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Projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale

 

Article 2 (art. L. 1321-1 du code de la défense) Suppression du principe de « réquisition de force armée » pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre

Le présent article tend à ne plus rendre applicable à la gendarmerie le principe de « réquisition de la force armée ». Cette modification constitue une véritable révolution au regard d'un principe datant de la Révolution française.

I. Le droit en vigueur

Un principe ancien

Le principe des réquisitions des forces armées pour le maintien de l'ordre public est la traduction du principe de subordination des forces armées à l'autorité civile.

Il traduit également l'idée que le maintien de l'ordre doit être confié à titre principal à des forces distinctes des forces armées, le recours à celle-ci n'intervenant que lorsque les forces civiles ne suffisent plus. Cette prévention à l'égard des forces armées s'explique autant pour des raisons historiques que pour des raisons liées aux spécificités techniques du maintien de l'ordre qui diffèrent sensiblement des techniques militaires classiques.

La réquisition trouve son origine dans le décret du 10 août 1789 qui disposait que « sur simple réquisition [des municipalités] les milices nationales ainsi que les maréchaussées seront assistées des troupes à l'effet de poursuivre et d'arrêter les perturbateurs du repos public [...] ; que tous attroupements séditieux, soit dans les villes, soit dans les campagnes [...] seront incontinent dissipés par les milices nationales, les maréchaussées et les troupes, sur simple réquisition des municipalités ». Ainsi à l'origine, les forces civiles et militaires étaient indistinctement soumises à ce principe et ce même pour des missions dépassant le strict cadre du maintien de l'ordre.

Avant l'adoption du code de la défense par l'ordonnance n° 2004-1374 du 2 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, la base législative du principe de réquisition de la force armée était toujours l'article 8 de la loi du 14 septembre 1791 portant institution, composition, droits et devoirs de la force publique. Il disposait qu'« aucun corps ou détachement de troupes de ligne ne peut agir dans l'intérieur du royaume sans une réquisition légale ».

Si tous les textes jusqu'à l'adoption du code de la défense en 2004 ont toujours confirmé ce principe très large, en pratique celui-ci est tombé partiellement en désuétude.

Tout d'abord, la réquisition n'a rapidement plus concerné que la seule composante militaire de la force publique, les forces civiles de police pouvant être mises en action sur ordre simple. Cette évolution s'est opérée au cours du XIXème siècle. La doctrine, en la personne du doyen Hauriou, a réservé le terme de force publique à l'ensemble « des fonctionnaires pourvus d'armes mais ne relevant que de l'autorité civile qui peut la mettre en mouvement par simple ordre verbal » et celui de force armée à la catégorie dont la mise en action suppose une réquisition.

Ensuite, le champ matériel de la réquisition s'est limité au maintien de l'ordre public, à la défense civile et à la sécurité civile. L'article L. 1321-1 du code de la défense en vigueur a d'ailleurs entériné cet état de fait en disposant qu'« aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles18(*) sans une réquisition légale ».

Enfin, ce dernier point découlant en partie du précédent, le système des réquisitions ne s'applique dans les faits qu'à certaines unités de gendarmerie19(*), celles spécialement dédiées au maintien de l'ordre : la gendarmerie mobile et la garde républicaine20(*). La gendarmerie départementale qui est conduite à assurer quotidiennement des missions de maintien de l'ordre ou de sécurité civile agit en dehors de toute réquisition formelle, sauf si elle intervient en unité constituée.

Une procédure écrite

Les articles R.1321-1 et suivants du code de la défense ainsi que l'instruction interministérielle relative à la participation des forces armées au maintien de l'ordre du 9 mai 199521(*) définissent la procédure de réquisition. 

La réquisition consiste dans l'émission d'un ordre écrit, mais qui, exclusif de toute relation hiérarchique (on ne requiert que ce dont on ne dispose pas), fixe seulement le but à atteindre tout en laissant aux exécutants le choix des moyens à mettre en oeuvre. L'article D.1321-3 du même code dispose ainsi que la responsabilité de l'exécution de la réquisition incombe à l'autorité militaire requise qui reste juge des moyens à y consacrer.

Il existe quatre catégories de réquisition :

la réquisition générale qui a pour objet d'obtenir des autorités militaires un ensemble de moyens en vue de leur utilisation pour le maintien de l'ordre. En 2007, environ 1.500 réquisitions générales ont été délivrées à la gendarmerie nationale dans le seul but d'obtenir la mise à disposition des moyens de la gendarmerie mobile. A Paris, tous les jours une réquisition générale est établie pour l'ensemble des forces de gendarmerie mobile intervenant en Ile-de-France ;

la réquisition particulière qui a pour objet de confier à une unité une mission précise et délimitée, par exemple lors d'une manifestation ;

la réquisition particulière avec emploi de la force, mais sans usage des armes. En pratique, c'est l'acte par lequel le représentant de l'Etat autorise le commandant d'unités à disperser par la force les attroupements ;

la réquisition complémentaire spéciale qui a pour objet de prescrire l'usage des armes.

Toutefois, il est important de préciser qu'une réquisition particulière avec emploi de la force ou une réquisition complémentaire spéciale ne constitue pas en elle-même un blanc-seing ou une injonction à l'emploi de la force ou à l'usage des armes. C'est une simple autorisation.

Condition nécessaire mais non suffisante, la réquisition n'exonère pas l'autorité militaire d'adapter son action à la situation et aux buts poursuivis. La riposte doit être strictement proportionnée et en règle générale, elle se limite à l'usage des moyens lacrymogènes. Elle doit le faire au surplus dans le respect des conditions fixées par les articles 431-3, R. 431-1 et R. 431-2 du code pénal.

Ces articles sont relatifs à la dispersion des attroupements susceptibles de troubler l'ordre public. Ils s'appliquent aussi bien à la police nationale qu'à la gendarmerie nationale. Ils prévoient qu'un attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations demeurées sans effet, adressées par le préfet, le sous-préfet, le maire ou l'un de ses adjoints, tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire, porteurs des insignes de leur fonction.

Si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation doit être réitérée.

Toutefois, la force publique peut faire directement usage de la force, sans sommation, si des violences ou voies de fait sont exercées contre elle (légitime défense collective) ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe (dernier alinéa de l'article 431-3 du code pénal)22(*).

Les différents types de réquisition et l'emploi de la force

Emploi
de la gendarmerie mobile

Emploi de la force

Usage des armes

En l'absence de réquisition

Non sauf application
de 431-3 al. 4 CP

Non sauf application
de 431-3 al. 4 CP

Avec une réquisition particulière avec emploi de la force (RPF)

Oui à condition de respecter les conditions
de R. 431-1 et s.23(*)

Non sauf application
de 431-3 al. 4 CP

Avec une réquisition complémentaire spéciale (RCS)

Oui à condition
de respecter les conditions
de R. 431-1 et s.

Oui à condition
de respecter les conditions
de R. 431-1 et s.

Source : Direction générale de la gendarmerie nationale

Juridiquement le gouvernement peut donc employer tous les moyens y compris ceux des forces armées pour disperser un attroupement, mais la tradition républicaine écarte en pratique l'usage des armes à feu, y compris par les forces de l'ordre civiles. Sauf circonstances exceptionnelles et d'une particulière gravité, seul le cas de la légitime défense individuelle peut encore trouver à s'appliquer.

II. Le projet de loi

Le système de réquisitions offre a priori plusieurs garanties.

Dans les rapports entre autorité civile et autorité militaire, il permet de protéger l'Etat contre ses propres forces armées, celles-ci ne pouvant se mettre en mouvement sans l'ordre écrit des autorités civiles. En sens inverse, l'autorité militaire n'est pas étroitement subordonnée au pouvoir civil puisqu'elle reste responsable des moyens à mettre en oeuvre. Cette séparation évite que le pouvoir civil s'assimile à la force militaire

Enfin, c'est une garantie importante pour les citoyens contre l'usage de la force par l'autorité civile.

Toutefois, bien que ce système conserve toute sa pertinence pour les armées, son application rigoureuse à la gendarmerie nationale est plus contestable.

Comme cela a été décrit ci-dessus, le champ d'application de la réquisition à la gendarmerie nationale a déjà connu quelques aménagements. En outre, alors que la gendarmerie assure à 95% des missions de police similaires à celles de la police nationale, notamment en maintien de l'ordre où les CRS et les forces de gendarmerie mobile sont fréquemment amenés à intervenir conjointement, les règles de mise en action de ces deux forces divergent.

Dans son rapport au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat24(*), le groupe de travail sur l'avenir de la gendarmerie pointait plusieurs inconvénients de la procédure actuelle. Il mentionnait notamment « une rédaction imposée dans un style désuet, la nécessité de multiplier les réquisitions, des modalités complexes de procédure (avec par exemple la distinction entre l'autorité qui décide de l'emploi de la force et celle qui fait les sommations), une lourdeur opérationnelle et certaines incohérences dans l'application pratique ». Certaines des personnes entendues ont expliqué que des réquisitions étaient parfois antidatées.

Le présent projet de loi apporte de nouveaux arguments en faveur de la suppression du système de réquisition ou à tout le moins de sa rénovation.

En effet, la gendarmerie nationale sera désormais rattachée au ministre de l'intérieur tant au plan organique que fonctionnel. Au niveau départemental, le commandement territorial de la gendarmerie sera lui placé sous l'autorité des préfets. Or, l'objet même de la réquisition est, pour l'autorité civile, d'obtenir d'urgence des moyens complémentaires à ceux dont elle dispose déjà et sur lesquels elle n'exerce pas d'autorité hiérarchique. Il serait donc paradoxal que le ministre de l'intérieur ou le préfet soit contraint de réquisitionner des moyens dont il dispose juridiquement.

Tirant les conséquences de ces critiques et des évolutions institutionnelles, le présent article du projet de loi tend à supprimer purement et simplement le système des réquisitions pour la gendarmerie nationale. La mise en action de la gendarmerie nationale pour le maintien de l'ordre obéirait aux mêmes procédures que celles applicables à la police nationale25(*). En revanche, les armées resteraient soumises au principe de réquisition.

III. La position de votre commission des lois

Les auditions de votre rapporteur ont confirmé que le système actuel de réquisitions souffrait d'une lourdeur formelle dont au surplus la raison d'être disparaîtrait avec le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur.

En ce sens, votre rapporteur partage les objectifs du projet de loi. Les réquisitions générales, les réquisitions particulières et les réquisitions particulières avec emploi de la force sans usage des armes peuvent être supprimées.

Toutefois, certaines des raisons qui ont justifié le système de réquisitions restent valables et méritent que soit conservé un minimum de formalisme. Ce formalisme est en effet une garantie importante pour les libertés publiques et doit éviter qu'il ne soit fait un usage abusif de la force pour les besoins du maintien de l'ordre.

Tout en confirmant la suppression de la réquisition pour la gendarmerie, votre commission des lois vous propose un amendement tendant à instaurer une nouvelle procédure d'autorisation dans deux cas :

- l'usage des armes à feu ;

- le recours à des moyens militaires spécifiques.

Sur le premier point, l'usage des armes à feu pour disperser un attroupement public, il semble indispensable de préserver une procédure d'autorisation qui serait l'équivalent de l'actuelle réquisition complémentaire spéciale.

En effet, la gendarmerie mobile dispose d'armes puissantes26(*) dont il est difficile de concevoir qu'elles puissent être utilisées sans que l'autorité civile compétente ait donné son accord préalable écrit.

Toutefois, cette procédure d'autorisation ne jouerait pas dans les deux cas d'usage des armes sans formalité préalable prévus par l'article 431-3 du code pénal -si des violences ou voies de fait sont exercées contre la force publique ou si elle ne peut défendre autrement le terrain qu'elle occupe.

Cette nouvelle procédure d'autorisation reposant sur la nature des moyens utilisés et non sur la qualité de leur utilisateur, il apparaît cohérent d'étendre cette procédure au maintien de l'ordre par les forces de la police nationale. C'est l'objet d'un autre amendement tendant à insérer un article additionnel après le présent article.

L'amendement de votre commission vise à dessein le seul usage des armes à feu, de manière à ce que l'usage des grenades uniquement lacrymogènes ou du tonfa27(*) n'entre pas dans le champ de cette procédure d'autorisation.

Sur le second point, le recours à des moyens militaires spécifiques par la gendarmerie nationale, l'amendement de votre commission tient compte d'une particularité due au caractère militaire de la gendarmerie nationale : le recours à des véhicules blindés à roues.

A la différence de la police nationale, la gendarmerie dispose en effet de véhicules blindés à roues. Leur nature particulière justifie que l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 précitée prévoie une procédure particulière pour leur réquisition. L'article 40 de ce texte dispose ainsi qu'ils ne peuvent être engagés qu'après autorisation du Premier ministre ou de l'autorité à laquelle il a donné délégation28(*).

Dans le prolongement de ces dispositions, l'amendement de votre commission soumet donc à autorisation le recours à ces véhicules désignés sous l'expression de « moyens militaires spécifiques ».

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de cette procédure d'autorisation. Il pourra tenir compte des types d'armes et de matériels.

Enfin, l'amendement de votre commission est également l'occasion de clarifier la rédaction du dispositif en vigueur sur les réquisitions des forces armées. L'article L. 1321-1 du code de la défense rend obligatoire la réquisition pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles. Le maintien de l'ordre étant une composante de la défense civile au sens de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, cette rédaction est interprétée comme rendant obligatoire la réquisition des forces armées pour le maintien de l'ordre en temps ordinaire.

Votre rapporteur juge cette lecture contestable et estime que le maintien de l'ordre en temps ordinaire est distinct du concept de défense civile qui suppose que le danger ait atteint un certain seuil de gravité exceptionnelle. En conséquence, avec l'amendement de votre commission, l'article L. 1321-1 du code de la défense prévoirait qu'« aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles ou du maintien de l'ordre, sans une réquisition légale ».

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

* 18 Au sens de l'article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense ainsi que de l'instruction interministérielle du 9 mai 1995 précitée, le maintien de l'ordre est une composante de la défense civile. Sans contester cette lecture, votre rapporteur estime que le maintien de l'ordre en temps ordinaire est distinct du concept de défense civile qui suppose que le danger ait atteint un certain seuil de gravité exceptionnelle.

* 19 Pour les armées en revanche, l'ensemble des unités y sont soumises.

* 20 L'article D.1321-6 du code de la défense dispose que « pour leur emploi au maintien de l'ordre, les forces armées sont classées en trois catégories :

- Les formations de la gendarmerie départementale et de la garde républicaine constituent les forces de première catégorie ;

- Les formations de la gendarmerie mobile constituent les forces de deuxième catégorie ;

- Les formations des forces terrestres, maritimes, aériennes et les services communs ainsi que les formations de la gendarmerie mises sur pied à la mobilisation ou sur décision ministérielle constituent les forces de troisième catégorie. »

L'article D. 1321-7 du même code exonère les forces de première catégorie de réquisition pour assurer leurs missions quotidiennes de maintien de l'ordre public. Toutefois, leur engagement en unités constituées peut également intervenir sur réquisition. C'est ce qui se passe le plus souvent pour la garde républicaine compte tenu de ses particularités. En revanche, la gendarmerie départementale est très peu souvent réquisitionnée, les préfets évitant de faire appel à des unités constituées en tant que telles.

* 21 Instruction interministérielle n° 500/SGDN/MPS/OTP.

* 22 La très grande majorité des cas d'emploi de la force entre dans ces deux catégories.

* 23 Article R. 431-1 du code pénal : « Pour l'application de l'article 431-3, l'autorité habilitée à procéder aux sommations avant de disperser un attroupement par la force :

« 1° Annonce sa présence en énonçant par haut-parleur les mots : « Obéissance à la loi. Dispersez-vous » ;

« 2° Procède à une première sommation en énonçant par haut-parleur les mots : « Première sommation : on va faire usage de la force » ;

« 3° Procède à une deuxième et dernière sommation en énonçant par haut-parleur les mots : « Dernière sommation : on va faire usage de la force ».

« Si l'utilisation du haut-parleur est impossible ou manifestement inopérante, chaque annonce ou sommation peut être remplacée ou complétée par le lancement d'une fusée rouge.

« Toutefois si, pour disperser l'attroupement par la force, il doit être fait usage des armes, la dernière sommation ou, le cas échéant, le lancement de fusée qui la remplace ou la complète doivent être réitérés. »

* 24 Rapport n° 271 (2007-2008) du groupe de travail sur l'avenir de la gendarmerie présidé par notre collègue Jean Faure au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense.

* 25 La suppression des réquisitions pour la gendarmerie nationale ne vaut que pour les réquisitions émanant du ministre de l'intérieur, nouvelle autorité hiérarchique de la gendarmerie nationale. Elle est sans effet sur d'autres procédures de réquisition, en particulier celle permettant aux présidents des assemblées parlementaires de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire pour veiller à la sûreté intérieure et extérieure des assemblées (article 3 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires). Il s'agit d'un pouvoir de réquisition plus large que celui des seules forces armées.

* 26 Les armes à la disposition de la gendarmerie mobile sont très diverses. On citera notamment, outre le fusil mitrailleur qui n'est jamais utilisé fort heureusement en maintien de l'ordre, la grenade GLI (grenade lacrymogène instantanée). La GLI est destinée au rétablissement de l'ordre et est utilisable en tous milieux extérieurs. Cette grenade permet de déstabiliser les manifestants dans des situations particulièrement difficiles (violences, émeutes). Cette grenade émet par détonation, un effet sonore et de choc très intense (165 décibels mesurés à 5 mètres) en libérant instantanément du produit lacrymogène. Cette grenade contient 25 grammes de tolite et 10 grammes de produit lacrymogène pur. Son emploi est assimilé à l'usage des armes. L'ensemble des grenades, à l'exclusion des grenades uniquement lacrymogènes, sont considérés comme des armes à feu de 1ère catégorie (matériels de guerre) par le décret n° 95-589 du 6 mai 1995. On notera enfin que le Taser X 26 est une arme de 4ème catégorie (« armes à feu dites de défense et leurs munitions dont l'acquisition et la détention sont soumises à autorisation »).

* 27 Les matraques sont assimilées à des armes blanches de sixième catégorie.

* 28 Le préfet de zone a délégation permanente pour requérir l'emploi d'un peloton de véhicules blindés à roues.