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Projet de loi de finances pour 2009 : Outre-mer

 

III. POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER

La finalité du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » est d'améliorer les conditions de vie des populations outre-mer en facilitant l'accès au logement (action 01), en participant à l'aménagement des territoires (action 02), et en concrétisant le principe de continuité territoriale (action 03). L'amélioration des conditions de vie se traduit aussi par la définition d'un environnement sanitaire, social et culturel valorisé (action 04). Enfin, l'accompagnement financier des collectivités d'outre-mer (action 06) et leur insertion dans leur environnement régional (action 07) constituent des instruments privilégiés de développement économique.

Ce programme est doté pour 2009 de 778,2 millions d'euros en AE et 687,8 millions d'euros en CP, contre 662,3 millions d'euros en AE et 621,7 millions d'euros en CP en 2008, soit des augmentations de 17,5 % en AE et 10,6 % en CP. Le programme 123 s'inscrit dans une réalité géographique et économique de l'outre-mer, différente de celle des régions de l'hexagone. Ces particularités, liées à l'isolement, à l'éloignement et à une croissance démographique forte, génèrent des déséquilibres qu'il convient de réduire. A cet égard, votre rapporteur pour avis concentrera ses observations sur la situation du logement outre-mer, qui reste confronté, à ses yeux, à l'insuffisance de l'offre au regard de besoins croissants.

A. UNE PRIORITÉ AFFICHÉE EN FAVEUR DU LOGEMENT

1. Les crédits destinés au logement augmentent mais restent insuffisants pour répondre à une situation dégradée

Les élus ultramarins, mais pas seulement eux46(*), attirent l'attention de l'Etat depuis de nombreuses années sur la persistance outre-mer de conditions de logement encore trop souvent dégradées. Votre rapporteur pour avis estime nécessaire de rappeler les difficultés spécifiques auxquelles la politique du logement outre-mer doit faire face : l'insuffisance de l'offre, en particulier dans le secteur du logement social et très social, qui reste inadaptée à l'augmentation continue de la demande résultant de la croissance démographique et des pressions migratoires47(*) ; l'importance de l'habitat insalubre48(*) et la prolifération de l'habitat spontané ; les risques sismiques et climatiques ; la rareté et la cherté du foncier dues en partie aux contraintes physiques49(*).

Dans ce contexte, votre rapporteur prend acte de l'effort consenti dans le projet de loi de finances pour 2009 en faveur du logement. Les crédits inscrits au titre de l'action « Logement », qui représentent 33,2 % du programme 123, progressent entre 2008 et 2009 de 9,3 % en AE, passant de 236 à 258 millions d'euros, et de 4,5 % en CP, passant de 200 à 209 millions d'euros. Cependant, il considère que cet effort demeure insuffisant et constate qu'il est par ailleurs contrasté :


· Une hausse des crédits consacrés à l'amélioration de l'habitat. Comme le relève le Gouvernement lui-même dans le projet annuel de performances pour l'outre-mer annexé au projet de la loi de finances pour 2009 « les départements d'outre-mer et Mayotte se caractérisent par la persistance, et même le développement, compte tenu de l'insuffisance de l'offre, d'un habitat spontané insalubre ». Avec 70.000 logements concernés dans les DOM et à Mayotte le niveau d'habitat insalubre est préoccupant. Les crédits consacrés à sa résorption et à la participation à l'aménagement des quartiers progressent entre 2008 et 2009 de 13,7 % en AE, passant de 27,7 à 31,5 millions d'euros, et de 15,5 % en CP, passant de 21,3 à 24,6 millions d'euros. Cette politique est complétée par une augmentation sensible des aides destinées à l'amélioration de l'habitat privé50(*) dont la dotation passe entre 2008 et 2009 de 33,6 à 45,6 millions d'euros en AE et de 28,5 à 37 millions d'euros en CP soit une augmentation respectivement de 35,7 % et 29,8 %.


· Une hausse des crédits destinés au développement du logement locatif social. La population dans les DOM est éligible à 80 % au logement social contre une moyenne nationale de 70 % actuellement51(*). Cette situation s'explique tant par l'importance de la croissance démographique que par la très forte proportion de ménages à faibles ressources52(*). Votre rapporteur pour avis prend bonne note de l'augmentation prévue des crédits destinés au logement social53(*) entre 2008 et 2009, ceux ci devant passer de 111,1 à 137,7 millions d'euros en AE (+24 %) et de 94,1 à 112 millions d'euros en CP (+19 %). Toutefois, il rappelle que le nombre de demandeurs de logements sociaux est aujourd'hui estimé à 62.000 dans les DOM54(*) alors que la production actuelle est loin d'être à la hauteur des besoins, celle-ci atteignant en 2007 3.556 logements55(*) seulement. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable56(*) (DALO) fixe pourtant un objectif annuel de production de 5.400 logements locatifs sociaux d'ici à 2012. Dans le projet de loi de finances pour 2009 il est prévu une production de 4.500 logements sociaux, ce qui reste nettement inférieur aux objectifs fixés. La ligne budgétaire unique (LBU) devra quant à elle financer 1.400 logements locatifs sociaux (LLS) et 1800 logements très sociaux (LLTS) pour un coût estimé de 129,5 millions d'euros, le reste de la LBU, soit 8,2 millions d'euros, devant servir au financement complémentaire des LLS défiscalisés.


· Une diminution de l'effort en faveur de l'accession à la propriété. Comme le reconnaît le Gouvernement lui-même, « au regard des difficultés de mise en oeuvre de ce programme, qui conduit à une production très inférieure à l'ambition initiale, il est prévu une montée en puissance progressive en termes de logement évolutif social (LES), avec un objectif pour 2009 de 1.350 logements ». Pour réaliser cet objectif, 37,8 millions d'euros en AE et 31 millions d'euros en CP sont ainsi prévus, soit un coût unitaire moyen de 28.040 euros. Votre rapporteur pour avis regrette que le Gouvernement ait diminué son effort en faveur de l'accession à la propriété. Les crédits ouverts en 2008 étaient en effet de 46 millions d'euros en AE (soit -17,8 % en 2009) et de 51,4 millions d'euros en CP (soit -39,7 %)

Au total, si votre rapporteur pour avis prend acte de l'augmentation en 2009 de l'enveloppe budgétaire globale consacrée au logement, il ne peut que constater, hélas, le décalage entre les sommes prévues et l'importance des besoins liés au rattrapage des retards accumulés ces dernières années, la situation financièrement difficile des collectivités locales, la taille importante du parc de logements insalubres et un revenu moyen peu élevé reflétant la forte proportion de bas salaires en outre-mer. Au demeurant, il tient à appeler l'attention des pouvoirs publics sur la situation délicate des entreprises du secteur de la construction et du BTP. Déjà lourdement affectées par la diminution de la demande publique57(*), celles-ci sont aujourd'hui victimes d'anticipations négatives sur leurs carnets de commande. Votre rapporteur pour avis ne peut cacher sa très grande inquiétude sur les effets potentiellement désastreux d'une spirale d'anticipation baissière sur le niveau d'emploi.

C'est enfin la question de la dette de l'Etat à l'égard des bailleurs sociaux qui retient particulièrement l'attention de votre rapporteur pour avis.

2. Le problème de la dette de l'Etat envers les bailleurs sociaux n'est toujours pas réglé

Le rapport d'audit du logement social outre-mer réalisé par le ministère de l'économie et des finances et remis en avril 2006 avait dénoncé l'effet désastreux de la « fuite en avant de la gestion de la ligne budgétaire unique » (LBU) caractérisée par l'écart entre les AE et les CP qui, accumulé au fil des années, a généré un montant de « restes à mandater » qualifiée de « dette virtuelle » par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis 660 millions d'euros de CP58(*) restaient ainsi à mandater à la fin de l'année 2007. Les sommes immédiatement exigibles ne concernent toutefois que les factures émises après service fait par les organismes du logement social. Ces créances correspondent, elles, à une dette réelle et exigible. En 2006 cette dette était évaluée par le secrétariat d'Etat à l'outre mer à 113 millions d'euros. Des mesures budgétaires ont donc été prises au cours des exercices 2006 et 2007 pour honorer une partie de ces créances avec l'injection de 60 millions d'euros de crédits supplémentaires59(*).

Lors de la conférence nationale du logement outre-mer, le 27 février 2007, sous la responsabilité des ministres chargés de l'outre-mer et du logement, l'engagement avait été pris de solder la dette exigible au 31 mars 2007. Fin 2007, le montant de la dette s'établissait pourtant à 37 millions d'euros dont 17 millions correspondant à des factures exigibles impayées et 20 millions correspondant à des factures en cours de certification. Selon les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, fin 2008 le montant des CP disponibles devrait permettre d'atteindre un faible niveau d'impayés de l'ordre de 10 à 15 millions d'euros. Votre rapporteur pour avis note donc que si la situation s'est améliorée, elle n'est toutefois toujours pas définitivement réglée.

Pour 2009 il ne peut que constater, une fois de plus, l'écart entre les AE et les CP qui s'établissent respectivement à 258 et 209 millions d'euros. Il doute que la hausse de 4,5 % des CP soit de nature à empêcher la reconstitution de créances exigibles non payées d'ici la fin de l'année 2009. Votre rapporteur pour avis regrette à cet égard que, chaque année, on se retrouve dans une situation où, pour réduire le stock de dettes, il faille puiser dans les crédits destinés normalement aux actions nouvelles. Il s'inquiète enfin des difficultés que créent ces créances pour les entreprises du BTP (en particulier les entreprises artisanales) qui interviennent dans la réhabilitation de logements et la construction de logements sociaux.

3. La réorientation annoncée de la défiscalisation des investissements locatifs vers le logement social

En vertu de l'article 199 undecies A du code général des impôts, un contribuable réalisant un investissement locatif outre-mer peut réduire son impôt sur le revenu à concurrence d'une fraction de son investissement dans la limite de 50 %. Or, dans le cadre de cette défiscalisation, aucun dispositif spécifique ne bénéficie au logement social. La mission d'audit de modernisation sur la politique du logement social outre-mer mandatée par le ministère de l'économie et des finances en 2007 soulignait ainsi que « les opérations de défiscalisation créaient un effet d'éviction majeur à l'égard des opérations de logement social » en contribuant à la raréfaction du foncier et à son renchérissement, et en mobilisant les entreprises du BTP qui ne répondent plus que difficilement aux appels d'offres des opérateurs sociaux.

Afin de réorienter l'épargne privée vers la construction de logements sociaux et mettre fin aux effets d'aubaine sur le logement libre, le PLODEOM, déposé au Sénat le 28 juillet dernier, prévoit la création d'un dispositif de défiscalisation spécifique pour le logement social60(*), supprimant de façon progressive la défiscalisation dans les secteurs libre61(*) et intermédiaire62(*).

Votre rapporteur pour avis déplore, pour sa part, que cette réorientation ait été engagée sans concertation suffisante, étayée par des études précises, avec les acteurs locaux qui craignent la mise à contribution des collectivités territoriales déjà très impliquées dans le financement du logement social. Il tient à souligner qu'en tout état de cause, ce nouveau dispositif de défiscalisation ne doit pas venir en substitution du financement classique du logement social par la LBU. Il doit être considéré comme un moyen supplémentaire à mettre en oeuvre pour répondre à la crise du logement social outre-mer.

* 46 Notre collègue Henri Torre soulignait déjà la crise sans précédent que traverse le logement en outre-mer dans son excellent rapport «Le logement social en outre-mer : passer du discours à la réalité », fait au nom de la commission des finances (2006-2007, n° 88).

* 47 La croissance démographique est, avec une augmentation de 1,75 % par an, en moyenne cinq fois plus élevée que celle de la métropole (+0,35 %). L'accroissement réel est même de 3,59 % en Guyane et 5,70 % à Mayotte.

* 48 Dans les départements d'outre-mer et à Mayotte, les logements précaires ou dépourvus d'éléments de confort représentent 25 % du parc total.

* 49 L'environnement naturel limite les disponibilités foncières.

* 50 Selon le projet annuel de performances « ces aides sont octroyées sous condition de ressources aux propriétaires occupants effectuant des travaux de remise aux normes de décence et de confort de leur logement, ce financement pouvant atteindre jusqu'à 80 % du montant des travaux engagés ».

* 51 Cette part doit passer à 63 % en vertu de l'article 21 de la loi relative à la mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, votée le 6 novembre 2008.

* 52 En Guadeloupe par exemple 72,7 % des demandeurs de logement locatif social ont moins d'un SMIC mensuel et 13 % sont sans ressources.

* 53 Ces crédits financent pour l'essentiel les subventions alloués aux bailleurs sociaux pour les opérations de constructions neuves de logement locatif social (LLS) et de logement locatif très social (LLTS).

* 54 Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer (26.000 à la Réunion, 15.000 en Guadeloupe, 11.000 en Guyane, 10.000 en Martinique).

* 55 Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009.

* 56 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 57 A titre d'exemple, le Conseil général de la Martinique prévoit une baisse de l'ordre de 50 % de son budget consacré à l'investissement.

* 58 Cette somme correspond au total cumulé de l'écart constaté depuis 2000 entre les autorisations d'engagements et les crédits de paiements mandatés (les CP étant systématiquement inférieurs aux AE).

* 59 30 millions d'euros de crédits de la Caisse des dépôts et consignations et 30 millions d'euros de crédits budgétaires apportés par la LBU.

* 60 Permettant une réduction d'impôt de 50 % pour les investissements réalisés dans ce secteur.

* 61 Le locatif libre permet actuellement une réduction d'impôt de 40 % sur cinq ans pour les constructions ou acquisitions de logements destinés au marché locatif.

* 62 Le locatif intermédiaire permet une réduction d'impôt de 50 % sur cinq ans pour les constructions ou acquisitions de logements destinés au marché locatif sous réserve que les logements soient loués à des personnes remplissant des conditions de ressource et que les loyers respectent des prix plafonds.