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Projet de loi de finances pour 2009 : Outre-mer

 

II. NE PAS RELÂCHER L'EFFORT EN FAVEUR DE L'EMPLOI OUTRE-MER

A. LA SITUATION DES ÉCONOMIES ULTRAMARINES RESTE FRAGILE

1. Une vulnérabilité économique structurelle accentuée par des facteurs conjoncturels

Les collectivités ultramarines sont confrontées à des fragilités économiques particulières du fait des contraintes géographiques (surcoûts liés à l'éloignement de l'hexagone et à l'insularité) du dynamisme démographique14(*), des pressions migratoires dans certaines collectivités (Mayotte, Guyane, Guadeloupe) ainsi que du différentiel en termes de coût du travail avec leur environnement régional, généralement composé de zones économiques défavorisées. Votre commission pour avis considère que ces handicaps structurels justifient pleinement la mise en place de dispositifs économiques dérogatoires, destinés à soutenir l'emploi et l'activité dans ces collectivités. A ces handicaps s'ajoute une vulnérabilité spécifiquement liées aux phénomènes climatiques et naturels qui font peser des risques constants sur le tissu économique de ces territoires.

Au-delà de ces facteurs structurels, les collectivités ultramarines ont dû supporter une succession d'événements qui ont contribué à les fragiliser plus durement. L'appréciation de l'euro par rapport au dollar s'est traduite par une détérioration des taux de couverture des importations par les exportations15(*). La balance commerciale des collectivités ultramarines structurellement déficitaire, s'est dégradée en 2007, notamment à la Martinique en raison de l'arrêt des expéditions de bananes faisant suite au passage du cyclone Dean. La Nouvelle-Calédonie doit de son coté faire face à une chute des cours du nickel16(*) qui pénalise fortement son économie. Après avoir atteint 51.000 dollars au printemps 2007, la tonne de minerai s'échange aujourd'hui aux environs de 15.000 dollars.

A ces perturbations économiques, qui seront vraisemblablement accentuées par la crise financière actuelle, des crises sanitaires ont spécifiquement touché certaines régions. En 2006, la Réunion et Mayotte ont dû affronter l'épidémie du virus du Chikungunya, puis, en 2007, c'est toute la région des Antilles qui a dû faire face aux problèmes posés par l'utilisation intensive dans l'agriculture de pesticides, notamment le chlordécone. Le 9 octobre 2007, votre rapporteur pour avis avait d'ailleurs interpellé plusieurs membres du gouvernement17(*) sur la gestion médiatique désastreuse de cette crise et l'impact catastrophique qu'elle avait eu sur l'image des Antilles. A cette occasion votre rapporteur pour avis avait estimé nécessaire de renforcer les moyens statistiques et épidémiologiques dans ces territoires afin d'améliorer la surveillance des populations et l'évaluation des risques auxquels celles-ci sont exposées.

2. Une situation économique de l'outre-mer globalement fragile

A partir des éléments qu'il a pu recueillir18(*), votre rapporteur pour avis, privilégiera, l'examen des principaux secteurs d'activité économique des collectivités ultramarines sur les douze derniers mois.


· Martinique

La conjoncture au premier semestre 2008 se caractérise, d'une part, par une dépense soutenue des ménages dans la consommation de biens et services et, d'autre part, par une certaine atonie du rythme de l'investissement des entreprises (baisse de 2 % des importations de biens d'équipement). Ainsi, si la santé financière des ménages s'est redressée, celle des entreprises s'est au contraire fragilisée. Le secteur du commerce (hausse de 14 % du chiffre d'affaires des huit hypermarchés de l'île) a joué un rôle moteur dans l'économie martiniquaise relançant les créations d'emplois.

Le secteur du BTP s'est montré pour sa part moins dynamique souffrant de l'arrivée à terme d'importants chantiers19(*). Cette évolution est corroborée par les chiffres de construction de logements collectifs (-10,3 %) et de logements individuels (-0,3 %). Si l'année a été plutôt bonne pour les secteurs de l'industrie et des services, le secteur primaire, fortement touché par le passage du cyclone Dean, amorce seulement une légère reprise.

Le secteur touristique a de son coté enregistré une évolution contrastée de son activité, subissant une conjonction d'événements défavorables (cyclone Dean, tremblement de terre, épidémie de dengue et polémique autour du chlordécone) qui ont entrainé une diminution de la demande pour cette destination. Le trafic aérien a ainsi diminué de 1,2 % et, selon l'Insee, neuf établissements hôteliers sur quatre vingt dix comptabilisés en juin 2007 ont fermé en l'espace d'un an. Le taux de remplissage des hôtels serait le plus faible depuis 2005 (39 %). Toutefois, le tourisme de croisière résiste à la morosité du secteur avec une hausse de 5,9 % du nombre de croisiéristes en glissement annuel.

L'industrie agroalimentaire, malgré la baisse des niveaux de production de sucre et de rhum, a été portée par les bonnes performances du sous-secteur de la transformation céréalière.

Enfin, le déficit de la balance commerciale s'est accru sous l'effet croisé d'une hausse des importations (+14,4 %) et d'une baisse des exportations (-2,9 %).


· La Réunion

Depuis le début de l'année, la conjoncture à la Réunion est restée robuste malgré un second trimestre plus fragile. L'inflation est stable (1,2 %) et le marché de l'emploi reste bien orienté. Les résultats du premier semestre, comparés à ceux enregistrés durant la même période en 2007, sont satisfaisants au regard du dynamisme de la consommation des ménages (augmentation de 14 % des importations de biens d'équipement) et de l'investissement des entreprises (hausse de la demande de biens d'équipement professionnel et des crédits d'équipement, respectivement de 13 et 12,4 %) stimulé notamment par une politique publique de grands chantiers.

Tandis que la vulnérabilité financière des entreprises s'est légèrement accentuée (hausse de 10 % de personnes morales en interdit bancaire en juin sur un an), la situation des ménages s'est en revanche améliorée (baisse de 10 % du nombre de dossiers de surendettement déposés).

L'augmentation significative des recettes d'exportations (+27 %) a été stimulée notamment par la hausse des exportations agroalimentaires qui progressent de 12,4 % au premier semestre 2008. Les mauvais résultats de la campagne sucrière en raison de facteurs climatiques et économiques (-23 % de la production de sucre brut) sont contrebalancés par les performances positives des filières rhum, produits laitiers, viandes et poissons. Le secteur primaire, l'industrie manufacturière et les services marchands ont enregistré des performances moins satisfaisantes par rapport à la même période de l'année précédente.

Autre fait marquant, le redressement progressif du tourisme seulement un an et demi après la crise sanitaire liée à l'épidémie du Chikungunya (hausse de 9,4 points du taux d'occupation des chambres d'hôtel qui s'établit à 64 % et de 9 % du nombre total de passagers à l'aéroport).

Le secteur du BTP a continué à jouer son rôle de moteur de l'économie, mais dans une moindre mesure qu'à la même période de l'année précédente. En témoignent la baisse des travaux de génie civil et des ventes de ciment, respectivement de 27 % et 8 %. Ces chiffres sont toutefois à nuancer compte tenu du dynamisme enregistré en matière de constructions publiques (+27 %) et de travaux routiers (+17 %) qui ont soutenu l'emploi dans ce secteur (+8 % de salariés du BTP en juin 2008 sur un an). La construction de logements sociaux continue cependant de rencontrer d'importantes difficultés. L'arrêt prévu des travaux de la route des Tamarins et du boulevard Sud à Saint-Denis ainsi que les inquiétudes relatives au retrait du financement du logement libre du dispositif de défiscalisation ont assombri les prévisions de croissance et donc les perspectives d'investissements futurs.


· La Guadeloupe

L'activité économique a ralenti au premier semestre 2008, pénalisée par une contraction de la demande des ménages (baisse de 5 % des importations de biens de consommation) et de l'investissement (baisse de 2,3 % des importations de biens d'équipement). Des tendances peu favorables ont été observées dans le secteur primaire (baisse de 20 % des exportations de bananes, une campagne sucrière 2008 en diminution de 15 %) et dans le commerce directement impacté par la contraction du pouvoir d'achat des ménages guadeloupéens.

Le secteur du BTP a enregistré un net ralentissement (baisse de 69,4 % du nombre de permis de construire, réduction de 5,6 % de la consommation de ciment). Toutefois, les grands travaux émanant tant du secteur public que du secteur privé lancés en 2007 et le démarrage de nouveaux travaux pour la rénovation urbaine de la ville de Pointe-à-Pitre en juillet dernier devrait contribuer à relancer ce secteur.

L'activité progresse surtout dans trois secteurs : les services aux entreprises, qui représentent une part de plus en plus significative de la valeur ajoutée de l'économie guadeloupéenne ; l'industrie agroalimentaire qui enregistre une hausse de 4 % des exportations de produits agroalimentaires ainsi qu'une forte hausse des exportations de rhum ; le tourisme qui enregistre une hausse du nombre de croisiéristes de 22 % sur un an et qui profite de la progression de 6,2 % du trafic de passagers à l'aéroport.


· La Guyane

L'activité économique en Guyane a évolué favorablement au premier trimestre 2008, soutenue par le dynamisme de la consommation et de l'investissement malgré un contexte d'inflation forte (+3 %). La consommation des ménages a en effet été orientée à la hausse entraînant une augmentation de 16 % des importations en biens d'équipement, appuyée par des crédits à la consommation également en progression de 10,4 %. L'investissement des entreprises a fait preuve du même dynamisme suscitant une hausse des importations de machines d'équipement de 6,9 %.

Parmi les secteurs moteurs de l'activité économique, le BTP a bénéficié de l'investissement privé des ménages (hausse de 22 % sur un an du crédit à l'habitat) et de la poursuite de gros chantiers20(*), entraînant une nette progression (+19 %) des ventes de ciment enregistrées sur l'ensemble de l'année 2007.

Les activités de services sont également en hausse, alors que les filières traditionnelles (riz, rhum, pêche, bois, or) ont toutes enregistré des contre-performances notables, de même que l'industrie agroalimentaire. Le marché du travail reste favorablement orienté, porté par les deux secteurs clefs de l'économie guyanaise (BTP et spatial).

L'activité touristique s'est montrée pour sa part particulièrement dynamique en fin d'année grâce au nombre élevé de lancements d'Ariane 521(*). En novembre 2007 le taux d'occupation des hôtels s'établissait à 68 %, ce qui est supérieur de 10 points au mois de novembre 2006. La hausse de la fréquentation touristique en Guyane provient du tourisme d'affaires, le tourisme d'agrément étant toujours à un stade embryonnaire. La création du Parc national de Guyane en 2007 pourrait toutefois permettre la mise en valeur du patrimoine naturel exceptionnel du département.


· Mayotte

L'activité économique à Mayotte a été plus dynamique au premier semestre 2008, comme en témoigne la consommation d'électricité en hausse de 27 % par rapport à l'année précédente. La consommation des ménages, pénalisée par une inflation vigoureuse (+5 %) a bénéficié de la revalorisation du SMIC de 17 % en juillet 2007, ce qui a eu pour effet de soutenir la demande de biens d'équipement ménager, des importations de produits alimentaires et des ventes de véhicules respectivement de 14 %, 17 % et 16,6 %. Quant à l'investissement des entreprises, son dynamisme s'est confirmé durant cette période avec notamment la hausse de 18 % des importations de biens d'équipement industriel.

Les entreprises ont enregistré, dans l'ensemble, une amélioration de leur volume d'affaires, tout en augmentant leur prix de vente pour faire face au creusement de leurs charges, lié au renchérissement des importations de matières premières et de produits finis (allongement des délais d'approvisionnement maritime).

Premier contributeur à la croissance de l'île, le secteur du commerce a enregistré un volume d'affaire en deçà de sa moyenne de longue période. Les services aux entreprises ont connu une reprise de leurs activités au second trimestre 2008, après un an et demi de ralentissement.

Située en quatrième position parmi les secteurs contributeurs à la croissance mahoraise, le BTP a enregistré une hausse de son activité (augmentation des tonnes de ciment importées de 230 % entre le premier semestre 2007 et le premier semestre 2008), stimulée par des commandes publiques et privées22(*). Si les grands chantiers prévus dans le 13e Contrat de projet (2008-2014) n'ont toujours pas démarré, le lancement d'importants programmes de construction de logements en accession sociale par le Conseil de l'Habitat en juin dernier devrait permettre de maintenir la tendance dynamique du secteur.

Le secteur du tourisme commence à se développer. Il a ainsi bénéficié de l'amélioration du trafic aérien de passagers hors transit (+9,7 %). La fréquentation des hôtels et des restaurants a été relativement élevée, notamment en fin d'année. Plusieurs projets touristiques doivent être lancés dans les prochaines années, le Conseil général ayant annoncé un financement à hauteur de 6 millions d'euros d'un plan d'action pour le tourisme en 2008. Enfin, la décision d'un grand croisiériste de faire escale régulièrement dans le lagon mahorais pour la saison de l'été austral constitue un évènement majeur pour le secteur. Sur l'ensemble de l'année 2007, l'aéroport de Dzaoudzi a enregistré plus de 230.000 passagers, soit 19.000 de plus qu'en 2006.


· Saint-Pierre-et-Miquelon

L'archipel a connu, dans le sillage de l'année 2006, une consommation des ménages soutenue. Les investissements des entreprises ont eux aussi été conséquents, notamment en fin d'année. L'année 2007 a cependant été marquée par une inflation relativement forte (+2,8 %) et un marché de l'emploi défavorablement orienté.

L'activité dans le secteur du BTP a été particulièrement vigoureuse comme en témoigne la hausse de 36,4 % des importations de ciment. La commande publique a été soutenue, notamment avec la reconstruction du barrage du Goéland, les travaux du quai Léonce Dupont, l'aménagement du centre du bourg de Saint-Pierre, la construction du nouvel hôpital ainsi que de douze logements pour la gendarmerie.

S'agissant du tourisme, la fréquentation de l'archipel a diminué de 2,3 %. En 2007, 24.797 passagers sont entrés dans l'archipel, dont 32 % d'étrangers. A noter que les professionnels du voyage ont développé des actions afin de mieux faire connaître l'archipel et cibler les besoins de la clientèle. Cette démarche s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre du plan de développement touristique arrêté fin 2006 par le Comité régional du tourisme.


· Saint-Barthélémy

Le secteur du BTP et de la construction se développe à un rythme rapide depuis 2005. En 2007, les importations de ciment ont augmenté de 21,2 %. Cette évolution est due à l'augmentation de la demande publique, caractérisée par d'importants travaux d'infrastructures, et à la hausse du nombre de permis de construire délivrés par la mairie.

L'activité touristique, qui est restée dynamique en 2007 malgré un léger repli du nombre de croisiéristes, est concentrée sur le segment du luxe. La moitié des hôtels sont ainsi classés quatre étoiles ou équivalent. Le trafic de passagers sur les yachts a progressé de 86 % depuis 2002, grâce aux investissements réalisés par la collectivité pour améliorer le port et la zone urbaine.


· Saint-Martin

La croissance démographique ainsi que le développement économique de l'île étroitement lié à celui du tourisme, ont eu un impact positif sur le secteur du BTP en dépit de la concurrence importante exercée par les entités implantées en partie hollandaise. Le secteur, qui concentre près de 11,5 % de l'ensemble des entreprises de l'île, est caractérisé par la prédominance de petites structures. Selon le dernier recensement de l'INSEE, le BTP employait en 1999 près de 10 % de la population active.

Le tourisme, secteur clef de l'économie saint-martinoise, accueille principalement des croisiéristes nord-américains (1.422.000 en 2007), dont le point d'entrée est généralement le port de Philipsburg dans la partie hollandaise qui dispose d'une capacité d'accueil importante. Le nombre de croisiéristes au port de Galisbay (8.500 en 2007) dans la partie française est en baisse depuis plusieurs années. Dans la partie française de l'île, le taux d'occupation des hôtels s'est maintenu à un niveau relativement élevé. La capacité hôtelière s'est légèrement améliorée en 2007, 32 % des 34 hôtels de la partie française de l'île étant classés quatre étoiles au moins, et 55 % classés trois étoiles.


· La nouvelle Calédonie

L'économie calédonienne est restée favorablement orientée au premier semestre 2008 même si un certain nombre d'indicateurs ont connu des évolutions contrastées. Ainsi, malgré une reprise de l'inflation la consommation des ménages est restée dynamique, les importations d'articles d'ameublement, d'habillement, de produits alimentaires et de voitures progressant respectivement de 33,4 %, 15,6 %, 17,9 % et 2,8 %. Toutefois, l'investissement des entreprises a diminué, notamment du fait de la fin du chantier de Goro Nickel (-17,9 % en glissement annuel au premier semestre). L'orientation à la hausse des crédits et le lancement du chantier de l'usine du Nord constituent des signes encourageants d'une reprise de l'investissement.

Le nombre de touristes séjournant en Nouvelle-Calédonie a augmenté en 2007 (+2,9 %), avec 103.363 visiteurs enregistrés, sous l'impulsion du tourisme régional (australiens et néo-zélandais). Le nombre de croisiéristes a, de son côté, atteint un palier à 121.393, en hausse de 2,1 % par rapport à 2006. La clientèle japonaise, au pouvoir d'achat élevé, est toutefois en forte baisse. La durée du séjour reste à peu près stable (20 jours) tirée vers le haut par celle des métropolitains pour qui la distance, le prix du voyage et le décalage horaire invitent à des séjours relativement longs.

Quant au secteur du BTP, l'évolution de son activité a été contrastée, caractérisée à la fois par une augmentation des effectifs employés (+8,3 %), et par une baisse de l'achat de ciment (-4 % en glissement annuel). Des difficultés demeurent en raison du manque de main d'oeuvre qualifiée. A cet effet, les professionnels ont créé l'Association de formation du BTP (AFBTP) destinée à mettre en place un plateau technique du BTP dans la zone industrielle de Ducos afin de mieux répondre aux besoins de la profession.

Enfin, le secteur de la mine-métallurgie a traversé une zone de turbulences (diminution de la production et des exportations de nickel respectivement de 29 % et 43 %) du fait des intempéries de début d'année et de la baisse des cours du nickel au London Metal Exchange (-39 % du cours). Cela a entrainé une chute en valeur des exportations de minerai et de métal, provoquant un recul du taux de couverture des importations par les exportations qui s'est établi sur le premier semestre à 45,4 %.


· Polynésie Française

Pénalisée par une situation inflationniste, la demande des ménages a connu un ralentissement avec une contraction des importations de biens de consommation courante et une baisse des achats de véhicules neufs (-3,9 %). Les entreprises, malgré la fragilisation de leur situation financière (retards de paiement, stagnation de leurs prix de vente) et un recours important aux crédits d'exploitation (+16,3 % sur un an en juin 2008), ont maintenu un rythme d'investissement dynamique (hausse des importations de biens d'équipement et des crédits d'équipement, respectivement de 7,5 % et 5,3 %, en juin sur un an).

Les deux seuls secteurs à avoir enregistré des performances positives sont le BTP, soutenu par une commande publique23(*) dans l'Enseignement24(*) et l'Aviation civile et par une demande en logement des ménages (augmentation de 8,1 % des crédits à l'habitat) et, dans une moindre mesure, l'industrie (hormis l'agroalimentaire qui enregistre une diminution de 50 % de ses exportations sur un an).

Premier secteur économique en termes de recettes, le tourisme stagne depuis 2003 malgré les investissements réalisés dans les capacités d'accueil (+7,96 % d'unités supplémentaires en 2006). En 2007, la fréquentation a même diminué de 1,5 % et le taux de remplissage des hôtels classés diminue de 6,4 points, passant de 66,4 % à 60 %. Une situation alarmante pour le tourisme polynésien en comparaison avec l'augmentation du tourisme dans la zone Asie-Pacifique de 10 %. Ce secteur a notamment été pénalisé par la baisse du dollar et du yen, et par le départ définitif du navire de plaisance « le Tahitian Princess ».

Le secteur primaire a de son coté été fragilisé par une chute des exportations de poissons (-50 %) et de perles (-33 %).

Des mesures de relance par la demande ont été prises par le gouvernement de Polynésie française à la fin de l'été avec, d'une part, la revalorisation de 3,6 % du SMIC au 1er septembre et, d'autre part, des mesures d'aide au logement.


· Wallis-et-Futuna

A Wallis-et-Futuna, la consommation des ménages a bénéficié de conditions favorables liées à la maîtrise de l'inflation (-0,2 % sur un an en juin), et à deux revalorisations successives du SMIC (+5 % en cumulé depuis le début de l'année). En témoignent notamment l'augmentation significative des importations de produits courants et la croissance des crédits à la consommation (+13,7 % sur un an).

La demande en logement des ménages a toutefois été moins dynamique avec une baisse de 13 % des crédits à l'habitat. Les entreprises font aussi état d'une baisse de leur volume d'activité, pénalisées notamment par le renchérissement des charges courantes (énergie, fret maritime, frais de personnel, augmentation des taxes à l'importation). Cependant l'encours des crédits à l'équipement est orienté à la hausse (+ 7,2 % en juin 2008 sur un an).

Le BTP demeure un secteur très utilisateur de main-d'oeuvre après le commerce et les services. Son niveau d'activité dépend principalement de l'offre de crédit immobilier et de la commande publique, en ralentissement cette année. En raison de la taille du marché, la demande fluctuante génère une incertitude et une précarité financière pour beaucoup d'acteurs du secteur.

Le tourisme de séjour est quasi inexistant, et l'activité touristique se limite aux visites familiales et aux déplacements des fonctionnaires métropolitains. L'isolement géographique, la taille réduite des îles et le caractère traditionnel de l'économie ne permettent pas d'envisager un réel développement du tourisme dans l'archipel à l'heure actuelle.

* 14 La jeunesse de la population se traduit chaque année par des arrivées massives sur le marché du travail.

* 15 Taux de couverture en 2007 (source : service des Douanes) : Guadeloupe 6,18 % soit une baisse de 2,12 points par rapport à 2006 ; Guyane 12,43 % soit une baisse de 3,87 points ; Martinique 13,18 % soit une baisse de 3,92 points ; Réunion 6,72 % soit une hausse de 0,62 point ; Mayotte 1,8 % stable ; Saint-Pierre-et-Miquelon 10,08 % soit une baisse de 0,72 point.

* 16 Le prix du nickel subit l'absence du retour à l'achat des producteurs d'acier inoxydable, ainsi que de nouvelles baisses de production des sidérurgistes chinois et de stocks considérables.

* 17 Audition conjointe des commissions des affaires économiques et des affaires sociales de M. Michel Barnier, ministre de l'agriculture et de la pêche, Mmes Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, et M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer.

* 18 Informations provenant des réponses au questionnaire budgétaire relatif à l'outre-mer pour le projet de loi de finances pour 2009 et des publications périodiques de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM).

* 19 Comme celui de la Cour Perrinon ou celui de la Maison de la Mère et de l'Enfant (annoncé comme un pôle de référence pédiatrique intégré au complexe du centre hospitalier de Mangot-Vulcin).

* 20 Chantiers Soyouz et Pôle Universitaire Guyanais en particulier.

* 21 Trois lancements d'Ariane 5 et quatre satellites mis en orbite en 2007 témoignent du dynamisme du programme spatial.

* 22 Réalisation de nombreux projets immobiliers (hôtel des Floralies), d'immeubles de logements en défiscalisation dans le quartier des Hauts Vallons etc.

* 23Un grand nombre d'ouvrages a porté sur la construction de hangars portuaires dans les îles éloignées Hakahau, Hakatao, Kaukura.

* 24 A Taravao, les travaux de construction d'un Centre de formation professionnelle des adultes (CFPA) regroupant divers ateliers ainsi que d'un bâtiment administratif et un réfectoire ont démarré en début d'année.