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Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République

 

II. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE : UN RENFORCEMENT IMPORTANT DU RÔLE DU PARLEMENT EN MATIÈRE DE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE DÉFENSE

Le projet de loi constitutionnelle apporte des changements significatifs concernant le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et européenne, ainsi que sur les questions de défense.

Votre rapporteur s'attachera à examiner successivement les dispositions du projet de loi relatives à la politique étrangère et européenne, celles relatives à la défense et, enfin, la question de la procédure d'autorisation de ratification des traités d'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne. 

A. UN RENFORCEMENT SENSIBLE DU RÔLE DU PARLEMENT EN MATIÈRE DE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE

C'est surtout dans le domaine des affaires européennes, où les assemblées jouent déjà un rôle important, que le projet de loi renforce notablement le contrôle du Parlement.

En matière de politique étrangère, la seule innovation concernait la reconnaissance d'un droit de résolution à caractère général, mais l'Assemblée nationale a supprimé ce dispositif.

1. Le droit de voter des résolutions, notamment en matière de politique étrangère

Reprenant l'une des recommandations du comité constitutionnel, le texte initial du projet de loi prévoyait de reconnaître aux assemblées le droit de voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.

Le champ de ces résolutions n'était pas limité : elles pouvaient porter aussi bien sur des sujets de politique intérieure que sur des questions de politique étrangère.

La pratique observée au sein des parlements étrangers et au Parlement européen montre toutefois que les sujets internationaux sont les premiers concernés par le vote de résolutions.

Cependant, à l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a supprimé ce dispositif au motif que cet instrument ne participerait pas à la revalorisation du Parlement et qu'il pourrait même s'avérer dangereux pour l'équilibre de nos institutions.

Estimant, au contraire, que le vote de résolutions pourrait être utile sous certaines conditions, votre rapporteur vous propose de le rétablir, tout en encadrant strictement ses conditions de mise en oeuvre.

a) Le droit de résolution est actuellement fortement limité

Une résolution peut être définie comme l'acte unilatéral par lequel une assemblée soit décide des règles de son fonctionnement interne, soit fait connaître au gouvernement son sentiment sur une question donnée.

Considérée comme l'illustration du dérèglement des institutions de la troisième et de la quatrième République, la résolution a pendant longtemps souffert et souffre encore d'une image très négative dans notre pays.

Il est vrai que la pratique des interpellations-résolutions provoqua la chute de plusieurs ministères sous la IIIe et la IVe République, y compris devant le Sénat, par exemple les cabinets Tirard (14 mars 1890), Herriot (10 avril 1925), Tardieu (4 décembre 1930) ou Laval (16 février 1932).

La Constitution de la Ve République, sans la prohiber, limita son usage à des cas limitativement énumérés, intéressant principalement le fonctionnement interne des assemblées.

Dès les premières années de la Ve République, la question du vote de résolution a soulevé une forte controverse, dénommée « querelle du Règlement ».

A la suite d'un désaccord apparu entre les assemblées et le Gouvernement au sujet de la possibilité d'adopter des résolutions, le Conseil constitutionnel fut appelé à se prononcer.

Dans deux décisions des 17 et 24 juin 1959, relatives respectivement au règlement de l'Assemblée nationale et à celui du Sénat, le Conseil constitutionnel a considéré que le règlement ne pouvait « assigner aux propositions de résolution un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et décisions relevant de la compétence exclusive de l'assemblée, c'est-à-dire les mesures et décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline de ladite assemblée, auxquelles il conviendrait éventuellement d'ajouter les seuls cas prévus par des textes constitutionnels et organiques ».

Il précisa que « dans la mesure où de telles résolutions tendraient à orienter ou à contrôler l'action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution qui, dans son article 20, en confiant au gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50 ».

La « querelle du règlement » fut donc tranchée de manière prétorienne par le Conseil constitutionnel qui, contre l'avis des assemblées, mais aussi du gouvernement, retint une conception très restrictive des propositions de résolution8(*).

Actuellement, les résolutions parlementaires sont limitées aux cas suivants :

- résolutions modifiant le règlement des assemblées ;

- résolutions tendant à la création d'une commission d'enquête ;

- résolutions tendant à la suspension des poursuites ou à la suspension de la détention d'un membre d'une assemblée ;

- résolutions portant mise en accusation du Président de la République devant la Haute cour de justice.

Depuis 1992, les assemblées peuvent également voter des résolutions sur les projets ou propositions d'actes européens comportant des dispositions de nature législative et sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ayant été transmis par le Gouvernement au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Ces résolutions européennes ne lient pas juridiquement le Gouvernement, mais ce dernier doit en tenir compte lors des négociations communautaires.

En outre, la loi constitutionnelle du 4 février 2008 prévoit l'introduction de nouvelles catégories de résolutions adoptées sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution qui s'appliqueraient à compter de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, prévue le 1er janvier 2009 :

- résolutions portant avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité ;

- résolutions relatives à un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité.

b) La reconnaissance d'un droit de résolution à caractère général par le projet de loi et sa suppression par l'Assemblée nationale

« Soucieux à la fois d'éviter l'adoption de lois « bavardes » et dénuées de portée normative et de permettre au Parlement d'exercer la fonction « tribunicienne » utile au fonctionnement de toute démocratie », le comité constitutionnel a recommandé de lever l'interdit qui frappe les résolutions.

Directement issu de cette suggestion, l'article 12 du texte initial du projet de loi prévoyait d'insérer, après l'article 34 de la Constitution, un nouvel article ainsi rédigé : « Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement ».

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, cette disposition vise à offrir au Parlement « la faculté, à l'instar de la grande majorité des Parlements étrangers, d'adopter, en tout domaine, des résolutions n'ayant pas de valeur contraignante, mais marquant l'expression d'un souhait ou d'une préoccupation ».

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a toutefois supprimé ce dispositif en le remplaçant par un nouvel article 50-1 de la Constitution permettant au gouvernement de faire devant les assemblées une déclaration à caractère thématique, suivie d'un débat, et éventuellement d'un vote, sans que ce dernier mette en cause la responsabilité du gouvernement.

Pour le Président de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, M. Jean-Luc Warsmann, la possibilité de voter des résolutions n'est pas utile pour renforcer le rôle du Parlement et risque même d'avoir des conséquences institutionnelles dangereuses. Il a indiqué craindre que l'actualité ne suscite un flot important de résolutions sur tous les sujets provoquant une émotion dans l'opinion, tels que, ces dernières semaines, la situation au Tibet ou la question de la participation du Président de la République à la cérémonie d'ouverture des prochains Jeux olympiques. Il a également souligné le risque d'instabilité gouvernementale que pouvait comporter le vote de telles résolutions.

c) La résolution : un instrument utile à condition d'être strictement encadré

L'interdiction par le Conseil constitutionnel du droit pour les assemblées de voter des résolutions s'expliquait principalement par la volonté de marquer, au tout début de la Ve République, une « rupture » avec les excès du parlementarisme de la IIIe et de la IVe République, illustrés par la pratique des résolutions parlementaires mettant en cause la responsabilité gouvernementale.

Aujourd'hui, le contexte a radicalement changé. En particulier, les mécanismes de mise en cause de la responsabilité gouvernementale sont bien établis. Il ne s'agit plus aujourd'hui d'éviter les excès du parlementarisme, mais, comme l'indique l'intitulé du projet de loi constitutionnelle, de « rééquilibrer » nos institutions en renforçant le rôle du Parlement. Or, la reconnaissance d'un droit de résolution à caractère général permettra de renforcer le rôle du Parlement et de revaloriser la place de la loi.

Trois raisons militent en faveur de la reconnaissance de ce droit.

Tout d'abord, cela offrirait un nouveau mode d'expression aux parlementaires, distinct de la loi. Cela permettrait ainsi aux assemblées d'exprimer un souhait, une préoccupation ou un avis sur un sujet particulier, étant entendu que ces résolutions n'auraient pas de valeur contraignante.

Cet instrument pourrait notamment jouer un rôle utile sur les questions de politique étrangère. Ainsi, lors de la ratification du traité d'Amsterdam, le Parlement avait adopté un amendement au projet de loi autorisant sa ratification, afin d'insister sur le préalable de la réforme des institutions avant tout nouvel élargissement de l'Union européenne. Or, cette prise de position aurait davantage trouvé sa place dans une résolution, plutôt que dans un acte normatif.

En outre, alors que la Constitution reconnaît déjà le droit du Parlement d'adopter des résolutions en matière européenne au titre de l'article 88-4, et que le projet de loi constitutionnelle propose même d'étendre considérablement le champ des résolutions européennes en prévoyant qu'elles pourront désormais porter sur tout document émanant de l'Union européenne, il peut sembler paradoxal de limiter le champ de cet instrument au seul domaine des affaires européennes, en excluant les questions de politique intérieure ou relatives à la politique internationale.

L'expérience de quinze années d'application des résolutions européennes montre d'ailleurs que la crainte d'une utilisation abusive de cette procédure ou le risque d'un afflux massif de propositions de résolutions sont largement infondés. En effet, chaque année, sur environ 200 à 300 textes européens transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat, entre 10 et 20 propositions de résolutions sont déposées et moins d'une dizaine sont adoptées au sein de chacune des assemblées.

Ensuite, cette réforme permettrait de revaloriser le rôle de la loi.

Plusieurs lois, notamment les lois d'orientation ou les lois dites « mémorielles », comme, par exemple, la récente loi sur la mémoire de l'esclavage et de la colonisation, auraient pu faire l'objet d'une résolution plutôt que d'un texte législatif, si la Constitution avait autorisé cet instrument.

En effet, les lois d'orientation ou les lois dites « mémorielles » posent un problème juridique sérieux dans la mesure où elles engagent l'Etat et qu'elles sont créatrices de droits opposables devant les juridictions. Or, les dispositions qu'elles contiennent sont très souvent dépourvues de véritable portée normative et trouveraient davantage leur place dans des résolutions.

Ainsi, après avoir soulevé une vaste polémique, la disposition de la loi du 23 février 2005, selon laquelle « les programmes scolaires reconnaissent en particulier le rôle positif de la présence française outre-mer, notamment en Afrique du Nord, et accordent à l'histoire et aux sacrifices des combattants de l'armée française issus de ces territoires la place éminente à laquelle ils ont droit » a finalement été « déclassée » par le Conseil constitutionnel à la demande du gouvernement, par une décision du 31 janvier 2006. 

Depuis sa décision du 29 juillet 2004, le Conseil constitutionnel considère d'ailleurs que les dispositions dépourvues de valeur normative sont contraires à la Constitution et il n'hésite pas à censurer ces dispositions, comme par exemple le rapport annexé à la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école par sa décision du 21 avril 2005. Comme il l'a souligné dans cette dernière décision : « aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « la loi est l'expression de la volonté générale » ; il résulte de cette norme (...) que sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles de droit et doit par suite être revêtue d'une portée normative ». 

A cet égard, l'organisation de débats thématiques, telle que proposée par l'Assemblée nationale, ne serait pas de nature à apporter une réponse au problème des lois dénuées de portée normative.

Enfin, le droit de voter des résolutions est largement reconnu dans la plupart des parlements des autres démocraties et au Parlement européen, sans que cela ne soulève de difficultés particulières.

La pratique des résolutions
dans
les parlements des autres démocraties et au Parlement européen

Comme le montre une étude de législation comparée du Sénat9(*), analysant la pratique des résolutions parlementaires dans sept pays européens (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Portugal et Royaume-Uni), dans aucun des pays étudiés, le domaine des résolutions parlementaires n'est limité. Dans certains pays, la possibilité pour le Parlement d'adopter des résolutions figure expressément dans la Constitution, tandis que dans d'autres, ce droit est prévu par le règlement des assemblées.

En Allemagne, la Loi fondamentale ne comporte aucune disposition sur les résolutions. Le règlement du Bundestag dispose que ses membres peuvent présenter des propositions de loi et des motions. La plupart des motions tendent à inciter le Gouvernement à présenter un projet de loi ou à prendre des mesures dans certains domaines. D'autres permettent au Bundestag de manifester son opinion sur des sujets qui ne relèvent pas de sa compétence législative.

En 2000, le Bundestag a, par exemple, débattu d'une motion sur l'exécution capitale du journaliste noir américain Mumia Abu Jamal et d'une autre sur les droits de l'homme au Tibet.

En Belgique, l'article 53 de la Constitution prévoit explicitement la possibilité d'adopter des résolutions et précise leurs modalités d'adoption : toute résolution doit être prise à la majorité absolue des suffrages (...). En cas de partage des voix, la proposition mise en délibération est rejetée et aucune des deux assemblées ne peut prendre de résolution qu'autant que la majorité de ses membres se trouve réunie. Les propositions de résolution sont discutées dans la chambre où elles sont été déposées selon la procédure suivie pour les propositions de loi.

Récemment, des propositions de résolution ont été déposées sur la situation des droits de l'homme en Chine à l'occasion des Jeux olympiques ou encore « concernant la situation au Tibet et la répression brutale des manifestations du 10 mars 2008 et des jours suivants ». Sur 152 propositions de résolution déposées durant la session ordinaire 2007-2008, seules six ont été adoptées.

Au Danemark, l'article 41 de la Constitution autorise les députés à présenter des « propositions de loi ou de résolution » et le règlement du Folketing précise, dans son article 17, que les propositions autres que législatives prennent la forme de propositions de résolution et qu'elles sont examinées selon la même procédure que les propositions de loi, mais que leur examen se limite à deux lectures, au lieu de trois dans la procédure législative de droit commun.

Chaque année, environ 150 propositions de résolution sont déposées par des parlementaires, principalement de l'opposition. Seules quelques unes sont adoptées. La plupart des propositions de résolution tendent à demander au gouvernement de prendre des mesures dans les domaines les plus variés, comme, par exemple, l'introduction de l'enseignement de l'informatique à l'école primaire ou le déplacement d'une sculpture à Copenhague.

En Espagne, la Constitution ne comporte aucune disposition sur les résolutions mais le règlement du Congrès des députés consacre son titre X (articles 193 à 195) aux propositions autres que législatives et indique à l'article 193 que « les groupes politiques pourront présenter des propositions non législatives, grâce auxquelles ils formuleront des propositions de résolution à l'assemblée ». Le règlement ne comporte aucune disposition sur la teneur des propositions de résolution, mais il précise que le bureau du Congrès décide de leur recevabilité, en fonction de « la volonté manifestée par le groupe qui en est l'auteur et de l'importance du thème qui constitue l'objet de la proposition ». Sous la précédente législature (2004-2007), 2 655 propositions de résolution ont été déposées et 806 adoptées. Elles portent sur les sujets les plus divers.

Au Sénat, le règlement dans son titre VII (articles 174 à 181) exige que toute proposition de résolution, qui peut être déposée par une commission, un groupe ou un minimum de dix sénateurs, soit accompagnée d'une évaluation de son coût. En 2000, le groupe politique catalan avait présenté une motion par laquelle il demandait au Sénat d'appuyer la candidature du poète Miguel Maiti i Pol au prix Nobel de littérature.

En Italie, la Constitution ne comporte aucune disposition sur les résolutions. Ce sont les règlements des assemblées qui précisent leur objet et leu procédure d'adoption. Le règlement de la chambre des députés consacre son chapitre XXVI aux motions et résolutions. L'article 110 prévoit qu'un président de groupe ou dix députés peuvent présenter une motion « afin de provoquer une délibération de l'assemblée sur un sujet déterminé ». En application de son article 117, « chaque commission peut voter (...) des résolutions tendant à manifester des orientations ou à définir des principes directeurs » et, en vertu de son article 118, chaque député peut, à l'occasion d'un débat en assemblée plénière, sur communication du gouvernement ou sur des motions, présenter une proposition de résolution sur laquelle un vote a lieu à la fin de la discussion. Le règlement du Sénat consacre également un chapitre (XIX) aux questions, interpellations et motions. L'article 157 indique qu'une motion « vise à provoquer une délibération du Sénat », mais sans en préciser l'objet. Là encore les sujets sont très variés.

Sous la législature précédente (2006-2008) sur 276 motions déposées, la chambre des députés en a adopté 146. Elle a été saisie de 30 propositions de résolution et en a adopté 27 en assemblée plénière. En revanche, en commission, elle a examiné, sur la même période, plus de 430 propositions de résolution et en adopté environ 300. Ces textes portaient sur les sujets les plus divers.

Au Portugal, l'article 159 de la Constitution autorise les députés à présenter des propositions de loi ou de résolution. L'article 5 du règlement de l'Assemblée de la République reprend la même formulation, sans préciser ni la teneur des résolutions, ni la procédure à respecter pour leur examen. Une centaine de propositions de résolution sont déposées par session sur des sujets les plus divers, aussi bien d'intérêt national qu'international.

Au Royaume-Uni, aucune disposition explicite du règlement de la chambre des communes ne fait référence aux résolutions. Elles résultent de la pratique. Au sein de la Chambre des communes, certaines motions portent sur des points de procédure et d'autres sur des questions de fond, ces dernières pouvant être soit des « substantive motions », soit des « Early Day Motions ».

Les premières permettent à la chambre des communes d'exprimer une opinion sur un sujet, qu'il soit législatif ou non. Celles qui émanent du gouvernement ou de la majorité parlementaire peuvent être déposées et discutées tout au long de l'année. Celles de l'opposition doivent en principe être inscrites à l'ordre du jour de l'une des vingt séances annuelles qui lui sont, depuis 1985, réservées. Une cinquantaine d'entre elles sont adoptées. Les « Early Day Motions » sont des motions dont la discussion peut être inscrite à l'ordre du jour de la séance du lendemain. Presque jamais débattues, ces motions sont utilisées par les membres de la chambre pour attirer l'attention du gouvernement ou de l'opinion sur un sujet particulier. 1 516 « Early Day Motions » ont été déposées sur les sujets les plus divers depuis le début de la session 2007-2008 : la situation en Afghanistan, l'administration de la justice, la pollution de l'air, la santé animale. Près de 3 000 motions de ce type sont enregistrées durant chaque session.

Le règlement de la Chambre des Lords ne contient que des dispositions générales sur ces propositions. Cependant, le manuel explicatif qui accompagne le règlement mentionne les résolutions et dispose qu'un membre de l'assemblée peut déposer une proposition de résolution ou une proposition « d'approbation » sur un sujet de son choix lorsqu'il souhaite que l'assemblée prenne une position : une telle résolution « peut, dès lors qu'elle reste mesurée, faire état d'une opinion ou développer un point de vue ».

Le Parlement européen prévoit à l'article 113 de son règlement, que « tout député peut déposer une proposition de résolution sur un sujet qui entre dans le cadre des activités de l'Union européenne. Cette proposition ne peut excéder 200 mots ». Il précise la procédure suivie pour l'examen des propositions de résolution.

Une centaine de résolutions sont adoptées chaque année sur des sujets très variés, comme la situation des Roms en Italie, l'arrestation d'opposants politiques en Biélorussie, la situation en Géorgie, au Tchad ou au Liban, pour ne citer que les résolutions les plus récentes.

Dans leur deuxième rapport d'information sur l'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne, présenté au nom de la Commission des Lois du Sénat, nos collègues MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet recommandaient ainsi de permettre au Parlement français d'adopter des résolutions10(*).

Si le mécanisme des résolutions peut s'avérer utile, il convient cependant de l'encadrer strictement, afin de ne pas risquer de dévoyer cette procédure.

Ainsi, plusieurs conditions pourraient encadrer sa mise en oeuvre.

Tout d'abord, afin d'éviter tout risque d'une utilisation abusive des propositions de résolution, on pourrait envisager des conditions tenant par exemple à un nombre minimal de signataires, à l'instauration d'un délai minimum entre le dépôt d'un projet de résolution et son inscription à l'ordre du jour ou encore sur le nombre de votes nécessaires pour l'adopter.

Ensuite, il paraît indispensable de conserver le « filtre » des commissions. Toute proposition de résolution devrait être renvoyée à la commission permanente compétente en fonction de l'objet de la résolution.

Enfin, la résolution doit rester l'acte par lequel une assemblée émet un avis sur une question déterminée. Elle ne peut tendre à mettre en cause la responsabilité du gouvernement ou de l'un de ses membres. Toute proposition de résolution mettant en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du gouvernement ou de l'un de ses membres devrait donc être déclarée irrecevable.

Votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement tendant à rétablir la possibilité pour chacune des assemblées de voter des résolutions, comme le proposait le comité constitutionnel et comme le prévoyait le texte initial du projet de loi.

Toutefois, afin d'encadrer plus fortement ce dispositif, votre rapporteur considère que les conditions et limites de ce droit ne devraient pas seulement être fixées par les règlements des deux assemblées mais aussi par une loi organique. Il vous propose également d'inscrire dans cet article que les propositions de résolution mettant en cause, directement ou indirectement, la responsabilité du gouvernement sont irrecevables.

2.  Le renforcement du contrôle parlementaire sur les affaires européennes

Le projet de loi constitutionnelle renforce de manière significative l'étendue du contrôle du Parlement sur les affaires européennes.

En effet, il prévoit d'étendre le champ des actes européens faisant l'objet d'une transmission au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de reconnaître la faculté pour chacune des assemblées de voter des résolutions sur tout document émanant de l'Union européenne et, enfin, de « constitutionnaliser » et de modifier la dénomination des « délégations pour l'Union européenne » de chacune des assemblées.

a) La transmission aux assemblées de l'ensemble des projets ou propositions d'actes européens

L'article 88-4 a été introduit dans la Constitution en 1992, à l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht.

La loi constitutionnelle du 25 janvier 1999, adoptée pour permettre la ratification du traité d'Amsterdam, a précisé la rédaction de cet article, qui dispose désormais que :

« Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative ».

Les actes visés sont ceux qui, en droit français, relèveraient du domaine de la loi.

La circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2005 a toutefois étendu aux projets d'actes législatifs, au sens européen du terme (c'est-à-dire relevant de la procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen), le champ de la transmission gouvernementale.

L'article 88-4 de la Constitution précise que le Gouvernement peut également soumettre aux assemblées :

« les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ».

Il s'agit de textes européens, qui, bien que ne comportant pas de dispositions de nature législative, peuvent être jugés, par leur contenu, susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire. Sont ainsi transmis aux assemblées, au titre de la clause dite « facultative » de l'article 88-4 de la Constitution, les Livres verts et des Livres blancs de la Commission européenne.

Toutefois, à la différence de la première catégorie d'actes, la transmission de ces documents aux assemblées reste une simple faculté pour le Gouvernement.

En pratique, les différents gouvernements qui se sont succédé ont toujours accédé aux demandes des assemblées tendant à la transmission d'un document d'une institution de l'Union.

La seule exception notable a concerné l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie.

A la suite du refus du gouvernement de transmettre au Parlement le projet de recommandation de la Commission européenne, le Président de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale de l'époque, M. Edouard Balladur, déposa, avec plusieurs de ses collègues, une proposition de loi constitutionnelle en décembre 2004, puis un amendement au projet de loi constitutionnelle en janvier 2005. Ils visaient à modifier la rédaction de l'article 88-4 de la Constitution afin d'imposer au gouvernement de transmettre à l'Assemblée nationale et au Sénat tout document européen dès lors que le Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat, le président de l'une des commissions permanentes des assemblées, soixante députés ou sénateurs, le demanderaient. Cette réforme a toutefois suscité l'hostilité du gouvernement et elle n'avait pas pu aboutir.

Le projet de loi propose d'étendre l'obligation pesant sur le Gouvernement de transmission au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution à tous les projets ou propositions d'actes européens.

Ainsi, la distinction entre les actes législatifs et les autres serait abolie.

Il va donc plus loin que ce que prévoit la révision constitutionnelle du 4 février 2008, qui se contentait d'abolir la distinction entre actes législatifs au sens européen et au sens français du terme.

Le Parlement sera, à l'avenir, destinataire d'un plus grand nombre d'actes européens.

Cela concerne, en particulier, les actes relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune.

En revanche, le projet de loi supprime la « clause facultative » de l'article 88-4 de la Constitution, aux termes de laquelle le Gouvernement peut soumettre aux assemblées « les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ».

Cette suppression est cependant sans incidence.

En effet, le Gouvernement transmet déjà aux assemblées ces documents au titre de la loi du 10 juin 1990 et, depuis le Conseil européen de juin 2006, la Commission européenne transmet directement aux parlements nationaux l'ensemble de ses propositions d'actes législatifs et ses documents de consultation, comme les communications, les Livres verts et les Livres blancs, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne annexé au Traité d'Amsterdam.

Surtout, en vertu du projet de loi constitutionnelle, le droit d'adopter des résolutions ne serait plus limité aux seuls documents ayant fait l'objet d'une transmission par le Gouvernement.

b) La possibilité d'adopter des résolutions sur tout document émanant de l'Union européenne

Depuis 1992, les assemblées peuvent voter des résolutions sur les textes ayant été transmis par le Gouvernement au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Le projet de loi prévoit d'étendre ce droit de résolution à « tout document émanant de l'Union européenne ».

Il s'agit là d'un élargissement considérable du champ des résolutions européennes, qu'il convient de mettre en parallèle avec la reconnaissance, dans le projet de loi initial, d'un droit de résolution à caractère général.

De plus, l'adoption de résolutions ne sera plus dépendante de la transmission par le Gouvernement d'un texte déterminé.

Dorénavant, l'ensemble des documents émanant de l'Union européenne pourra faire l'objet d'une proposition de résolution.

Seront ainsi concernés les documents non législatifs, comme par exemple les communications de la Commission européenne, mais aussi les documents émanant des autres institutions européennes, tels que les résolutions du Parlement européen, les documents de la Banque centrale européenne, du Comité des régions ou encore du Conseil économique et social européen.

Cette extension du champ des résolutions européennes offrira donc aux assemblées la possibilité de s'exprimer sur un grand nombre de sujets liés aux activités de l'Union européenne.

En abolissant le lien existant entre la transmission d'un acte par le Gouvernement et l'adoption d'une résolution, le projet de loi tend toutefois à modifier la nature de cet instrument.

En effet, une résolution européenne ne sera plus seulement l'acte par lequel les assemblées feront connaître au gouvernement leur position sur un projet ou une proposition d'acte faisant l'objet d'une négociation au sein du Conseil, mais aussi une prise de position sur un sujet européen donné, sans que ce dernier ne soit nécessairement lié à l'activité législative de l'Union. Ainsi, la prise de position du Parlement ne s'adressera pas uniquement au gouvernement, mais aussi aux institutions européennes.

Avec le mécanisme de contrôle du respect du principe de subsidiarité, il favorisera donc l'instauration d'un « dialogue direct » entre le Parlement français et les institutions européennes.

c) La « constitutionnalisation » des « délégations pour l'Union européenne » et le changement de leur dénomination

La création, dans chacune des assemblées, d'une « délégation pour l'Union européenne » remonte à 1979, date de la première élection au suffrage universel direct du Parlement européen.

La forte croissance du nombre de directives et de règlements communautaires, à la suite de l'entrée en vigueur de l'« Acte unique européen » en 1987, a conduit, en 1990, à renforcer le rôle des délégations. Le nombre de leurs membres est passé de dix-huit à trente-six.

Enfin, la loi du 10 juin 1994 est venue tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht sur la dénomination et le rôle des délégations. Depuis cette loi, les délégations sont devenues « délégations pour l'Union européenne » et leur compétence a été étendue aux deuxième et troisième « piliers », c'est-à-dire à la politique étrangère et de sécurité commune et à la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures.

Le projet de loi constitutionnelle marque une étape supplémentaire. En effet, il prévoyait d'inscrire dans la Constitution l'existence au sein de chaque assemblée d'un « comité chargé des affaires européennes ».

Ainsi, l'existence des délégations pour l'Union européenne, qui repose actuellement sur une simple loi, serait « constitutionnalisée » et ces organes disposeraient d'une plus grande visibilité.

Toutefois, alors que le texte initial du projet de loi proposait de transformer les « délégations pour l'Union européenne » en « comités chargés des affaires européennes », l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du député M. Daniel Garrigue, un amendement visant à les dénommer « commissions chargées des affaires européennes ».

Comme le montre le débat à l'Assemblée nationale, il ne s'agit pas d'ériger les délégations pour l'Union européenne en commissions de plein exercice, puisqu'elles resteraient distinctes des commissions permanentes mentionnées à l'article 43 de la Constitution et qu'elles n'exerceraient pas de compétences législatives. Mais, en retenant l'appellation de « commissions chargées des affaires européennes », il s'agirait d'adresser « un signe fort à la veille de la présidence française de l'Union européenne ».

Aux yeux de votre rapporteur, l'appellation de « commission chargée des affaires européennes » est toutefois source de confusion, puisqu'elle semble mettre sur le même plan l'organe chargé des affaires européennes et les commissions permanentes des assemblées.

Or, leur rôle est fondamentalement différent.

D'une part, l'organe chargé des affaires européennes ne doit pas avoir de compétences législatives mais il a pour vocation de suivre les activités de l'Union européenne.

D'autre part, il est essentiel que les membres de cet organe soient dans le même temps membres de l'une des commissions permanentes des assemblées. En effet, alors que chaque commission permanente a un domaine déterminé de compétences, l'Union européenne a une activité transversale, et il est donc nécessaire de conserver un lien étroit entre les commissions permanentes et l'organe chargé de suivre les questions européennes.

Le terme de « comité chargé des affaires européennes » paraît ainsi nettement préférable afin d'éviter toute confusion avec les commissions permanentes des assemblées.

Votre rapporteur vous propose donc un amendement visant à revenir à l'appellation de « comité chargé des affaires européennes », qui figurait dans le texte initial du projet de loi et qui avait été suggérée par le comité constitutionnel.

* 8 Bruno Baufumé, « La réhabilitation des résolutions : une nécessité constitutionnelle », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, 1994.

* 9 Les documents de travail du Sénat, série législation comparée, « les résolutions parlementaires », n° LC80, novembre 2000.

* 10 Rapport d'information n° 418 (2006-2007) de MM.  Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 25 juillet 2007.