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Projet de loi de finances pour 2009 : Enseignement scolaire

 

PREMIÈRE PARTIE - LE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : PASSER D'UNE LOGIQUE DE DÉPENSES À UNE LOGIQUE D'INVESTISSEMENT ET D'ÉVALUATION

Le budget de la mission « Enseignement scolaire », hors programme 143 « Enseignement technique agricole » s'élèvera en 2009 à 58,74 milliards d'euros en crédits de paiement et progressera en conséquence de 1,61 %. Une fois de plus, les politiques scolaires relevant du ministère de l'éducation nationale seront donc le premier poste de dépenses du budget général de l'État.

Votre rapporteur souhaite le souligner d'emblée, l'importance de cette dépense est à la hauteur des enjeux qui la sous-tendent : pour une large part, les politiques scolaires sont en effet au coeur de l'avenir de la Nation, dont elles déterminent en grande partie les contours.

La dépense d'éducation doit donc être avant tout envisagée comme un investissement, ce qui suppose de se détacher de deux attitudes également excessives :

- la première, empreinte d'une pure logique de moyens, verrait dans la progression constante du budget de l'éducation nationale la condition nécessaire et suffisante de la réussite des politiques scolaires. Elle a trouvé un vigoureux démenti dans la stagnation des résultats du système éducatif au moment même où son budget entamait ces vingt dernières années un cycle de croissance très forte ;

- la seconde, sous-tendue par une pure logique d'économies, envisagerait les politiques scolaires comme un simple coût à maîtriser, la tâche principale du ministre de l'éducation nationale consistant alors en l'allègement de l'administration dont il dispose. Cette attitude n'est toutefois pas tenable, un système scolaire performant supposant une dépense forte : pour accueillir, former et éduquer les 12 millions d'élèves qui fréquentent les établissements scolaires, il faut en effet nécessairement mobiliser un nombre très important d'enseignants et de personnels.

A rebours de ces deux attitudes doit donc prévaloir la conviction que la dépense d'éducation est un investissement majeur, que la nation consent afin de préparer son avenir. Mais l'effort financier même qu'acceptent les citoyens oblige en retour l'École : celle-ci se doit en effet atteindre des résultats.

Il y va non seulement de l'obligation élémentaire, qui pèse sur toutes les administrations de l'État, de bien gérer les deniers publics, mais aussi de la nécessité d'atteindre les objectifs que la nation fixe au système éducatif.

Ces objectifs sont en effet cruciaux : c'est en effet à l'École qu'il revient, avec les familles, de faire des jeunes élèves des citoyens et des individus épanouis, bien insérés sur le plan social comme sur le plan économique.

Cette obligation générale s'en double d'une autre, celle de garantir à tous les élèves cette réussite, dont les modalités varient selon la personnalité de chacun, ce qui suppose de parvenir à neutraliser tous les effets de la diversité des positions et des ressources sociales dont chaque jeune peut bénéficier.

C'est là une ambition très forte, qui reste propre à l'école républicaine. Si elle définit un horizon à atteindre, cet idéal même nous oblige.

A cet égard, votre rapporteur souhaite rappeler que les résultats du système scolaire sont encore très profondément perfectibles :

- dans les années 1950, 29 % des élèves des quatre grandes écoles considérées comme les plus sélectives venaient des milieux populaires ; à présent, ils ne sont plus que 9 % ;

- près de 6 enfants sur 10 dont les parents sont ouvriers non qualifiés ou inactifs sortent du système scolaire sans avoir atteint le baccalauréat.

De même, si la massification de l'enseignement secondaire a conduit à une démocratisation partielle, un nombre substantiel de jeunes n'accèdent encore à aucune qualification : en 2006-2007, c'est le cas de 7,6 % des élèves qui sortiront sans diplôme de niveau IV ou de niveau V.

Or le destin scolaire de ces élèves se décide très tôt : les évaluations à l'entrée en 6e ont ainsi une valeur prédictive suffisamment importante pour en devenir inquiétante.

Ainsi un élève que les évaluations d'entrée en 6e classe placent dans le dernier quart à 9 chances sur 10 de ne pas accéder à l'enseignement supérieur et 1 chance sur 4 d'obtenir le baccalauréat. A l'autre bout du spectre, un élève figurant dans le premier quart aux évaluations à 9 chances sur 10 d'obtenir le baccalauréat et autant d'entrer dans l'enseignement supérieur.

De la même manière, il est extrêmement frappant que la « hiérarchie » des résultats scolaires à l'entrée en 6e se reproduise de manière très précise : le taux d'accès au baccalauréat est en effet de 93 % pour le premier quartile, de 73 % pour le second quartile, de 51,7 % pour le troisième quartile et enfin de 26,6 % pour le quatrième quartile.

On peut certes se réjouir qu'un quart des élèves connaissant les plus grandes difficultés parviennent tout de même au baccalauréat : sur ce point, il y a une victoire de l'institution scolaire, qui démontre que les inégalités scolaires ne sont pas entièrement figées. Mais prises globalement, celles-ci restent néanmoins extrêmement stables.

NIVEAU ATTEINT PAR LES ÉLÈVES DE LA COHORTE
SELON LEURS CARACTÉRISTIQUES SCOLAIRES À L'ENTRÉE EN SIXIÈME

En %

 

Obtention du BAC

Accès à l'enseignement supérieur

Diplôme supérieur

Dont diplôme BAC +2

Dont diplôme = à BAC +3

Age à l'entrée en 6e

10 ans

93,2

90,4

81,2

18,5

62,7

11 ans

75,7

68,2

55,0

20,2

34,8

12 ans ou plus

26,6

17,3

9,7

5,7

4,0

Niveau à l'entrée en 6e

Quartile supérieur

93,0

89,4

82,5

21,9

60,6

Troisième quartile

73,0

64,3

48,7

20,5

28,2

Deuxième quartile

51,7

40,6

27,0

14,5

12,5

Quartile inférieure

26,6

18,5

9,3

5,3

4,0

Ensemble à la cohorte

62,8

54,9

43,4

16,1

27,3

Source : panel 1989 MEN-DEP

Pour réduire le nombre de sortants sans diplôme et rendre effective la démocratisation du système scolaire, le ministre de l'Éducation nationale a souhaité développer l'offre éducative personnalisée, en direction en particulier des élèves les plus fragiles.

Cet enrichissement des politiques scolaires se fera à budget constant : la progression de la dépense d'éducation est en effet constante dans notre pays depuis plus de vingt-ans, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE D'ÉDUCATION (*)

 

1980

1990

2000

2006

2007

Dépense Intérieure d'Éducation (DIE)

         

- aux prix courants (en milliards d'euros)

28,5

68,0

104,9

122,1

125,3

- aux prix 2007 (en milliards d'euros)

67,9

90,4

121,5

125,1

125,3

DIE / PIB en %

6,4 %

6,6 %

7,3 %

6,8 %

6,6 %

DIE / habitant aux prix 2007 (en euros)

1 261

1 555

2 000

1 979

1 972

Dépense moyenne par élève :

         

- aux prix courants (en €)

1 760

4 030

6 200

7 290

7 470

- aux prix 2007 (en €)

4 200

5 350

7 170

7 470

7 470

(*) y compris formation professionnelle continue.

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Cette augmentation de la dépense scolaire est sensible à tous les niveaux, mais est particulièrement sensible dans l'enseignement primaire, où elle s'est traduite par une croissance de 79 % de la dépense par élève depuis 1980.

ÉVOLUTION DE LA DIE PAR NIVEAU D'ENSEIGNEMENT (AU PRIX 2007)

 

Primaire

Secondaire

Supérieur

 

Total (Md€)

Par élève (€) *

Total (Md€)

Par élève (€) *

Total (Md€)

Par élève (€) *

1980

19,7

2 780

30,5

5 560

9,9

7 080

2007

35,9

5 360

53,0

8 870

23,7

10 360

Évolution 2007/1980

+82,2 %

+79 %

+74 %

+60 %

+140 %

+36 %

(* La rénovation du compte de l'éducation en 1999 entraîne une modification du montant de la dépense moyenne par élève, qui n'a été recalculée que pour la période 1999-2006. L'évolution entre 1980 et 2007 est donc le produit de deux évolutions : de 1980 à 1999 « ancienne base », puis de 1999 à 2007 « nouvelle base ».)

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Cette forte croissance ne s'explique pas simplement par l'accroissement de la part des dépenses financées par le budget de l'État, mais également par une prise en charge de plus en plus significative du coût des politiques éducatives par les collectivités territoriales. Celles-ci financent désormais près de 23 % des dépenses publiques d'éducation.

FINANCEMENT INITIAL DE LA DÉPENSE D'ÉDUCATION (2007)

 

Dépense des financeurs initiaux

Millions d'€

%

État

76 645

61,2

Collectivités territoriales

28 550

22,8

Autres administrations publiques **

954

0,8

Caisses d'allocations familiales

1 314

1,0

TOTAL administrations publiques

107 490

85,8

Entreprises

8 164

6,5

Ménages

9 709

7,7

Total général

125 336

100,00

(*) Le financement initial correspond à ce qui est à la charge effective des financeurs avant transferts entre agents économiques.

(**) y compris financement européen.

Source : Ministère de l'Éducation nationale

A ce titre, elles méritent d'être tout particulièrement associées aux décisions en matière éducative : il y a en effet un paradoxe à faire des collectivités un échelon de financement sans en faire un niveau, si ce n'est de décision, du moins de codécision.

A cet égard, votre rapporteur souhaiterait que la réflexion s'engage sur les modalités d'association des collectivités territoriales aux décisions éducatives nationales.

A l'évidence, si la pédagogie ainsi que la définition des cursus et des programmes relèvent de l'État, la mise en oeuvre des politiques au niveau local pourrait reposer plus largement sur les collectivités territoriales.

Comme le rappelait lors de son audition par votre rapporteur M. Henri Nayrou, président de l'Association nationale des élus de montagne (ANEM), « l'école est un acte de foi, d'espérance et d'engagement ». Ce sentiment, partagé par l'ensemble des élus locaux, explique qu'ils soient prêts à s'investir plus pleinement dans la conduite des politiques éducatives.

Pour atteindre les objectifs que la nation lui fixe, l'institution scolaire a en effet besoin du concours de l'ensemble de la communauté éducative telle qu'elle est définie à l'article L. 111-3 du code de l'éducation : « Dans chaque école, collège ou lycée, la communauté éducative rassemble les élèves et tous ceux qui, dans l'établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à l'accomplissement de ses missions.

Elle réunit les personnels des écoles et établissements, les parents d'élèves, les collectivités territoriales ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation. »

Ces quatre piliers de la communauté éducative doivent être mobilisés ensemble pour transformer le visage de notre École. D'emblée, votre rapporteur souhaite donc souligner la nécessité, pour le ministère de l'éducation nationale, de mieux les prendre en compte et de mieux les associer aux prises de décision.

Certains exemples récents ont en effet témoigné des limites que ne tardaient pas à rencontrer des décisions plus ou moins unilatérales, alors même que les différends ne portaient pas tant sur le bien-fondé de ces décisions que sur les conditions de leur mise en oeuvre.

A cet égard, votre rapporteur souhaite souligner l'obligation de « réalisme » qui pèse sur l'ensemble des acteurs publics,  ce réalisme devant permettre de trouver un moyen terme entre l'expression d'une volonté légitime, mais difficilement applicable, et le refus de toute responsabilité nouvelle au nom des difficultés qu'elle comporte. Dans l'entre-deux, il y a en effet un espace, qui est celui de la concertation et de l'association. Votre rapporteur forme le voeu qu'il soit plus systématiquement exploité.

Aux yeux de votre rapporteur, il s'agit de la condition première de la réussite des réformes ambitieuses engagées par le ministère de l'éducation nationale. Ces dernières doivent être saluées, dès lors qu'elles sont mises en oeuvre avec le double souci de mieux gérer les ressources de l'éducation nationale et d'offrir une aide redoublée aux élèves qui en ont le plus besoin.

Rien n'est plus conforme à la logique d'investissement que votre rapporteur appelle de ses voeux.

I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009 : VERS UN ENRICHISSEMENT DE L'OFFRE ÉDUCATIVE À MOYENS QUASI CONSTANTS

A. LE BUDGET POUR 2009 TRADUIT LA VOLONTÉ DE PROPOSER DE NOUVEAUX SERVICES GRATUITS À TOUS LES ÉLÈVES

1. L'accompagnement individualisé, nouvel horizon des politiques scolaires

L'enrichissement de l'offre éducative engagé depuis plus d'un an repose sur un axe directeur principal, la volonté de renforcer l'accompagnement individualisé des élèves.

Autour du temps de classe, qui reste le coeur des politiques éducatives, a donc été développé un ensemble de services qui permettent une prise en charge personnalisée de l'élève. Ces services sont proposés aux élèves et à leurs familles, aucun de ces dispositifs n'étant en soi obligatoire.

Au fondement de ces nouvelles politiques, il y a un double constat :

- le temps de classe ne permet pas de toujours de répondre aux besoins particuliers des élèves ;

-  jusqu'alors, pour répondre aux besoins particuliers de chaque élève, il fallait donc passer par des opérateurs privés qui s'étaient fait une spécialité de ce suivi « sur mesure », qu'il s'agisse des organismes de soutien, des sociétés de séjours linguistiques ou des services de coaching privé qui se développent désormais.

La nouvelle politique scolaire du ministre de l'éducation nationale a donc pour objet de proposer des réponses publiques, scolaires et gratuites à ces besoins, qui n'intéressaient jusqu'ici que des organismes privés, parascolaires et payants.

Ce faisant, M. Xavier Darcos a souhaité donner plus de contenu encore à l'idée selon laquelle « l'école doit être son propre recours ». Votre rapporteur s'en félicite, ces actions contribuant au rétablissement de l'égalité des chances entre les élèves.

Cette nouvelle politique s'est traduite par la création d'une série de nouveaux dispositifs :

l'accompagnement éducatif, qui est désormais proposé à l'ensemble des élèves de collège ainsi qu'aux écoliers relevant de l'éducation prioritaire. Organisé sous la forme du volontariat, il permet aux élèves qui le souhaitent de suivre des activités sportives ou culturelles ou de bénéficier d'une aide au devoir, le tout à raison de deux heures quatre fois par semaine ;

- les 2 heures de soutien individualisé ou en petit groupe, qui ont été dégagées par la réforme de la semaine scolaire à l'école. Elles s'adressent plus particulièrement aux élèves connaissant des difficultés, qui ont besoin d'un accompagnement particulier en dehors du cadre formel de la classe. Elles permettent également à ces enfants de nouer des relations plus étroites avec leurs enseignants ;

- les stages de remise à niveau organisés pendant les vacances scolaires et proposés aux élèves de CM1 et de CM2 connaissant des difficultés. Ils ont concerné un nombre substantiel d'élèves, qui ont pu là aussi apprendre et travailler autrement.

  • BILAN DES STAGES GRATUITS
    PENDANT LES VACANCES DE PRINTEMPS ET D'ÉTÉ
  • Période de printemps
 

Nombre de professeurs des écoles volontaires

Nombre de stages

Nombre d'écoles concernées

Nombre d'élèves concernés

Total des 2 semaines

16 028

14 623

9 199

81 899

Écoles concernées

20,42%

     

Élèves concernés

5,92%

     

Enseignants concernés

10,11%

     

Période d'été

 

Nombre de professeurs des écoles volontaires

Nombre de stages

Nombre d'écoles concernées

Nombre d'élèves concernés

Total des 2 semaines

21 324

20 994

12 473

110 473

Écoles concernées

31,99%

     

Elèves concernés

8,78%

     

Enseignants concernés

13,44%

     

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Ces dispositifs sont venus en prolonger d'autres, développés après l'adoption de la loi n°2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'École, en particulier les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE).

Les PPRE ont en effet commencé à prendre leur essor en 2007-2008, où ils ont concerné 7,28 % des élèves scolarisés en primaire et 6,36 % des collégiens. Pour l'éducation prioritaire, ces proportions s'élèvent respectivement à 10,71 % et 9,62 %.

Si votre rapporteur se félicite de l'extension progressive de ce dispositif voté il y a maintenant 4 ans et qui arrive désormais à maturité, il regrette que l'articulation des PPRE avec les autres actions engagées par le ministère ne soit pas systématiquement clarifiée.

NOMBRE DE PPRE ORGANISÉS DANS LES ÉCOLES PRIMAIRES (2007-2008)

Niveau Concerné

Nombre d'élèves ayant bénéficié d'un PPRE

Effectif global

dont Éducation prioritaire

CP

36 334

9 218

CE1

56 728

12 615

CE2

31 920

7 743

CM1

24 060

6 086

CM2

28 502

6 833

Total Général

177 544

42 495

Source : Ministère de l'Éducation nationale

NOMBRE DE PPRE ORGANISÉS DANS LES COLLÈGES (2007-2008)

Niveau Concerné

Nombre d'élèves ayant bénéficié d'un PPRE

Effectif global

dont Éducation prioritaire

6e

59 739

16 644

5e

24 856

6 452

4e

13 462

3 560

Total Général

98 057

26 656

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Les associations de parents d'élèves se sont ainsi interrogées sur la différence exacte existant entre les différents dispositifs : accompagnement éducatif, heures de soutien, PPRE, tout cela semble parfois se confondre ou se réunir en une masse relativement indistincte.

Pour autant, ces différents dispositifs sont distincts, puisque tous bénéficient de moyens particuliers qui leur sont consacrés. C'est également le cas des PPRE, qui, sous des formes différentes au collège et au lycée, ont une traduction budgétaire qui leur est propre.

Votre rapporteur souhaite néanmoins qu'une synthèse claire des moyens consacrés à ces dispositifs puisse être établie et qu'une évaluation propre à chacun d'eux soit menée. Un chiffrage de la dépense globale d'accompagnement individualisé devrait également être rendu public.

Enfin, votre rapporteur regrette très fortement, à l'instar du rapporteur spécial de la commission des finances, que la question spécialement consacrée à l'accompagnement éducatif dans les questionnaires budgétaires soit restée sans réponse. S'agissant d'un dispositif dont le coût dépasse largement les 300 millions d'euros par an, des précisions sur sa mise en oeuvre et sa traduction financière dans le projet de loi de finances pour 2009 n'auraient sans doute pas été inutiles.

Malgré cet indiscutable besoin de précision et d'évaluation des dispositifs existants, votre rapporteur tient néanmoins à saluer leur essor. Ils témoignent en effet de l'intérêt croissant qu'accorde l'institution scolaire aux besoins singuliers des élèves, et notamment à ceux d'entre eux qui ont de grandes difficultés.

2. L'accueil des élèves handicapés, une priorité maintenue

Longtemps interdite à un grand nombre d'élèves handicapés, pour des raisons qui tenaient tout à la fois aux mentalités et à l'inadaptation des moyens humains et matériels dont disposait le système éducatif, l'institution scolaire s'est désormais largement ouverte à ces enfants qui, comme les autres, ont le droit d'être scolarisés dans l'école de leur quartier.

EFFECTIF TOTAL DES ÉLÈVES HANDICAPÉS
SCOLARISÉS EN MILIEU ORDINAIRE EN 2007-2008
(public et privé source enquête DGESCO/DEPP 2007)

 

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

Élèves intégrés individuellement

90 266

103 472

106 499

110 801

Élèves bénéficiant de dispositifs collectifs

43 572

47 532

49 064

51 215

Total élèves handicapés scolarisés

133 838

151 004

155 563

162 016

Source : Ministère de l'Éducation nationale

S'il ne sous-estime pas les difficultés que cet accueil peut quelquefois poser, votre rapporteur souhaite saluer sans aucune réserve l'effort considérable accompli par l'éducation nationale. Celui-ci a supposé la mobilisation de moyens particulièrement importants et s'est traduit par un recrutement massif d'auxiliaires de vie scolaire : depuis 2004, leur nombre a en effet triplé.

L'accueil des enfants handicapés s'est également traduit par le développement des structures pédagogiques particulières, dites classes d'intégration scolaire (CLIS) dans le premier degré et unités pédagogiques d'intégration (UPI) dans le second degré. Cet effort se poursuit, avec l'ouverture en 2008-2009 de 500 UPI supplémentaires, ce qui aura permis de quasiment doubler leur nombre entre 2005-2006 et 2008-2009.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'UPI ENTRE 2005ET 2009
(France métro + DOM, public et privé

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

910

1 028

1 289

1 548

Source : Ministère de l'Éducation nationale

Il faut toutefois souligner que la scolarisation en CLIS ou en UPI n'est pas recherchée à titre prioritaire : si cela est possible, les élèves fréquentent en effet une classe ordinaire tout en étant accompagnés par un AVS.

Par ailleurs, les élèves ne pouvant être accueillis dans une structure pédagogique particulière implantée dans un établissement ordinaire peuvent être scolarisés dans un établissement médico-social (EMS) où ils suivront des cours délivrés par des enseignants du public (à hauteur de 5 800 ETP) ou du privé agréé (à hauteur de 1 820 ETP).

LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION

Les assistants d'éducation ont été créés par la loi n°2003-400 du 30 avril 2003, afin de se substituer progressivement aux anciens maîtres d'internat - surveillants d'externat (MI-SE). Recrutés sur des contrats d'une durée maximale de 3 ans renouvelables dans la limite de 6 ans, ils sont le plus souvent étudiants et généralement boursiers.

Les assistants d'éducation peuvent occuper deux types de fonctions différentes :

- les assistants d'éducation au sens strict du terme exercent pour l'essentiel des missions de surveillance et d'encadrement des élèves. Ils sont rémunérés par les EPLE et ne relèvent pas du titre 2. Depuis l'entrée en vigueur du décret n°2005-1194 du 22 septembre 2006, ils peuvent assurer des missions d'appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques. Ils sont alors dits « assistants pédagogiques ». C'est cette dernière catégorie qui participera à la mise en place de l'accompagnement éducatif après les heures de cours.

- les auxiliaires de vie scolaire (AVS) peuvent être chargés de l'intégration individuelle d'un à trois élèves handicapés (AVSi) ou d'un accompagnement collectif (AVS Co), notamment dans les classes ou établissements accueillant en particulier des écoliers en situation de handicap. Seuls les AVSi sont comptabilités dans les crédits du titre 2.

Au total, il y a eu lieu de souligner la portée et l'intensité de l'effort d'accueil engagé par l'éducation nationale. Pour porter tous ses fruits, celui-ci suppose néanmoins qu'une formation particulière au handicap soit suivie par tous les enseignants et personnels du ministère. Nombreux sont en effet les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur qui, tout en reconnaissant la profondeur et la légitimité de cet effort, soulignaient les difficultés que cette scolarisation pouvait quelquefois poser. Cela ne doit pas conduire à la remettre en cause, mais à réfléchir sur la préparation des personnels à l'exercice de cette nouvelle mission.

LES ASSISTANTS D'ÉDUCATION EN ACTIVITÉ
(hors assistants pédagogiques*)

   

assistant d'éducation

assistant d'éducation-auxiliaire de vie scolaire

TOTAL

2004

1er degré

3 645

3 700

7 345

2nd degré

18 349

1 002

19 351

Total

21 994

4 702

26 696

2005

1er degré

3 830

4 172

8 002

2nd degré

23 411

1 295

24 706

Total

27 241

5 467

32 708

2006

1er degré

5 285

6 322

11 607

2nd degré

41 731

2 066

43 797

Total

47 016

8 388

55 404

2007

1er degré

4 906

6 235

11 141

2nd degré

49 905

2 420

49 325

Total

51 811

8 655

60 466

2008

1er degré

4 512

9 539

14 051

2nd degré

51 079

3 450

54 529

Total

55 591

12 989

68 580

Champ : Public, France métropolitaine + DOM

Source : Ministère de l'Éducation nationale