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Projet de loi de finances pour 2009 : Enseignement scolaire

 

B. UN LABORATOIRE D'INNOVATIONS PÉDAGOGIQUES

Ces résultats s'expliquent par la capacité d'innovation propre à l'enseignement agricole. Celle-ci trouve à son tour son ancrage dans la tradition propre à cette forme d'enseignement ainsi que dans la mobilisation sans faille des personnels qui la font vivre.

1. Un enseignement qui n'a rien d'un coût à maîtriser, mais tout d'un modèle à imiter

Pour que cette tradition demeure vivante, l'enseignement agricole a en effet besoin de disposer des moyens nécessaires. Depuis plusieurs années, tel n'est pas le cas et les conséquences commencent à s'en faire sentir : la réduction de la dotation globale horaire de 2 % nets pendant 5 ans va en effet directement peser sur les marges de manoeuvre dont disposaient les établissements pour organiser des actions pédagogiques innovantes, qui se développent souvent en marge du temps scolaire pris au sens strict.

Ces marges de manoeuvre sont pourtant celles qui avaient permis à l'enseignement agricole de développer une véritable culture du suivi individualisé des élèves, clef de tout travail de remédiation.

Votre rapporteur observe au demeurant que la fécondité de ce travail d'accompagnement a été parfaitement comprise par le ministère de l'éducation nationale, qui a entrepris avec résolution de le proposer à ses propres élèves.

Aussi une approche strictement budgétaire qui conduirait à réduire les crédits pédagogiques au profit d'une définition resserrée des besoins ne peut-elle que se révéler erronée.

Votre rapporteur tient néanmoins à souligner que l'excellence de l'enseignement agricole ne l'exonère pas de tout effort de réforme. Mais cet effort ne saurait conduire à affaiblir ce qui fait sa singularité et son succès.

Tel est au demeurant l'esprit dans lequel elle a, avec l'ensemble des membres du groupe consultatif en charge du rapport préparatoire au 5e schéma, travaillé pour mieux cerner les conditions du nouvel élan dont l'enseignement agricole a besoin et qui passe par une restauration de sa capacité d'innovation, mise à mal par un pilotage purement financier.

2. Une référence dans le débat pédagogique

Cette capacité d'innovation est désormais relevée par tous et fait désormais de l'enseignement agricole l'une des références dans le débat pédagogique.

Votre rapporteur ne prendra qu'un seul exemple : le rapport dit « Pochard », remis il y a quelques mois au ministre de l'éducation nationale, faisait ainsi référence à l'enseignement agricole au sujet :

- de l'autonomie et la responsabilité des équipes pédagogiques ;

- de l'ancrage territorial des établissements ;

- de la coexistence des différents types de formation au sein des établissements ;

- du profil et du rôle des directeurs d'établissement ;

- du profil et du rôle des présidents de conseil d'administration ;

- de la prise en compte des objectifs d'insertion ;

- de l'organisation souple de l'année scolaire, via une part substantielle de la dotation globale horaire consacrée au projet d'établissement.

Sur tous ces points, l'enseignement agricole fait figure de référence et il serait regrettable que cet exemple remarquable soit mis à mal par la récurrence des sous-budgétisations.

Ce sont pourtant ces singularités qui sont mises en cause et votre rapporteur souhaite le montrer par deux dernières illustrations concrètes :

- l'une des forces de l'enseignement agricole tient à sa capacité à réunir formation initiale et formation continue au sein des mêmes structures. Mais la sous-estimation des crédits dus par les établissements au titre des charges de pensions dues pour les « emplois gagés » conduira ces derniers à devoir puiser sur leurs fonds propres. Les établissements agricoles étant le plus souvent à taille humaine, leur trésorerie est loin de pouvoir toujours supporter une telle ponction ;

- la mixité des publics dont l'enseignement agricole a fait l'une de ses caractéristiques suppose d'accueillir les élèves handicapés qui le souhaitent dans les établissements. Des crédits destinés aux assistants d'éducation sont donc prévus par le présent projet de loi de finances, mais ils ont été sous-évalués à hauteur de 1,2 million d'euros. Ce point témoigne donc encore une fois de la manière dont les réductions budgétaires insidieuses conduisent à fragiliser la singularité de cet enseignement.

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Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre rapporteur émet donc un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » si le budget du programme 143 « Enseignement technique agricole » n'était pas remis à niveau.

Comme le souligne le rapporteur spécial de la commission des finances, M. Gérard Longuet dans son rapport sur le présent projet de loi de finances, des « mises en garde » ont été adressées au ministère de l'agriculture et de la pêche. Pourtant, nombreuses sont les « interrogations qui persistent » au seuil du débat budgétaire pour 2009.

Votre rapporteur vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens, qui permettra de rebaser pour solde de tout compte les crédits de ce programme régulièrement sous-budgété.

Pour l'année 2009, 6 points sont ainsi particulièrement discutables :

- l'enseignement agricole n'est pas en mesure de supporter les suppressions d'emploi prévues sans multiplier les fermetures de classe dans les territoires ruraux ; en conséquence, il convient de rétablir 100 postes d'enseignants, soit 33,3 ETPT, pour un montant de 1 833 333 euros et de 64 postes de personnels administratifs, soit 32 ETPT, pour un montant de 960 000 euros dans l'enseignement public (action n° 1, titre 2) ainsi que 45 postes d'enseignants, soit 15 ETPT, pour un montant de 660 000 euros dans l'enseignement public du temps plein (action n° 2, titre 2) ;

- les charges de pension ayant été sous-évaluées pour les emplois gagés des CFA et CFPPA, il convient de prévoir un abondement complémentaire de 5 200 000 euros destiné à garantir la pérennité de ces structures et des établissements qui les accueillent (action n° 1, hors titre 2) ;

- la prise en compte effective des données de l'enquête sur les coûts, base de calcul de la subvention de fonctionnement des établissements du temps plein, ayant été différée à 2010, il paraît nécessaire de prévoir que cette revalorisation commencera dès 2009, à hauteur de 10 000 000 euros de crédits de paiement, 9 000 000 euros d'autorisations d'engagement ayant été par ailleurs d'ores et déjà ouvertes à ce titre par le présent projet de loi de finances (action n° 2, hors titre 2);

- l'exécution budgétaire du programme 143 étant particulièrement chaotique et conduisant à des annulations récurrentes de crédits provoquant l'accumulation de reports de charge, il convient d'engager leur apurement à hauteur de 4 600 000 d'euros pour le temps plein et de 25 000 0000 euros pour le rythme approprié (action n° 2, hors titre 2), le projet de loi de finances prévoyant d'ores et déjà par ailleurs des autorisations d'engagement à hauteur de 2 000 000 euros pour le temps plein et de 16 300 000 euros pour le rythme approprié ;

- de même, il convient d'apurer totalement le report de charges portant sur les accidents de travail des élèves à hauteur de 2 000 000 euros (action n° 1, hors titre 2) ;

-enfin, le coût réel du recrutement des assistants d'éducation à hauteur des effectifs inscrits dans le projet de loi ayant été sous-évalué à hauteur de 1 200 000 euros, il convient d'abonder l'action n° 1 d'une somme équivalente (action n° 1, hors titre 2).

En application de l'article 40 de la Constitution, l'initiative parlementaire ne peut aller au-delà d'une reventilation de crédits entre programmes d'une même mission. Seul le Gouvernement peut disposer d'un autre gage.

En conséquence, l'amendement proposé par votre rapporteur tend à tirer toutes les conséquences de la solidarité budgétaire existant entre programmes concourant à la mise en oeuvre des politiques scolaires au sein d'une même mission, en réduisant de 51 453 333 euros le montant des crédits de paiement et de 24 153 333 euros le montant des autorisations d'engagement ouverts sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré ».

Cette réduction serait intégralement opérée sur le titre 2 du programme « Enseignement scolaire public du second degré » et ventilée sur chacune des actions du programme à hauteur de son poids relatif dans le programme.

Elle tire les leçons de l'examen de la loi de règlement pour 2007, votre commission des finances ayant observé à cette occasion que la gestion des crédits de titre 2 du programme était « non contrainte », l'excédent constaté ayant permis de couvrir le déficit de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que celui de deux autres programmes de la mission « Enseignement scolaire ».

Pour mémoire, le ministre de l'éducation nationale avait affirmé devant votre commission des finances à cette occasion que cet excédent dégagé en 2007 « n'était pas problématique, dans la mesure où [il] représentait moins de 0,6 % des crédits du programme ». 15(*)

La réduction proposée par l'amendement de votre rapporteur représente quant à elle 0,08 % de l'ensemble des crédits de paiement demandés en loi de finances pour les programmes relevant du ministère de l'éducation nationale et 0,17 % des crédits du programme « Enseignement public du second degré ».

Votre rapporteur souhaite toutefois le souligner, ce gage est le seul qu'il lui soit donné de proposer. L'essentiel ne tient donc pas aux crédits supprimés, mais aux crédits ouverts par l'amendement. Il reviendra au Gouvernement, s'il en manifeste la volonté, d'opérer les ajustements qu'il juge nécessaire sur la nature des suppressions de crédits proposées.

* 15 Bulletin des commissions du Sénat, semaine du 30 juin 2008.