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Projet de loi de finances pour 2009 : Outre-mer

 

B. L'EMPLOI DOIT RESTER AU CoeUR DES PRIORITÉS DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

1. La situation de l'emploi outre-mer s'améliore mais reste préoccupante

L'emploi outre-mer a globalement progressé de 2,2 % entre 2006 et 2007 passant de 316.168 à 323.145 salariés occupés25(*), une évolution identique à celle de l'emploi en métropole, mais plus faible que celle constatée entre 2005 et 2006 (+7,3 %). Entre 2005 et 2007, la hausse globale de l'emploi salarié est de 9,66 %. L'évolution est toutefois contrastée selon les collectivités concernées : si l'emploi augmente fortement en Guyane (+13,54 %), à la Réunion (+11,28 %) et en Guadeloupe (+9,26 %), l'évolution est moins significative en Martinique (+6,4 %), en Nouvelle Calédonie (6,1 %) ou à Wallis et Futuna (4,1 %), et même négative à Saint-Pierre-et-Miquelon (-0,35 %). La progression globale cache également des disparités importantes selon les secteurs : si l'industrie, le tertiaire et surtout le BTP progressent significativement avec respectivement des hausses de 5,15 %, 9,15 % et 24,27 %, l'agriculture continue sa chute dans les quatre départements d'outre-mer (-6,28 %), à Saint-Pierre-et-Miquelon (-4,90 %) et surtout en Martinique (-14 %) après la hausse qui avait été enregistrée entre 2005 et 2006.

Si votre commission pour avis se félicite de l'évolution globalement positive de l'emploi outre-mer, elle ne peut, hélas, que constater la persistance d'un taux de chômage particulièrement élevé dans ces territoires. Il reste en moyenne deux fois et demie supérieur à celui enregistré sur le continent, dépassant toujours les 20 % de la population active dans la majorité des collectivités ultramarines, comme l'indiquent les données ci-après fournies par l'INSEE.

Malgré leur diversité, les territoires d'outre-mer présente des caractéristiques communes : le secteur public y représente en moyenne près de 40 % de l'emploi total26(*) et la commande publique reste le principal moteur de la croissance de l'industrie et du tertiaire. Ces handicaps justifient pleinement, selon votre rapporteur pour avis, les dispositifs dérogatoires dont bénéficient ces collectivités pour encourager leur développement.

2. La réforme envisagée des dispositifs de soutien aux entreprises

L'action (01) « Soutien aux entreprises » s'attache essentiellement à diminuer le coût du travail pour les entreprises du secteur marchand afin de favoriser la création d'emplois pérennes en outre-mer. Elle représente 87,1 % des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » et voit sa dotation passer de 856,7 millions d'euros votés en loi de finances pour 2008 à 1.038,3 millions d'euros en AE et en CP inscrit dans le projet de budget pour 2009, soit une augmentation de 21 %, ce dont se félicite votre rapporteur pour avis. Il considère que cette action se justifie pleinement dans la mesure où les régions concernées subissent des contraintes d'éloignement ainsi que la concurrence des pays à bas salaire. Les exonérations27(*) concernent exclusivement les quatre départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon. Elles s'appliquent aux entreprises de moins de onze salariés, quel que soit le secteur d'activité, ainsi qu'aux entreprises qui appartiennent à l'un des secteurs d'activité éligibles, quel que soit leur effectif. L'exonération est totale dans la limite d'un plafond de rémunération égal au SMIC majoré selon les situations28(*) de 30 %, 40 % ou 50 %, à l'exception des entreprises du BTP de plus de 50 salariés qui bénéficient d'une exonération partielle.

Votre rapporteur pour avis relève d'abord que le mécanisme d'exonération de charges sociales s'intitule désormais « soutien aux entreprises29(*) ». Ce changement de libellé ne modifie en rien le contenu et l'objectif économique visé par cette action, à savoir consolider la compétitivité des entreprises en diminuant les coûts de production par une action positive sur le coût du travail. L'écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées et ce taux dans les entreprises de métropole est à cet égard un bon indicateur30(*) de la pertinence de ce dispositif.

Il constate ensuite que la compensation des exonérations de charges sociales reste le premier poste budgétaire non seulement du programme « Emploi outre-mer » mais aussi de l'ensemble de la mission « Outre-mer » avec un peu plus d'un milliard d'euros31(*) sur les 1,97 milliard de la dotation globale, soit plus de 50 %. Si votre rapporteur pour avis prend acte de l'augmentation de 16 % prévue des crédits consacrés à ces compensations, ceux-ci passant de 867 millions d'euros en 2008 à 1,011 milliard d'euros en 2009, il doute que cela soit de nature à réduire la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale.

Il regrette en effet que depuis 2005 la sous-dotation manifeste du dispositif d'exonération pour chaque exercice ait conduit à voir le montant des impayés croître au point d'atteindre 355 millions d'euros en 200832(*), soit une somme cumulée de 896 millions d'euros à la fin de l'année33(*). La rationalisation du dispositif proposé par l'article 65 du projet de loi de finances pour 2009 doit, selon le Gouvernement, permettre de réduire significativement ce retard de paiement, l'économie estimée étant de 138 millions d'euros en année pleine.

La réforme des exonérations de cotisations patronales en faveur de l'outre mer34(*) est prévue par l'article 65 du projet de loi de finances pour 2009, rattaché à la mission « Outre-mer35(*) ». Elle sera applicable uniquement dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin36(*) et vise principalement à rendre le dispositif plus lisible et plus efficace en le concentrant sur les salaires pour lequel l'impact des exonérations sur le niveau d'emploi est jugé le plus fort. A cet effet, les plafonds d'exonération sont unifiés et tous les secteurs concernés bénéficieront des exonérations dans la limite de 1,4 SMIC. Par ailleurs, une dégressivité des exonérations de charges patronales est mise en place, le montant de l'exonération étant dégressif de manière linéaire et devenant nul lorsque la rémunération est égale à 3,8 SMIC. Un régime spécifique d'exonération37(*) est toutefois prévu dans les secteurs économiques jugés prioritaires pour le développement économique de l'outre-mer. Pour les entreprises de ces secteurs le plafond de rémunération exonéré est fixé à 1,6 SMIC et le rythme de dégressivité des exonérations est plus lent, celles-ci disparaissant lorsque la rémunération atteint 4,5 SMIC.

Votre rapporteur pour avis relève toutefois que la réforme devant s'appliquer à partir du 1er avril prochain, le montant économisé en 2009 serait de 103 millions d'euros seulement. Si cette réforme est adoptée, le besoin de compensation serait de 1,087 milliard d'euros. Or, la dotation prévue dans le projet de budget pour 2009 pour financer les compensations s'élève à 1,011 milliard d'euros. Dès lors, la dette de l'Etat serait toujours effective : elle se creuserait même de 76 millions d'euros.

La réforme proposée appelle plusieurs commentaires de la part de votre rapporteur pour avis. Tout d'abord, elle reprend par anticipation des dispositions du PLODEOM qui aurait dû être examiné par le Parlement en 2008 et qui devrait l'être en 2009. Votre rapporteur pour avis considère que ce report d'examen du PLODEOM peut susciter des doutes quant à la place de l'outre-mer dans les priorités gouvernementales et que le projet de loi de finances ne constitue peut-être pas le meilleur véhicule législatif pour la réforme proposée. Ensuite, en ciblant les bas salaires par l'instrument de la dégressivité, il résultera de cette réforme une hausse du coût du travail pour les salariés dont la rémunération est supérieure à 1,4 SMIC. Selon votre rapporteur pour avis, cela n'est pas de nature à favoriser les emplois qualifiés en outre-mer alors que ceux-ci sont porteurs de valeur ajoutée pour ces territoires. Il est paradoxal de la part du Gouvernement de proposer une logique de développement endogène de l'outre-mer et dans le même temps de prendre des mesures engendrant une précarisation de l'emploi. Combiné aux effets de la mise en place du revenu de solidarité active38(*) (RSA), l'effet de la réforme risque par ailleurs d'être désastreux sur la qualité des emplois en outre-mer.

Au demeurant, il estime bienvenu tout dispositif qui permet à l'Etat de rembourser plus rapidement sa dette aux organismes de sécurité sociale. Il est également très attentif aux perspectives de déploiement des zones franches globales d'activité (ZFGA) qu'il appelle de ses voeux considérant qu'elles sont de nature à favoriser le développement de l'activité économique et la dynamisation de l'emploi.

Votre rapporteur pour avis note enfin que l'augmentation des crédits de l'action (01) « Soutien aux entreprises » s'explique, dans une moindre mesure, par la création39(*) d'une nouvelle aide en faveur du fret des entreprises ultramarines des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon. La dotation prévue pour 2009, tant en AE qu'en CP, s'élève à 27 millions d'euros qui seront ainsi destinés à compenser les surcoûts des importations et des exportations de matières premières et de produits, lorsque ceux-ci entrent dans un cycle de production localisé dans ces collectivités40(*). L'Union européenne (UE) prend déjà en charge une partie de ces coûts au titre de l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques41(*) (RUP), à hauteur de 50 %. Ainsi, à partir de 2009, la part restante, non prise en charge par l'UE sera cofinancée par l'Etat.

3. L'aide à l'insertion et à la qualification professionnelle se recentre sur les jeunes

L'action (02) « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » est essentiellement orientée vers l'accompagnement dans l'emploi. Les crédits destinés à la deuxième action du programme 138 représentent 12,9 % de celui-ci. Ils s'élèvent pour 2009 à 153,3 millions d'euros en AE et en CP contre 134,1 millions d'euros en AE et 140 en CP voté en 2008, soit une progression de 14 % en AE et de 9 % en CP. Depuis le 1er janvier 2008, les aides directes à l'embauche à travers les contrats aidés à destination des personnes les plus éloignées du marché de l'emploi sont prises en charge par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Cette action finance donc désormais principalement les primes à la création d'emplois à Wallis et Futuna, le service militaire adapté (SMA), ainsi que les subventions de l'Etat à divers organismes dont l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT).

La principale mesure financée par cette action reste le SMA42(*) qui permet aux jeunes ultramarins de 18 à 26 ans de bénéficier d'une formation professionnelle dans un cadre militaire. Le SMA, qui forme aujourd'hui près de 3.000 volontaires répartis dans 37 filières professionnelles est sanctionné par l'obtention du Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion43(*) (CAPI). Les crédits de paiements demandés pour 2009 pour financer le SMA s'élèvent à 113,5 millions d'euros, soit un coût par bénéficiaire d'environ 39.000 euros.

Les autres mesures d'insertion et de qualification professionnelle sont mises en oeuvre via l'ANT, dotée par l'Etat d'une subvention pour charges de service public d'un montant de 9 millions d'euros pour 2009 contre 8,27 millions d'euros en 2008. Il s'agit d'abord du projet initiative jeune44(*) (PIJ) mis en place dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre mer du 13 décembre 2000, qui comporte lui-même deux volets : le « PIJ création d'entreprise » qui permet d'attribuer un capital aux jeunes de moins de trente ans ou aux bénéficiaires d'un contrat emploi-jeune arrivés au terme de leur contrat, en vue de les aider à réaliser un projet de création d'entreprise ; le « PIJ mobilité » qui vise, par une aide financière de l'Etat, à aider les jeunes ultramarins de moins de trente ans à réaliser un projet professionnel en suivant, hors de leur collectivité d'origine, une formation qualifiante. Il s'agit ensuite de la formation individualisée en mobilité45(*) (FIM) qui permet, au même public visé par le PIJ originaires des DOM, de participer à des actions de formations qualifiantes en métropole pour suppléer l'absence de formations équivalentes dans leur département d'origine.

L'augmentation des crédits de cette action correspond pour l'essentiel à un effort accu en direction des jeunes à travers le « PIJ mobilité » et le FIM, ce dont se félicite votre rapporteur pour avis persuadé que la formation de la jeunesse est une des clefs de réussite de la logique du développement endogène de l'outre-mer.

Au total, votre rapporteur pour avis estime qu'il convient de poursuivre la concentration de l'effort public sur le secteur de l'emploi et de la formation compte tenu de la persistance d'un niveau élevé de chômage dans les collectivités d'outre-mer. Il juge à cet égard indispensable de maintenir intact l'emploi public compte tenu de son importance pour la cohésion sociale de ces territoires.

* 25 Source : Unedic, évolution de l'emploi salarié par secteur d'activité (agriculture, industrie, construction, tertiaire) dans les collectivités d'outre-mer et les départements d'outre-mer.

* 26 Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, les emplois publics représentent 43,6 % du total des emplois salariés en Martinique, 36,5 % en Guadeloupe, 42 % en Guyane, 44,4 % à la Réunion, 47,4 % à Mayotte, 32,4 % en Polynésie française, 39,1 % en Nouvelle Calédonie, 65 % à Wallis et Futuna et 33,4 % à Saint-Pierre-et-Miquelon, contre 30,3 % en métropole.

* 27 En vertu de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Etat est tenu de compenser les exonérations de cotisations patronales aux organismes de sécurité sociale.

* 28 Les entreprises subissant les contraintes liées à l'éloignement et à la concurrence des pays dans lequel le coût du travail est particulièrement bas bénéficient d'exonérations à hauteur de 1,4 SMIC. Les entreprises des secteurs surexposés à la concurrence (tourisme, restauration et hôtellerie) sont exonérées à hauteur de 1,5 SMIC.

* 29 En 2008 le libellé de cette action était « Abaissement du coût du travail ».

* 30 2,50 en 2008 contre 3,60 en prévision pour 2009.

* 31 Une dotation de 1.011.300.000 € en AE et CP est prévue afin d'assurer le financement de l'ensemble des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale.

* 32 Pour 2008, le coût prévisionnel des exonérations s'élève à environ 1,171 milliard d'euros alors que les versements prévus s'élèvent à 816 millions d'euros.

* 33 Fin 2007, l'Etat restait débiteur des organismes de sécurité sociale à hauteur de 541,1 millions d'euros.

* 34 Cette réforme reprend par anticipation les dispositifs des articles 11 et 12 du PLODEOM.

* 35 L'article 64 du PLF pour 2009 également rattaché à cette mission propose de proroger jusqu'en 2011 la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l'état civil dans les communes de Mayotte et la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires de Mayotte, prévues pour la période 2003-2008. Cet article n'appelle pas de commentaires particuliers de votre rapporteur pour avis qui considère opportun, compte tenu des difficultés pour mettre en place un état civil mahorais fiable, de proroger la dotation exceptionnelle.

* 36 La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon n'est pas concernée par cette modification et continuera à appliquer le régime issu de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003.

* 37 Ce dispositif s'inscrit dans le cadre des zones franches globales d'activité (ZFGA) dont la création est proposée dans les articles 1 à 4 du PLODEOM qui prévoit que les entreprises installées en ZFGA bénéficieraient d'exonérations d'impôt sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

* 38 La mise en place du RSA risque en effet d'encourager le temps partiel.

* 39 Le projet de budget anticipe le PLODEOM qui prévoit la création de cette aide.

* 40 Cette aide peut bénéficier à toutes les entreprises sauf celles qui appartiennent aux secteurs de l'industrie automobile, des fibres synthétiques, de la sidérurgie ou des industries charbonnières.

* 41 Article 11 du règlement CE n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional (FEDER).

* 42 Le SMA, institué en 1961 sous la forme du régiment mixte des Antilles-Guyane, a été progressivement élargi aux régiments de Martinique, de Guadeloupe, de Cayenne, de la Réunion, de la Nouvelle-Calédonie, de Mayotte et de la Polynésie française.

* 43 Selon les données disponibles dans les projets annuels de performance, le taux d'insertion professionnelle avoisine les 75 % en moyenne sur les trois dernières années, avec un objectif de 80 % en 2011.

* 44 Doté en 2009 de 11,4 millions d'euros en AE et en CP contre 4,96 millions d'euros en AE et 7,64 millions d'euros en CP en 2008.

* 45 Dotée de 12,4 millions d'euros en AE et en CP contre 5,4 millions d'euros en AE et 6,7 millions d'euros en CP en 2008.