B. DES CHOIX CONTRAINTS PAR LA RÉFORME EN COURS DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU MINISTÈRE
Depuis plusieurs années, le MAP s'est engagé dans une politique importante de réorganisation de ses services et de ses établissements publics , afin d'assumer son « coeur de métier » dans des conditions d'efficacité et d'efficience optimales.
Inscrite dans le cadre de la RGPP lancée officiellement par le Premier ministre, M. François Fillon, le 10 juillet 2007, cette démarche a donné lieu à trois réunions du comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) 10 ( * ) .
En ce qui concerne plus spécifiquement le MAP, la RGPP va se poursuivre l'année prochaine en cohérence avec les actions déjà menées en 2007 et 2008, et devrait ainsi être entièrement mise en oeuvre au 1 er juillet 2009 , à l'échelon central comme aux niveaux régionaux et départementaux, ainsi qu'en ce qui concerne les opérateurs du ministère.
Votre rapporteur pour avis, M. Gérard César, a auditionné à la fin du mois de mai les responsables de la RGPP au MAP. La commission des affaires économiques dans son ensemble a également entendu sur ce sujet le ministre, début novembre. Ces auditions ont permis de constater que la réforme administrative du MAP se déroule de façon relativement satisfaisante , et ce parce qu'elle a été anticipée et portée par une réelle volonté politique, même si certains éléments demeurent à préciser .
1. Des modifications structurelles à tous les échelons
a) Au niveau central
L'administration centrale du MAP a été resserrée au 1 er juillet 2008 11 ( * ) , soit pour le début de la présidence française de l'Union européenne dont le « bilan de santé » de la PAC faisait partie des grandes priorités :
- conformément à la décision du CMPP du 12 décembre 2007, la direction générale des politiques économique, européenne et internationale (DGPEEI) a été fusionnée avec la direction générale de la forêt et des espaces ruraux (DGFAR), au sein d'une direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT) 12 ( * ) . Ce rapprochement, qui permet de donner plus de cohérence à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques agricoles en assurant un lien plus étroit entre les deux piliers de la PAC, a donné lieu à réorganisation en conséquence des deux programmes budgétaires correspondant à ces directions ;
- le secrétariat général du ministère s'est vu renforcé par un service dédié à la statistique et à la prospective , afin de mieux éclairer les décisions à prendre dans un environnement économique très volatile, particulièrement en matière agricole ;
- ce même secrétariat général a par ailleurs été chargé des différentes fonctions support du ministère, jusqu'alors réparties dans plusieurs directions.
b) Au niveau régional
Après que l'idée d'intégrer les compétences des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) dans d'autres types de directions (économie, environnement ...) de cet échelon déconcentré a pu être discutée, il a finalement été acté que l'agriculture continuerait de relever à part entière d'une des huit directions régionales, ce dont vos rapporteurs pour avis se félicitent.
Une réforme importante de l'administration régionale interviendra néanmoins 1 er janvier 2009 afin de décliner les politiques portées par le MAP en région. Les nouvelles directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) présentent à cet égard plusieurs caractéristiques :
- leurs missions sont étendues à toutes celles du ministère (à l'exception de la pêche) et, en particulier, à celle relative à l' alimentation , que l'on retrouve dans l'intitulé de la direction et qui complète les actions actuelles en direction de l'agriculture, du développement rural, de l'enseignement, de la protection des végétaux et de la statistique ;
- elles constitueront également l' échelon régional de l'office unique , ce qui garantira la cohérence des actions du ministère et permettra de mieux appréhender l'ensemble des actions économiques mises en oeuvre dans la région ;
- enfin, les fonctions de responsable de budget opérationnel de programme et des déconcentrations accrues donneront aux directeurs régionaux des responsabilités budgétaires importantes .
c) Au niveau départemental
A cet échelon, le MAP a adopté le schéma d'organisation départemental porté par la RGPP autour de services interministériels, regroupés et proches des usagers.
Au 1 er janvier 2009, les fusions de directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et de directions départementales de l'équipement (DDE) interviendront dans quarante-cinq nouveaux départements, après la phase expérimentale actuelle 13 ( * ) et avant son extension à l'ensemble du territoire à l'horizon 2010 14 ( * ) . Les nouvelles directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA) qui en résulteront constitueront le socle des futures directions départementales des territoires, à compter de 2010.
A cette même échéance, les directions départementales des services vétérinaires (DDSV) constitueront une composante majeure de la nouvelle direction départementale en charge de la population , en lien avec les services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et ceux des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS).
d) Au niveau des opérateurs
Engagée depuis maintenant quatre ans avec le regroupement des offices, et formalisée par la dernière loi d'orientation agricole du 5 janvier 2006, la réforme des établissements publics sous tutelle du ministère va se poursuivre.
Tout d'abord, l'Agence unique de paiement (AUP) et le Centre national pour l'aménagement des structures agricoles (CNASEA) fusionneront au 1 er janvier 2009 pour créer un organisme unique de paiement dans le secteur agricole, l' Agence de services et de paiement (ASP).
Ensuite, les principaux offices d'intervention agricoles seront également regroupés dans un établissement unique des produits de l'agriculture et de la pêche : FranceAgriMer .
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LA RÉFORME DES OFFICES AGRICOLES La réforme des offices agricoles vise à distinguer clairement les actions de développement des filières, qui reviendront à FranceAgriMer, de celles relatives au contrôle et au paiement des aides, qui seront du ressort de l'ASP. Elle permet ainsi de clarifier l'architecture générale des opérateurs agricoles auprès des usagers, mais aussi de séparer institutionnellement et comptablement, en une entité bien distincte, la gestion des aides PAC. -> Le regroupement des offices avait été initié en 2004, lorsque fût amorcé le rassemblement des offices existants en : - un pôle végétal, porté par l'Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) ; - un pôle animal, géré par l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions (ONIEP) ; - et un pôle centré autour l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR). L'étape suivante, décidée fin 2007, consistera à regrouper l'ensemble de ces offices 15 ( * ) en un unique établissement chargé des produits de l'agriculture et de la pêche ayant le statut d'établissement public administratif (EPA), mais géré comme un établissement public industriel et commercial (EPIC) : FranceAgriMer. Outre les économies que représentera le regroupement des différents offices, l'institution d'un tel établissement unique permettra d'avoir une vision panoptique des différentes filières et d'introduire plus de cohérence dans leur gestion. -> La création de l'ASP au 1 er janvier 2009, quant à elle, vise à concentrer en un opérateur unique, facilement identifiable pour le public, les actions de gestion des aides communautaires. Mettant notre organisation institutionnelle davantage en conformité avec les principes communautaires, cette réforme devrait -comme celle ayant donné naissance à FranceAgriMer- générer des économies d'échelle et permettre une optimisation des moyens. Présentant le même statut et le même mode de gestion que FranceAgriMer, l'ASP va être notamment chargée du paiement de la majorité des aides communautaires directes (« premier pilier » de la PAC) et des mesures de soutien au développement rural (« deuxième pilier »). Elle conservera les compétences du CNASEA en matière de mise en oeuvre des politiques de formation, d'emploi et d'insertion sociale et professionnelle. Elle aura également vocation à intervenir dans les domaines de compétence d'autres ministères et à devenir un véritable opérateur interministériel. |
En plus de ces réformes majeures pour les opérateurs du MAP, sont prévues d'autres mesures de rationalisation concernant d'autres établissements qui lui sont rattachés :
- l' Office national des forêts (ONF), qui se verra intégrer l'Inventaire forestier national (IFN), devra réaliser des gains de productivité pour maîtriser les coûts de gestion de la forêt publique et verser un dividende à l'Etat, ce qui donnera lieu à des fusions de directions territoriales et d'effectifs ;
- les Haras nationaux se recentreront sur leurs seules missions de service public et évolueront vers un « office du cheval » permettant de mieux structurer la filière, à travers un plan progressif sur cinq ans ;
- enfin, le Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPPF) et les Centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) seront regroupés dans un établissement unique.
La réforme des opérateurs en cours au sein du MAP est d'une grande ampleur en termes de répercussions dans la structuration du ministère, d'implications budgétaires et sociales, et même de choix symboliques à l'égard des professionnels. Dès lors, vos rapporteurs pour avis regrettent le choix réalisé par le Gouvernement pour donner un support législatif à ces mesures . En effet, ce dernier, après avoir laissé entendre qu'il déposerait devant le Sénat le projet de loi relatif à la création de l'ASP et de FranceAgriMer et à la simplification du droit de l'agriculture, de la pêche maritime et de la forêt présenté le 1 er octobre dernier au Conseil des ministres, a finalement abandonné cette option.
Désireux de respecter les délais qu'il s'est fixés pour la réalisation de cette réforme, le Gouvernement a en effet décidé de démembrer ce texte et de l'introduire sous forme d'amendements à la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures de M. Jean-Luc Warsmann, adoptée par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2008. Vos rapporteurs pour avis s'associent, à cet égard, à leurs homologues de sa commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, qui, dans leur rapport pour avis sur les crédits de la MAPAFAR 16 ( * ) , soulignent qu'« introduire ces dispositions dans la précipitation sous forme d'amendements à un texte qui n'est pas soumis au fond à la commission compétente en matière agricole n'est pas de bonne pratique et apparaît d'autant plus curieux qu' a contrario , les réformes qu'elles contiennent sont tout simplement présentées comme effectives dans le projet annuel de performance (PAP) ! ».
2. Des implications sociales et budgétaires notables
a) En termes d'emploi
Toutes les réorganisations du MAP s'inscrivent dans une dynamique de baisse des effectifs. D'une façon générale , la suppression d'effectifs au sein du ministère sera, pour 2009 , de 550 emplois de titulaires et de 100 emplois de vacataires .
La création de nouvelles directions régionales regroupant l'ensemble des missions du MAP, ainsi que de nouvelles directions départementales compétentes sur les sujets de sécurité alimentaire et sanitaire et de protection des consommateurs, engendreront des économies d'emploi dont les niveaux, selon le ministère, « dépendront des options qui seront retenues ».
La fusion des DDE et des DDAF , qui sera généralisée sur la période 2009-2010, devrait permettre d'économiser, notamment au sein des fonctions support, 25 équivalents temps plein (ETP) en 2009, 50 ETP supplémentaires en 2010 et encore 25 ETP en 2011.
Le rapprochement des opérateurs autorisera quant à lui la mise en oeuvre d'un plan de réduction des effectifs à hauteur de 455 ETP sur 2009-2011, dont 64 pour FranceAgriMer et 82 pour l'ASP pour la seule année 2009.
Les gains de productivité demandés à l' ONF conduiront à une réduction des effectifs selon la trajectoire de référence définie par le contrat d'objectifs 2006-2011 liant l'ONF à l'Etat, soit 458 ETP sur 2009-2011. Le recentrage des Haras nationaux sur ses missions principales engendrera une réduction des effectifs de cet opérateur à hauteur de 147 ETP sur 2009-2011. Enfin, le regroupement du CNPPF et des CRPF devrait se traduire par une économie de 11 ETP en 2011.
b) En termes de budget
De façon générale , les réductions d'effectifs réalisées au sein du MAP en 2009 devraient permettre d' économiser 11 M€ . En contrepartie aux suppressions d'emplois engendrées, le MAP s'est engagé à redéployer ses moyens : les dotations consacrées à l'informatique, à l'immobilier et à la formation continue seront renforcées, et les agents bénéficieront d'une revalorisation de leur rémunération .
La création de l' ASP se traduira, sur le programme 154, par une économie de 6,09 M€ en 2009 sur la dotation pour charges de service public. Le ministère prévoit un doublement de cette économie à l'horizon 2011.
Le montant de la subvention pour charges de service public de l' ONF passera de 174 M€ en 2009 à 167 en 2010 et 161 en 2011. Le montant de la subvention et des aides à la filière sera de 54 M€ en 2009, 50 en 2010 et 45 en 2011. Enfin, une diminution de 2 M€ de la subvention pour charges de service public allouée à l'opérateur résultant du regroupement du CNPPF et des CRPF est prévue pour 2011.
* 10 Les 12 décembre 2007, 4 avril 2008 et 11 juin 2008.
* 11 Décret n° 2008-636 du 30 juin 2008 fixant l'organisation centrale du ministère chargé de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche.
* 12 La DGPAAT s'organisera autour de quatre services : production agricole, forêt, stratégie agro-industrielle et développement durable, et affaires européennes et internationales.
* 13 Le rapprochement des DDE et DDA a été expérimenté dans huit départements.
* 14 A l'exception des départements d'outre-mer (DOM) et de la petite couronne parisienne.
* 15 A l'exception de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM).
* 16 Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, rapport pour avis de MM. Antoine Herth, Gilles d'Ettore et Jean-Sébastien Vialatte au projet de loi de finances pour 2009, n° 1200, tome 1, p. 22.