi, dans son article 5, il étend le rôle du Parlement et du Conseil constitutionnel en cas d'application de l'article 16 de la Constitution et il prévoit, à l'article 12, d'élargir le champ des lois de programmation au-delà des seuls domaines économique et social, levant ainsi toute incertitude pesant sur les lois de programmation militaire, depuis les décisions du Conseil constitutionnel du 7 juillet 2005 et du 21 avril 2005.

En outre, même si cette réforme n'implique pas une révision de la Constitution, l'information du Parlement devrait être élargie aux accords de défense, conformément à l'une des recommandations du comité constitutionnel et à l'engagement pris par le Président de la République.

Deux réformes directement liées au projet de loi constitutionnelle méritent un examen particulier :

- l'idée d'une modification de l'équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense ;

- le nouveau dispositif prévu en matière d'information et de contrôle du Parlement sur les opérations extérieures.

1. La préservation de l'équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense

Le projet de loi prévoyait, dans sa version initiale, de modifier la répartition des attributions entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense nationale. Cette modification a toutefois soulevé de fortes réticences à l'Assemblée nationale et elle ne figure plus dans le texte du projet de loi soumis au Sénat.

a) La répartition actuelle des attributions entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense nationale

L'article 21 de la Constitution dispose que le Premier ministre est « responsable de la défense nationale » et l'article 20 que le Gouvernement « dispose de l'administration et de la force armée ».

L'article 5 de la Constitution fait du Président de la République « le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités » et l'article 15 prévoit que « le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale ».

Le code de la défense définit les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre en matière de défense.

Selon l'article L 1111-3 de ce code, si la politique de la défense est définie en conseil des ministres, les décisions en matière de direction générale de la défense sont arrêtées en conseil de défense et celles en matière de direction militaire de la défense en conseil de défense restreint.

Ces dernières visent en particulier la définition des buts à atteindre, l'approbation des plans correspondants, la répartition générale des forces entre les commandants en chef ou interarmées et les mesures destinées à pourvoir aux besoins des forces.

Le décret du 18 juillet 1962 précise que ces Conseils sont « réunis et présidés par le Président de la République ».

L'article L 1131-1 du code de la défense détermine les attributions du Premier ministre. Celui-ci en tant que « responsable de la défense nationale » (...) « exerce la direction générale et la direction militaire de la défense ». A ce titre, « il formule les directives générales pour les négociations concernant la défense et suit le développement de ces négociations ». Il « décide de la préparation et de la conduite supérieure des opérations et assure la coordination de l'activité en matière de défense de l'ensemble des départements ministériels ».

Si la répartition des responsabilités entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense a fait l'objet d'interprétations contradictoires, la pratique de la Ve République a consacré la prééminence du Président de la République, tout en maintenant au Premier ministre des prérogatives importantes, en particulier en période de cohabitation.

Deux évolutions majeures y ont contribué : l'élection du Président de la République au suffrage universel direct depuis 1962 et l'acquisition par la France de capacités de dissuasion nucléaire, dont la décision d'engagement appartient au seul Chef de l'Etat.

b) La modification envisagée initialement par le projet de loi

Le texte initial du projet de loi constitutionnelle prévoyait, dans son article 8, une nouvelle répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre dans le domaine de la défense nationale.

En effet, cet article prévoyait de supprimer, dans le premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, la disposition selon laquelle le Premier ministre est « responsable de la défense nationale » et de la remplacer par la phrase : « Il met en oeuvre les décisions prises au titre de l'article 15 en matière de défense nationale ».

Cette modification avait été suggérée par le comité constitutionnel, qui avait considéré, dans son rapport, que « la responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l'Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu'en une telle occurrence, ni le Président de la République, ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution ».

Il convient toutefois de mentionner que cette révision s'inscrivait dans le cadre plus général d'une réforme de l'articulation des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre. Le comité constitutionnel avait proposé, en effet, de modifier les articles 5 et 20 de la Constitution, afin de confier au Président de la République le soin de définir la politique de la Nation et au gouvernement celui de la conduire. Cette réforme n'avait pas été retenue par le Gouvernement dans le projet de loi qui se contentait de modifier l'article 21 de la Constitution.

c) La suppression de cette disposition par l'Assemblée nationale : une initiative heureuse

Cette modification a suscité de fortes réticences à l'Assemblée nationale. Tant la commission des lois, saisie au fond, que la commission de la défense, saisie pour avis, ont émis un avis défavorable à l'adoption de cet article. Ce dernier a finalement été rejeté par l'Assemblée nationale et il ne figure plus dans le texte du projet de loi transmis au Sénat.

La réforme proposée semblait, à première vue, clarifier le texte de la Constitution en consacrant en droit le rôle prééminent du Président de la République, tel qu'il résulte de l'esprit et de la pratique de la Ve République. Elle soulevait cependant plusieurs inconvénients.

Tout d'abord, il convient d'aborder avec prudence une modification de l'équilibre actuel des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre dans le domaine de la défense, cet équilibre ayant fait la preuve de son efficacité, notamment en période de cohabitation.

Ensuite, la défense nationale n'a pas seulement une composante militaire, mais elle a également des dimensions civiles et économiques qui relèvent de la conduite de la politique de la Nation, dont la responsabilité incombe au gouvernement. Au moment où le futur Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale devrait mettre l'accent sur le renforcement du lien entre sécurité extérieure et sécurité intérieure, une telle réforme ne semble pas opportune.

Enfin, elle pose le problème de la responsabilité de l'exécutif devant le Parlement, dès lors que serait inscrit dans la Constitution le principe selon lequel le Premier ministre ne fait que mettre en oeuvre les décisions prises par le Président de la République.

Pour ces raisons, Votre rapporteur se félicite de la suppression de cette disposition par l'Assemblée nationale. La Constitution reconnaît d'ores et déjà une prééminence indiscutable au Président de la République en matière de défense. Un bouleversement de l'équilibre actuel des attributions en matière de défense au sein de l'exécutif ne paraît pas opportun.

2. Une avancée majeure : le contrôle du Parlement sur les opérations extérieures

Le projet de loi comporte une avancée essentielle en prévoyant l'instauration d'un droit d'information du Parlement sur les interventions des forces armées françaises à l'étranger et un vote d'autorisation de leur prolongation au-delà d'une certaine durée de l'opération.

a) L'insuffisance actuelle des moyens de contrôle du Parlement sur les interventions militaires à l'étranger

Si la Constitution de la Ve République reconnaît un rôle éminent au pouvoir exécutif, et singulièrement au Président de la République, dans le domaine de la défense, elle accorde toutefois une place au Parlement.

En particulier, l'article 35 de la Constitution dispose que « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement ». Héritage de la Révolution française, le principe de l'autorisation parlementaire de déclarer la guerre n'a été que très rarement appliqué par le passé.

Ainsi, en 1914, la guerre ayant été déclarée par l'Allemagne, le 3 août, le Parlement fut convoqué en session extraordinaire pour entendre un message du Président de la République et une communication du gouvernement et voter un certain nombre de lois relatives à la défense nationale, mais n'eut pas formellement à se prononcer sur la déclaration de guerre.

De même, en 1939, le Parlement fut convoqué en session extraordinaire le 2 septembre, au lendemain de l'invasion de la Pologne par l'Allemagne nazie. Après un message du Président de la République et une déclaration du gouvernement, le Parlement fut appelé à voter l'ouverture des crédits supplémentaires nécessaires à la guerre, sans avoir pour autant à voter sur la déclaration de guerre.

La notion de « guerre » elle-même a évolué et on parle davantage aujourd'hui d'opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, d'opérations de gestion de crises, etc.

Depuis le début de la Ve République, l'article 35 de la Constitution n'a jamais été appliqué. Or, notre pays a été engagé dans un grand nombre de conflits ou d'opérations, parfois meurtriers.

Malgré l'obsolescence de la déclaration de guerre, le Parlement n'a pas été complètement écarté des différentes opérations militaires conduites par la France à l'étranger.

En effet, le Parlement a pu être informé à plusieurs reprises par différents moyens.

Certaines opérations, comme les bombardements alliés contre la République fédérale de Yougoslavie en 1999 en réponse à la répression serbe au Kosovo, ou plus récemment l'envoi de renforts en Afghanistan, ont donné lieu à des déclarations du gouvernement suivies d'un débat mais sans vote.

Le Parlement n'a eu l'occasion de s'exprimer par un vote qu'à une seule reprise, à l'occasion de l'intervention de la France lors de la « guerre du Golfe » en 1991. Le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire et après lecture du message du Président de la République, l'Assemblée nationale s'était prononcée sur une déclaration de politique générale en application du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Sénat faisant de même dans le cadre du quatrième alinéa de cet article.

Il s'agit de la seule utilisation de l'article 49 de la Constitution aux fins de permettre au Parlement de se prononcer sur une intervention des forces armées et, comme l'a souligné le Premier ministre, à l'Assemblée nationale, à l'occasion du débat sur la situation en Afghanistan, le 1er avril 2008, « la procédure du vote de confiance n'est pas adaptée à l'engagement de nos forces dans une opération de maintien de la paix ».

Les commissions compétentes des deux assemblées, dans le cadre des auditions auxquelles elles procèdent, ont également l'occasion d'interroger régulièrement le ministre de la défense ou le chef d'état-major des armées sur la conduite des opérations extérieures.

Plus récemment, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a également pris l'initiative d'envoyer deux parlementaires, l'un de la majorité, l'autre de l'opposition, sur les principaux théâtres d'opérations où les forces françaises sont engagées. De telles missions se sont ainsi rendues en Côte d'Ivoire, au Liban et en Afghanistan et devraient se rendre prochainement au Kosovo et au Tchad.

Le Parlement exerce également un contrôle sur les opérations extérieures par le biais de leur financement, dans le cadre de l'examen des projets de loi de finances initiale et rectificative.

La faiblesse actuelle des moyens de contrôle dont dispose le Parlement français sur l'engagement d'opérations extérieures contraste cependant fortement avec les pouvoirs dont disposent les parlements dans les autres démocraties.


Le contrôle parlementaire sur les opérations extérieures
dans les autres démocraties

Selon une étude de la commission pour la démocratie par le droit du Conseil de l'Europe (dite « commission de Venise »)11(*), la plupart des pays démocratiques prévoient une intervention de leur Parlement sur les interventions des forces armées hors du territoire, selon différentes modalités.

Dans certains pays, comme l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche ou l'Espagne, une autorisation préalable du Parlement est nécessaire. Dans d'autres, comme les Pays-Bas, la Grèce, la Pologne ou le Portugal, une information du Parlement est requise.

C'est en Allemagne que la question du contrôle parlementaire sur les interventions extérieures se pose, pour des raisons historiques, avec le plus d'acuité et où le rôle du parlement est le plus fort.

La loi fondamentale précise, à l'article 87 a, que « hormis le cas de défense, les forces armées ne doivent être engagées que dans la mesure où la loi fondamentale l'autorise expressément » et l'article 26 interdit des actes « en vue de préparer une guerre d'agression ». Durant toute la guerre froide, les missions assignées à la Bundeswehr ont pour l'essentiel consisté à assurer la défense du territoire dans le cadre de l'OTAN.

Le débat sur l'intervention des forces armées allemandes à l'extérieur du territoire a été soulevé à l'occasion de la première guerre du Golfe. Dans une décision du 12 juillet 1994, la cour constitutionnelle de Karlsruhe a fixé les conditions dans lesquelles l'armée allemande pouvait être appelée à intervenir hors du territoire des pays membres de l'Alliance atlantique. Qualifiant la Bundeswehr d' « armée du Parlement », elle a subordonnée expressément à l'approbation du Parlement la participation militaire de troupes allemandes à des missions de paix, dans le cadre d'organisations internationales, cette approbation préalable étant érigée en principe constitutionnel.

La loi du 18 mars 2005 précise les informations que doit comporter la demande d'autorisation du gouvernement (base juridique, durée prévue, effectifs concernés, coût et financement). Elle précise également les opérations pour lesquelles une autorisation n'est pas nécessaire (action humanitaire notamment) et elle prévoit une procédure d'autorisation simplifiée pour les opérations de faible intensité. Enfin, le Bundestag est régulièrement tenu informé de l'évolution des opérations en cours et peut exiger leur arrêt.

Le gouvernement allemand a ainsi sollicité l'autorisation du Bundestag avant d'envoyer des forces armées allemandes pour participer à la FINUL renforcée au Liban, ce qui a donné lieu à un vote le 20 septembre 2006 ou pour autoriser la participation de l'Allemagne aux opérations en Afghanistan.

En Espagne, la loi organique du 17 novembre 2005 impose au gouvernement une consultation préalable et une autorisation du Congrès des députés pour les opérations extérieures qui ne sont pas en lien direct avec la défense du pays ou de l'intérêt national. Le Gouvernement doit informer le congrès des députés du développement des opérations périodiquement, dans un délai qui ne peut excéder un an. Lorsque, pour des raisons d'urgence, il n'est pas possible d'effectuer la consultation préalable, le Gouvernement doit faire ratifier sa décision par le Congrès des députés dans les plus brefs délais.

En Italie, le gouvernement peut engager des troupes sans autorisation préalable par le Parlement. En pratique, le Gouvernement a toujours sollicité l'accord du Parlement lors d'opérations extérieures. De plus, le financement de ces opérations est assuré par un décret-loi qui doit impérativement être transformé en loi par le Parlement dans un délai de soixante jours, ce qui conduit le Parlement à se prononcer systématiquement dans un délai de deux mois. Le financement des opérations doit, en outre, être régulièrement renouvelé par le vote d'une nouvelle loi.

Au Royaume-Uni, il n'existe pas de texte prévoyant l'obligation pour l'exécutif de requérir l'autorisation du Parlement pour l'envoi de forces militaires à l'étranger. Le principe est que la décision de déployer des troupes sur un théâtre extérieur relève, quel que soit l'effectif ou la durée de l'opération, de la seule responsabilité de l'exécutif. L'usage s'est cependant instauré d'une information officielle du Parlement par le biais d'une déclaration du gouvernement présentant les objectifs et les modalités de l'intervention extérieure. Cette information n'est pas obligatoirement préalable à la décision d'intervenir : les forces peuvent fort bien avoir commencé à se déployer sur le terrain au moment de l'intervention du gouvernement devant le Parlement. La déclaration est faite par le ministre des affaires étrangères, le Secrétaire d'Etat à la défense ou, comme dans le cas de la guerre du Golfe, par le Premier ministre. Elle est le plus souvent suivie d'un débat qui permet aux groupes politiques de s'exprimer et de préciser le mandat dans lequel le Parlement autorise le Gouvernement à engager les armées du pays. Cette déclaration du gouvernement peut donner lieu à un vote de la Chambre des communes. Le Parlement n'a pas, cependant, le pouvoir formel de décider l'arrêt d'une opération extérieure. La décision du Premier ministre britannique Tony Blair d'intervenir militairement en Irak aux côtés des Etats-Unis a ainsi fait l'objet d'un vote du Parlement en mars 2003.

Une réflexion a été engagée récemment au Royaume-Uni au sujet du rôle du Parlement dans les opérations extérieures. La chambre des Lords a publié, le 27 juillet 2006, un rapport intitulé « Faire la guerre : le rôle et la responsabilité du Parlement », qui analyse les différentes possibilités de renforcer le rôle du Parlement dans le déploiement des forces armées. A la suite de ce rapport, le gouvernement britannique a publié, le 25 octobre 2007, un rapport intitulé « Pouvoir de guerre et traités : limiter les pouvoirs de l'Exécutif », qui décrit les différentes manières possibles de renforcer le contrôle du Parlement sur les opérations extérieures. Enfin, en mars 2008, le Gouvernement a publié un « Livre blanc sur la réforme constitutionnelle », qui propose qu'une résolution de la Chambre des communes définisse les modalités du contrôle du Parlement sur les interventions des forces armées à l'étranger. Ce contrôle prendrait la forme d'une autorisation a posteriori donnée par le Parlement à l'issue d'un délai d'intervention qui reste à déterminer.

Aux Etats-Unis, le « War Powers Act » de 1973 impose au Président de rendre compte dans les quarante-huit heures au Congrès de tout engagement militaire de longue durée et dispose qu'à moins d'une attaque contre elles, les troupes doivent être retirées dans les soixante jours (avec une prolongation possible de trente jours pour des raisons de sécurité) si la guerre n'est pas déclarée ou si l'utilisation des forces armées n'est pas autorisée par le Congrès. L'intervention militaire en Irak a ainsi fait l'objet d'une résolution du Congrès, adoptée le 11 octobre 2002, autorisant le recours à la force. Des actions plus ponctuelles relèvent de la seule autorité du Président et ne requièrent pas d'autorisation.

Trois principales raisons militent en faveur d'une meilleure implication du Parlement français concernant les opérations extérieures.

Tout d'abord, les opérations extérieures constituent, aujourd'hui, l'une des principales missions des forces armées.

En mai 2008, 11 100 militaires français participent à des interventions militaires à l'étranger.

Ces opérations, au nombre d'une trentaine, sont d'une nature et d'une ampleur très variées.

Il peut s'agir, en effet, d'opérations conduites dans un cadre national, comme l'opération « Licorne » en Côte d'Ivoire ou « Épervier » au Tchad, dans le cadre de l'Union européenne, comme par exemple l'opération « EUFOR » en Bosnie, ou de l'OTAN, comme la « KFOR » au Kosovo, ou bien encore d'opérations sous mandat de l'ONU, comme la participation française à la « MINUSTAH » à Haïti.

Certaines sont très anciennes, comme la présence militaire française au sein de la « FINUL » au Liban depuis 1978, alors que d'autres sont plus récentes, comme l'opération « EUFOR » au Tchad et en République centrafricaine, qui a été lancée l'année dernière.

Certaines opérations ne comptent que quelques militaires français, comme la mission d'observation au Sinaï, alors que d'autres comportent plusieurs centaines de militaires, voire plus d'un millier d'hommes et de femmes, comme la « KFOR » au Kosovo ou la « FIAS » en Afghanistan.

Enfin, le spectre de ces opérations est très large, allant de missions de combat à des actions d'assistance ou d'observation.

Ensuite, le coût des opérations extérieures n'a cessé d'augmenter ces dernières années.

Le coût des opérations extérieures a été de 600 millions d'euros en 2006, 685 millions d'euros en 2007, et cette tendance devrait s'accentuer en 2008, notamment en raison du lancement de l'opération EUFOR au Tchad et en République centrafricaine, ainsi que du renforcement du dispositif militaire en Afghanistan.

Surcoûts des OPEX par théâtre d'opérations

(en millions d'euros)

Théâtres

2004

2005

2006

2007

2008 estimé

Bosnie Croatie

58,9

33,2

24,2

18,0

11,5

Macédoine Kosovo

146,5

112,9

85,8

84,3

90,8

Côte-d'Ivoire

191,9

191,7

164,2

156,7

136,6

Afghanistan

99,2

89,7

122,3

169,8

288,9

Tchad

76,9

80,3

78,5

96,6

101,5

EU/Tchad/RCA

 

 

 

8,3

170,3

Liban

7,1

6,1

42,5

67,8

65,2

Congo

0,4

0,4

21,8

3,0

0,5

Autres

52,4

39,2

64,0

80,6

62,8

Total général

633,3

553,6

603,3

685,0

928,1

Source : ministère de la défense.

Rappelons que, pour 2008, la loi de finances initiale ne prévoyait que 475 millions d'euros, au titre des opérations extérieures, soit à peine plus de la moitié du montant prévu en exécution. Les opérations extérieures sont ainsi devenues le premier poste du budget de l'Etat en termes de sous-dotation budgétaire, ce qui rend d'autant plus nécessaire, ne serait ce que pour le respect du principe de sincérité budgétaire, une information du Parlement lorsque ces opérations sont décidées.

Enfin, une meilleure implication du Parlement permettra de renforcer la légitimité des opérations.

L'envoi de troupes à l'étranger est une décision qui peut avoir de graves conséquences pour la vie des personnels engagés, mais aussi pour la sécurité des Français et, plus largement, pour la place et l'influence de la France dans le monde. Il est légitime, dans une démocratie, que, le Parlement, en tant que représentant de la Nation, soit informé de ce type d'intervention, puisse débattre et se prononcer par un vote lorsque cette intervention risque de s'installer dans la durée.

Une plus grande implication des assemblées dans ce domaine permettra également de renforcer le lien Armée-Nation. Très souvent, ces opérations, leurs objectifs et leurs modalités bien qu'abondamment commentés par les médias, sont peu et mal connues du public. Nées de l'après guerre froide, les opérations extérieures sont relativement récentes et elles sont parfois confondues avec l'avatar d'opérations humanitaires.

Depuis la suspension du service national, le risque existe d'une distanciation entre la Nation et son armée, singulièrement sur la question des opérations extérieures. A cet égard, il faut relever que l'adhésion aux opérations extérieures est généralement forte dans l'opinion, mais qu'elle a par exemple chuté brutalement après le décès de neuf militaires français à Bouaké lors de l'opération « Licorne » en Côte d'Ivoire.

L'information du Parlement, la possibilité d'en débattre, puis, le cas échéant, le vote sur la poursuite de l'opération, seront autant d'occasions de rappeler aux citoyens la nature, les objectifs et les enjeux de l'opération, de s'assurer que la représentation nationale, et avec elle la Nation, en a été informée, en a débattu et apporte son soutien à l'intervention de nos forces armées.

b) Le dispositif proposé et les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'article 13 du projet de loi propose de modifier l'article 35 de la Constitution afin de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière d'interventions militaires à l'étranger.

Il s'inspire de plusieurs propositions faites par le passé.

Ainsi, le 5 juillet 1991, le Président de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, M. Jean Lecanuet avait déposé une proposition de loi constitutionnelle visant à insérer à l'article 35 de la Constitution, la disposition selon laquelle « le Parlement est tenu informé de toute intervention des forces militaires françaises, ainsi que sur l'évolution et la conclusion de cet engagement12(*) ».

La commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale avait également rendu, le 8 mars 2000, un rapport d'information, présenté par le député M. François Lamy, portant sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures13(*).

Ce rapport dressait le constat de l'insuffisance des moyens de contrôle du Parlement sur les opérations extérieures et proposait d'y remédier en instaurant une procédure d'information ou d'autorisation, selon la nature des opérations concernées.

En 1993, le comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Georges Vedel, avait proposé dans ses conclusions d'adjoindre à l'article 35 de la Constitution un alinéa disposant que « toute intervention des forces armées de la France à l'extérieur du territoire de la République fait l'objet d'une déclaration du gouvernement devant le Parlement au plus tard huit jours après son déclenchement. Cette déclaration est suivie d'un débat. Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet ».

Cette procédure n'avait pas été retenue dans le projet de loi constitutionnelle déposé en 1993, le gouvernement de l'époque ayant préféré une information des commissions compétentes et, pour les interventions le justifiant, une déclaration du gouvernement avec débat.

Le comité constitutionnel présidé par M. Edouard Balladur s'est à nouveau penché sur cette question.

Il a estimé que « entre l'idée du « domaine réservé », dont les expériences de « cohabitation » ont montré qu'il était moins clairement délimité qu'on ne l'avait dit, et les dispositions de l'article 35 de la Constitution aux termes desquelles « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement », assez datées dans la mesure où l'engagement de troupes se fait aujourd'hui sans déclaration de guerre, les assemblées assistent, sans être appelées à donner leur sentiment autrement que par le biais de la discussion budgétaires ou de débats très généraux, au déroulement d'opérations militaires qui engagent la réputation de notre pays et, parfois, son avenir. Plusieurs rapports ont appelé l'attention sur la nécessité de renforcer la place et le rôle du Parlement à cet égard ».

Il a en conséquence proposé de compléter l'article 35 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé : « le Gouvernement informe le Parlement de toute intervention des forces armées à l'extérieur du territoire de la République. Lorsque la durée d'une intervention excède trois mois, sa prolongation est autorisée par la loi ».

Largement inspiré des travaux du comité constitutionnel, l'article 13 du projet de loi prévoyait, dans sa version initiale, de compléter l'article 35 de la Constitution par trois alinéas ainsi rédigés :

« Le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l'étranger dans les délais les plus brefs. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote.

Lorsque la durée de l'intervention excède six mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. En cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention.

Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de six mois, il se prononce à l'ouverture de la session suivante. »

Le dispositif proposé par le projet de loi est donc un mécanisme « à double détente » :

- dès l'engagement d'une intervention des forces armées à l'étranger, le Parlement devra être informé par le Gouvernement et il pourra éventuellement débattre de cette intervention, sans toutefois pouvoir se prononcer par un vote ;

- au-delà d'une certaine durée, la prolongation d'une intervention sera soumise à un vote d'autorisation du Parlement.

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications importantes à cet article.

D'une part, concernant les modalités de l'information du Parlement, elle a précisé que l'information du Parlement devait avoir lieu dans un délai de trois jours et qu'elle doit mentionner « les objectifs poursuivis ».

D'autre part, s'agissant de la procédure d'autorisation parlementaire, elle a ramené le délai au terme duquel la poursuite d'une intervention de l'armée française à l'étranger est soumise à l'autorisation du Parlement de six à quatre mois.

c) La position de votre Commission : conforter le contrôle parlementaire sur les interventions militaires à l'étranger

Le dispositif proposé constitue une profonde réforme et conduira à un renforcement sensible du contrôle du Parlement sur les opérations extérieures.

Il s'agit d'un dispositif qui préserve l'équilibre entre la nécessité d'associer le Parlement et celle de ne pas empiéter sur les prérogatives de l'exécutif dans le souci de ne pas nuire à l'efficacité des interventions militaires.

Plusieurs interrogations demeurent cependant :

- quelles seront les opérations concernées ?

- comment se fera l'information du Parlement et à partir de quel moment pourra-t-on considérer qu'une intervention a été engagée ?

- de quelle manière et à quel moment le Parlement sera-t-il appelé à se prononcer par un vote sur la prolongation de l'intervention ?

- qu'en sera-t-il des opérations en cours et ne faut-il pas prévoir un réexamen régulier des opérations ayant fait l'objet d'une autorisation ?

(1) Les interventions concernées

Concernant, tout d'abord, le champ d'application, le texte du projet de loi retient l'expression d' « intervention des forces armées à l'étranger ».

La notion d' « interventions des forces armées » est ainsi préférée à celle d' « opérations extérieures ».

Les « opérations extérieures » ou OPEX s'apparentent à des engagements occasionnels ou temporaires qui nécessitent la projection d'hommes en dehors du territoire national, sur un théâtre de crise, et qui ont pour objectif de contribuer à sa gestion. Il peut s'agir d'opérations dans le cadre national, multinational (comme l'OTAN ou l'Union européenne) ou international (l'ONU). L'engagement peut revêtir la forme de missions de combat, de maintien ou de rétablissement de la paix, de sauvegarde des intérêts nationaux, mais aussi de missions humanitaires, de missions de police, d'actions civilo-militaires et d'actions d'assistance militaire.

Le statut juridique de ces « opérations extérieures » n'est pas expressément défini, si ce n'est pas une circulaire du ministre de la défense en date du 25 mai 1984. C'est l'Etat-major des armées qui propose au ministre de la défense de qualifier comme telle une opération extérieure. Cette qualification est ensuite décidée par voie réglementaire en précisant la zone géographique concernée ainsi que la période considérée.

Cette qualification a des effets importants, en particulier en matière indemnitaire, budgétaire, sociale et sur le plan pénal. Ainsi, elle met en oeuvre la procédure de couverture indemnitaire des personnels engagés dans des opérations extérieures, en application de l'article L 4123-4 du code de la défense. En matière budgétaire, elle provoque également l'évaluation de ces dépenses supplémentaires (correspondant aux surcoûts). Elle a également des implications dans le domaine social, comme par exemple concernant l'attribution de la carte du combattant. Enfin, sur le plan pénal, elle entraîne la protection juridique du militaire pour l'usage de la force armée, en application de l'article L 4123-12-2 du code de la défense.

Il convient toutefois de relever le caractère exclusivement interne au ministère de la défense de la qualification d'« opérations extérieures ».

Ainsi, l'expression d'« interventions des forces armées » retenue par le projet de loi ne rend pas l'information du Parlement dépendante de la qualification juridique d'une opération.

Le projet de loi retient également le terme « à l'étranger », de préférence à l'expression « à l'extérieur du territoire de la République », qui avait été proposée par le comité constitutionnel. Le terme « à l'étranger » est plus restrictif, car il exclut les interventions menées dans les eaux et l'espace aérien internationaux. Les déplacements des bâtiments de la marine nationale dans les eaux internationales ou ceux des aéronefs dans l'espace aérien international seraient ainsi exclus du champ de l'obligation d'information.

Si l'expression d' « intervention des forces armées à l'étranger » paraît suffisamment large, il paraît cependant nécessaire de définir certains critères permettant de distinguer parmi les interventions celles qui doivent donner lieu à l'information du Parlement et les autres.

Ainsi, la notion d' « intervention des forces armées à l'étranger » devrait exclure les officiers français affectés dans les états-majors internationaux ainsi que les forces habituellement stationnées ou pré positionnées à l'étranger qui ne participent pas à une opération.

De même, la participation de l'armée française à des exercices, par exemple dans le cadre de l'OTAN, ne devrait pas non plus être concernée.

En revanche, les opérations à caractère humanitaire ou l'évacuation de ressortissants pourraient être incluses dans cette définition.

L'intervention du ministre de la défense, M. Hervé Morin, lors du débat à l'Assemblée nationale, sur l'article 13 du projet de loi constitutionnelle, le 27 mai dernier, apporte à cet égard certaines précisions utiles :

« Qu'entend-on par « intervention des forces armées à l'étranger » ? Il est important de définir cette notion afin de ne saturer ni le dispositif ni les procédures, tout en respectant la volonté des constituants. Le souhait du Gouvernement, qui a été confirmé devant le Conseil d'État, est de concentrer le contrôle sur l'envoi des militaires en corps constitués à des fins opérationnelles. Cette définition exclut donc les échanges de militaires, notamment dans les états-majors internationaux ; les exercices que nous effectuons régulièrement à l'étranger, notamment dans les pays du Golfe ; les opérations confidentielles des services de renseignement ou menées par les forces spéciales dans des cas particuliers - par exemple, l'opération que nous avons menée récemment en Mauritanie pour appréhender les auteurs de crimes commis contre des touristes français ; (...) les troupes prépositionnées en vertu d'accords de défense ; les opérations humanitaires n'ayant pas de but opérationnel ; les opérations spéciales nécessitant une grande discrétion, à la fois sur leurs objectifs et leur mode d'action »

« Les termes « intervention à l'étranger » ont également pour conséquence d'exclure les déplacements de nos aéronefs dans les espaces internationaux, ceux des bâtiments de la marine nationale en patrouille de haute mer, ainsi que les escales de ces bâtiments dans les ports étrangers. »

Il a ajouté :

« Dans le périmètre ainsi précisé, on dénombre une trentaine d'opérations conduites actuellement dans différents cadres - national ou au titre de l'ONU, de l'Union européenne ou de l'OTAN. Certaines ne concernent que quelques militaires. Je pense à l'opération que nous menons depuis 1981 pour l'application du traité de paix israélo-égyptien dans le Sinaï. Il faudra donc adapter les procédures, notamment l'autorisation en séance publique, à l'importance des opérations afin de ne pas charger l'ordre du jour inutilement. À mon sens, la notion d'intervention à l'étranger devra comprendre un critère quantitatif - le nombre d'hommes envoyés - mais aussi un critère politique. Une opération peut en effet ne concerner que peu d'hommes mais avoir une résonance internationale ou sur notre politique étrangère importante ».

Votre rapporteur partage le point de vue exprimé par le ministre de la défense sur la difficulté de définir précisément les opérations devant donner lieu à une information du Parlement et sur la nécessité de combiner un critère quantitatif et un critère politique.

Aux yeux de votre rapporteur, il est important toutefois que le champ des interventions concernées par l'obligation d'information ne soit pas laissé à la seule appréciation du ministère de la défense, mais que le Parlement soit associé à cette réflexion. Ce sujet devrait faire l'objet d'une discussion approfondie entre les commissions compétentes des deux assemblées et le ministère de la défense.

(2) Les modalités de l'information du Parlement

En prévoyant que l'information du Parlement est postérieure à l'engagement, mais qu'elle devra intervenir « sitôt l'intervention engagée », pour reprendre les termes utilisés dans l'exposé des motifs, le projet de loi vise à concilier la nécessaire souplesse permettant à l'exécutif de réagir avec toute la rapidité requise à des circonstances exceptionnelles, telles que l'évacuation de ressortissants menacés dans un pays en crise, avec le droit d'information du Parlement.

Le système de l'autorisation préalable du Parlement sur l'engagement d'une intervention militaire à l'étranger, à l'image du modèle allemand, est donc écarté.

Le texte initial du projet de loi prévoyait que le Gouvernement devait informer le Parlement des interventions des forces armées à l'étranger « dans les délais les plus brefs ».

Estimant cette rédaction imprécise, l'Assemblée nationale l'a remplacée par un délai de trois jours.

On peut toutefois relever que le texte ne précise pas le point de départ de l'intervention. Est-ce la date de la décision prise par le pouvoir politique d'intervenir militairement sur un théâtre d'opérations ou bien le jour à partir duquel les troupes sont réellement déployées sur le terrain ?

Compte tenu de l'important décalage temporel souvent constaté entre la date de la décision politique et l'engagement effectif de nos forces, par exemple lors de l'opération EUFOR au Tchad et en République centrafricaine, cette question n'est pas sans importance.

Or, il est souvent difficile de définir précisément le point de départ d'une intervention, compte tenu de la complexité de la chaîne de décision.

Faut-il, par exemple, prendre pour point de départ, la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, la décision prise au sein de l'OTAN ou de l'Union européenne, la date de la décision prise par le Président de la République en conseil de défense, l'annonce publique de cette décision, l'envoi d'unités de reconnaissance ou bien encore l'envoi de corps constitués ?

Pour votre rapporteur, il paraît souhaitable de préciser le point de départ du délai de trois jours, tout en laissant une certaine souplesse au gouvernement.

Le texte du projet de loi ne précise pas non plus les modalités de l'information du Parlement. Il appartiendra au gouvernement, qui seul dispose des informations nécessaires, d'apprécier selon les circonstances, quelles sont les modalités d'information les plus adaptées.

En fonction de la nature de l'opération, de son cadre juridique et de son ampleur, l'exécutif pourra choisir d'informer les présidents des deux chambres, les présidents ou l'ensemble des commissions compétentes des deux assemblées ou d'effectuer une déclaration plus solennelle.

La souplesse de ce dispositif permet ainsi d'assurer une information permanente au Parlement, y compris hors session, sans exiger la réunion d'une session extraordinaire, dès lors que l'information du Parlement n'est pas limitée aux opérations les plus importantes.

En laissant le soin au gouvernement d'adapter les modalités de l'information au contexte de l'intervention, le dispositif proposé permet également de concilier la publicité de l'information, le Parlement étant, par nature, un lieu de débat public, et la confidentialité de certaines informations entourant les opérations, qui pourraient mettre en danger la sécurité des personnels engagés.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement visant à inclure dans le nouvel article 35 de la Constitution la phrase selon laquelle l'information du Parlement doit préciser « les objectifs poursuivis et les effectifs engagés ».

Si la mention des « objectifs poursuivis » n'a pas soulevé de difficultés, la mention des « effectifs engagés » a, en revanche, suscité des oppositions, tant de la part de députés, que du gouvernement.

Comme l'a déclaré le ministre de la défense, lors du débat à l'Assemblée nationale : « Nous pensons également que la représentation nationale doit être informée des objectifs poursuivis. Cela paraît aller de soi : informer le Parlement sans indiquer les objectifs n'aurait aucun sens. (...) Quant à la mention des effectifs, le président de la commission de la défense, Guy Teissier, a été très clair. Divulguer des informations trop précises sur les moyens engagés ferait courir deux risques majeurs : faire échouer l'opération et mettre nos forces en danger. (...) Les premiers parachutistes du 2e REP qui sont intervenus à Kolwezi étaient une petite centaine. En face, ils avaient probablement au moins un millier de combattants. Or ceux-ci ne sont pas intervenus parce qu'ils ne connaissaient pas exactement l'état des forces françaises qui avaient été déployées sur le théâtre d'opérations. (...) En donnant des informations trop précises sur les forces de soutien - régiments de mêlée, infanterie - et les moyens de soutien - avions de combat, artillerie, blindés - nous risquons, je le répète, de mettre nos forces en danger. (...) Pour assurer la sécurité et le succès des opérations, mieux vaut ne pas divulguer trop de détails ».

Finalement la mention des « effectifs engagés » n'a pas été ajoutée et l'on peut s'en féliciter.

Le projet de loi précise que l'information transmise au Parlement peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote.

On rappellera que, d'ores et déjà, un débat peut être organisé à la demande du gouvernement après une déclaration. Cette faculté a été utilisée à plusieurs reprises par le passé à propos des interventions militaires. Son inscription dans la Constitution permettra au gouvernement, mais aussi au Parlement, de recourir à cette faculté.

En effet, la décision d'organiser ce débat obéira aux nouvelles règles de fixation de l'ordre du jour prévues à l'article 22 du projet de loi. L'inscription à l'ordre du jour de ce débat pourra donc être décidée en conférence des présidents, soit à l'initiative du Gouvernement, qui disposera encore de deux semaines de séance sur quatre réservées par priorité à ses projets, soit à l'initiative de la majorité, qui disposera de l'autre moitié du temps de séance, soit à l'initiative des groupes parlementaires de l'opposition à laquelle une journée de séance par mois est réservée.

En revanche, la possibilité d'organiser un vote à ce stade est écartée.

Toutefois, le Gouvernement pourra, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe politique, faire une déclaration thématique suivie d'un débat, et éventuellement d'un vote, dans le cadre du nouvel article 50-1 de la Constitution introduit par l'Assemblée nationale, sans que ce vote n'engage sa responsabilité.

(3) Le vote du Parlement sur la prolongation des interventions

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement soumet à l'autorisation du Parlement la prolongation d'une intervention lorsque la durée de celle-ci excède quatre mois.

Dans sa version initiale, le Gouvernement avait retenu un délai de six mois mais l'Assemblée nationale a ramené ce délai à quatre mois.

Le comité constitutionnel avait, pour sa part, proposé un délai de trois mois.

Votre rapporteur se félicite du raccourcissement de ce délai de six à quatre mois.

Comme le relève le Président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale, M. Guy Teissier, dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle : « on peut estimer que ce délai (de six mois) qui laisse une plus grande marge de manoeuvre à l'exécutif est trop long pour conférer au Parlement un droit de regard suffisant. Dans bien des cas, quand l'opération a duré six mois, les troupes sont déjà solidement installées et d'importants matériels ont été déplacés. On peut dès lors considérer qu'un délai ramené à quatre mois permettrait de concilier la souplesse nécessaire d'action pour le Gouvernement, tout en laissant au Parlement le soin d'intervenir au moment même où il s'agit de savoir si l'intervention de nos forces va s'inscrire dans la durée. Ce délai correspond d'ailleurs le plus souvent à celui de la relève des troupes initialement engagées sur un théâtre d'opérations ».

Là encore le point de départ du délai de quatre mois n'est pas précisé mais, lors de son intervention devant l'Assemblée nationale, le ministre de la défense a laissé entendre que, d'après lui, ce délai devrait débuter à compter de l'envoi des corps constitués.

Il s'agit d'une demande d'autorisation qui engage le Gouvernement et non d'une simple consultation. En cas de refus de l'autorisation, les armées devraient toutefois disposer d'un délai pour organiser leur retrait dans les meilleures conditions possibles.

Les modalités du vote seront fixées par les règlements des assemblées.

L'inscription à l'ordre du jour des demandes d'autorisation seraient inscrites par priorité, selon la nouvelle rédaction de l'article 48 de la Constitution prévue par l'article 22 du projet de loi constitutionnelle.

Il est également prévu que, dans le cas où le Parlement ne serait pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, le vote d'autorisation ait lieu à l'ouverture de la session suivante. Cette disposition permet la réunion éventuelle du Parlement en session extraordinaire puisque la nature de la « session suivante » n'est pas précisée.

L'article du projet de loi dispose que « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention ».

Estimant que la formulation proposée n'est pas la plus heureuse, votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement rédactionnel visant à prévoir que l'autorisation parlementaire est donnée en vertu d'une loi.

Toutefois, contrairement à la procédure législative ordinaire, le droit d'amendement ne devrait pas avoir vocation à s'appliquer.

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi : l'acte d'autorisation « ne saurait s'accompagner d'aucune condition concernant les modalités opérationnelles d'engagement des troupes ».

Le Parlement autorisera ou non la prolongation, mais il ne pourra pas la soumettre à des conditions, tenant par exemple aux objectifs assignés, à l'ampleur des effectifs engagés ou encore à la durée de l'intervention.

En ce qui concerne les opérations extérieures menées actuellement, le Secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement a précisé, lors de son audition devant la commission des Lois de l'Assemblée nationale, que le Parlement serait appelé à se prononcer sur les interventions ayant début depuis plus de quatre mois à la date de promulgation de la loi constitutionnelle.

Enfin, la rédaction actuelle ne fixe aucun terme à la prolongation autorisée par le Parlement. Or, certaines interventions se prolongent durant plusieurs années (comme par exemple l'opération EUFOR en Bosnie qui a débuté à l'été 1992) ou connaissent des évolutions importantes (comme par exemple l'opération de la FINUL au Liban qui a débuté en 1978, mais qui a été renforcée à l'été 2006).

Le Président de la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, M. Axel Poniatowski, avait déposé un amendement visant à instituer un renouvellement annuel de l'autorisation. Chaque année, un seul débat sur l'ensemble des interventions ayant fait l'objet d'une autorisation serait organisé dans chaque assemblée. Ce débat serait suivi d'un vote séparé sur chaque intervention militaire à l'étranger afin d'en autoriser la prolongation. Cet amendement a toutefois fait l'objet d'un avis négatif du Gouvernement et n'a pas été retenu par l'Assemblée nationale.

Il convient cependant de mentionner que le ministre de la défense a précisé dans son intervention que : « si la nature des opérations ou le contexte géostratégique change, rien n'interdit que le Parlement débatte à nouveau ».

Ce débat pourrait notamment être organisé dans le cadre des questions orales avec débat prévues par le règlement des assemblées ou des débats thématiques prévus par le nouvel article 50-1 de la Constitution introduit par l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur considère que, sans relever du texte constitutionnel, cette question mériterait une réflexion entre le Parlement et le ministère de la défense, afin de prévoir, par exemple, un point de situation régulier du ministre de la défense ou du chef d'état-major des armées sur les opérations en cours, devant les commissions compétentes des deux assemblées ou un débat en séance publique. De même, il semblerait utile de dresser un bilan final lorsqu'une opération est achevée.

* 11 Conseil de l'Europe, Commission européenne pour la démocratie par le droit, « Report on the Democratic Control of the Armed Forces », 27 mars 2008.

* 12 Proposition de loi constitutionnelle présentée par M. Jean Lecanuet et les membres du groupe de l'Union centriste et rattachés, n° 481 (1990-1991), 16 septembre 1991.

* 13 Rapport d'information n° 2237 sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures présenté par M. François Lamy au nom de la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, 8 mars 2000.