Projet de loi de finances pour 2009 : Immigration, asile et intégration : Immigration et asile

II. LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DE L'OFPRA ET DE LA CNDA SONT MARQUÉES PAR UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES DEMANDES D'ASILE

A. L'OFPRA PRÉVOIT UNE POURSUITE DE CETTE AUGMENTATION EN 2009

Les effectifs de l'OFPRA en 2007, 2008 et les perspectives pour 2009 sont décrits dans les deux tableaux suivants :

	Emplois fonctionnels	Catégorie A		Catégorie B		Catégorie C		TOTAL
		Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels
	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP
22007	7 7	214 207,3	181 150,4	47 45,6	8 6	196 190,4	63 45	716 6651,7
22008	7 7	234 227,2	161 121	47 46,2	7 5	216 208,7	44 18	716 633,1

En 2008, l'effectif budgétaire de l'établissement OFPRA/CNDA est de 716 agents (504 titulaires et 212 contractuels), soit 633,10 ETP (489,10 titulaires et 144 contractuels).

A cet effectif, s'ajoutent 33 agents de catégorie C (31,3 ETP) pris sur le plafond d'emplois du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, et mis à disposition de l'OFPRA.

A compter du 1er janvier 2009, la gestion des moyens et des personnels de la Cour nationale du droit d'asile relèvera du Conseil d'Etat. Au terme de la partition des emplois correspondants, l'OFPRA devrait disposer d'un effectif budgétaire de 473 emplois, soit 412 ETP.

	Emplois fonctionnels	Catégorie A		Catégorie B		Catégorie C		TOTAL
		Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels	Titulaires	Contractuels
	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP	ETP
2009	6 6	159 154,4	121 78	37 36,4	1 1	131 125,5	18 11	473 412

L'OFPRA doit faire face à une reprise à la hausse du nombre des requêtes qui lui sont adressées, alors que la mise en oeuvre de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile, la demande d'asile (hors mineurs accompagnants) a été suivie d'une baisse des requêtes allant jusqu'à - 33 % en 2006 par rapport à 2005. Ce rythme s'est ralenti en 2007 (-14,1 % par rapport à 2006), et le premier semestre 2008 a été marqué par une stabilisation de la demande d'asile, hors mineurs accompagnants, et une légère reprise de la demande totale (+5,8 % par rapport à la même période de 2007). Plusieurs facteurs concourent à une remontée de la demande d'asile en France : une forte augmentation de la demande chez nos principaux voisins (Royaume-Uni et Allemagne), une brusque croissance de la demande d'asile aux frontières dès la fin 2007 (+70 % par rapport à la même période de 2007), et une reprise des flux outre-mer (+50 % par rapport à la même période de 2007) que ce soit dans les départements français d'Amérique qu'à Mayotte et à la Réunion.

Année	1ères demandes	Réexamens	Total	Décisions	Accords OFPRA	Taux accord OFPRA %	Rejets OFPRA	Taux rejet OFPRA %
1995	20 415	4 621	25 036	29 096	4 742	16,3%	24 354	83,7%
1996	17 405	3 717	21 122	22 203	4 344	19,6%	17 859	80,4%
1997	21 416	1 221	22 637	24 167	4 112	17,0%	20 055	83,0%
1998	22 375	615	22 990	22 405	4 342	19,4%	18 063	80,6%
1999	30 907	948	31 855	24 151	4 659	19,3%	19 492	80,7%
2000	38 747	1 028	39 775	30 278	5 185	17,1%	25 093	82,9%
2001	47 291	1 369	48 660	40 779	5 049	12,4%	35 730	87,6%
2002	51 087	1 790	52 877	50 206	6 326	12,6%	43 880	87,4%
2003	52 204	2 225	54 429	66 344	6 526	9,8%	59 818	90,2%
2004	50 547	7 069	57 616	68 118	6 358	9,3%	61 760	90,7%
2005	42 578	9 488	52 066	51 272	4 184	8,2%	47 088	91,8%
2006	26 269	8 584	34 853	37 715	2 929	7,8%	34 786	92,2%
2007	23 804	6 133	29 937	29 323	3 401	11,6%	25 922	88,4%
2008 ^(*)	11 838	3 190	15 028	15 202	2 570	16,9%	12 632	83,1%

2008 (*) Données provisoires sur 6 mois - toutes données hors mineurs accompagnants.

Remarque : les décisions prises au cours d'une année donnée ne correspondent pas forcément à des demandes déposées la même année, mais peuvent correspondre à des demandes déposées antérieurement.

Le rapport entre les décisions prises et les demandes d'une année donnée ne produit pas un chiffre pertinent, car les décisions de l'année peuvent porter sur des demandes déposées au cours des années antérieures. Au 30 juin 2008 , étaient en instance devant l'OFPRA : 2 premières demandes antérieures à 2005, 2 de 2005, 35 de 2006, 1 141 de 2007 et 6 570 de 2008.

Le renforcement des moyens de l'OFPRA en 2003 avaient permis d'accroître, de façon significative, sa capacité d'instruction. Ainsi, de 2003 à 2006, l'Office a pu réduire le nombre de dossiers en instance, ce qui a contribué à une augmentation du taux de rejet au cours de cette période. Cet accroissement est également lié à une plus forte proportion de réexamens dans l'activité en 2005 et 2006 (23 % de l'activité annuelle concernait des décisions de réexamen en 2006).

La baisse du nombre de décisions rendues à partir de 2006 s'explique par la fin de la résorption des stocks, et par la baisse du nombre d'agents instructeurs. Ces éléments ont également orienté le taux de rejet à la baisse à partir de 2007.

Les prévisions d'activités pour 2009 sont décrites dans le tableau suivant :

Continent	1ères ddes	réexamen	Mineurs A	total général
Europe	10000	2000	3000	15000
Apatrides	200			200
Asie	5500	2000	500	8000
Afrique	9500	2000	1500	13000
Amériques	1000	400	100	1500
Total	26200	6400	5100	37700

L'origine géographique des demandeurs d'asile varie peu au fil des ans. Les 10 principaux pays de provenance des demandeurs sont, depuis plusieurs années, la Turquie, le Sri-Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie (Kosovo), la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie. Certains de ces flux sont présents depuis le début des années 80, d'autres se sont constitués à la suite de la chute du bloc soviétique.

La demande d'asile en provenance d'Algérie est restée insignifiante jusqu'au début des années 90, mais avec l'annulation des élections de 1992, et l'apparition des opérations terroristes, la demande a considérablement crû, avec un maximum entre 1999 et 2003 dans le cadre de l'asile territorial géré par le ministère de l'intérieur. Depuis l'instauration d'un guichet unique de l'asile devant l'OFPRA en 2004, la demande d'asile algérienne a beaucoup diminué.

Les nationalités des demandeurs d'asile varient selon les différents pays d'accueil. Ainsi la France ne fait pas partie, actuellement, des principaux pays de destination pour les étrangers en provenance des pays du Moyen-Orient. La demande d'asile irakienne est essentiellement concentrée en Suède, tandis que les Iraniens et les Afghans se tournent en majorité vers le Royaume-Uni. La France a décidé d'accueillir sur son territoire plusieurs centaines de ressortissants irakiens menacés, déplacés ou réfugiés, avec une attention particulière pour les personnes appartenant à des minorités religieuses persécutées.

L'année 2008 a été marquée par une hausse de la demande d'asile durant les huit premiers mois de l'année par rapport à la même période de l'année précédente : les premières demandes sont en hausse de 7,4 % et la demande globale de 7,5 %. Plusieurs indicateurs marquent une augmentation sensible en 2008 : asile à la frontière, demandes d'asile déposées dans les départements d'outre-mer, augmentation de la demande d'asile chez nos principaux partenaires européens (Allemagne + 30 %, Royaume-Uni + 15 %, Belgique + 8 %, Suisse + 10 %). L'OFPRA prévoit donc une poursuite de la hausse de la demande en 2009, de l'ordre de 5 %.

B. LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

1. Le rattachement au Conseil d'Etat

Après avoir, l'an passé, analysé les modalités de création et de fonctionnement de l'OFPRA, votre rapporteur pour avis a souhaité présenter les modes d'action de la CNDA, dont l'indépendance sera plus visible par son rattachement au Conseil d'Etat, à compter du 1 ^er janvier 2009.

L'allongement des délais d'examen des recours contre les décisions de l'OFPRA s'explique par le retrait des renforts qui y avaient été temporairement affectés pour résorber les stocks de dossiers à examiner. Pour y faire face, il est prévu de substituer aux magistrats vacataires qui président les formations de jugement des magistrats à plein temps, provenant, comme les vacataires, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. Cette affectation d'effectifs plus disponibles devrait conduire à une réduction des délais à partir de 2010.

L'importance du taux des recours, qui se situe autour de 85 % des décisions négatives de l'OFPRA durant ces trois dernières années, traduit le bon fonctionnement des possibilités offertes aux déboutés, mais induit l'allongement des délais d'examen par la Cour. Evalué à une moyenne de 13 mois, il est comparable au délai constaté dans les cours administratives d'appel.

2. Les modalités de fonctionnement

1. a) La décision1 ( * )

La formation de jugement prend sa décision au cours du délibéré qui suit l'audience publique. La décision est lue en séance publique trois semaines plus tard. C'est la date de la décision. Le sens des décisions est affiché dans les locaux de la Commission (à proximité des salles d'audience), chaque après-midi à partir de 15 heures.

La décision est ensuite adressée au requérant à son domicile par lettre recommandée avec accusé de réception. Il faut veiller à signaler le plus tôt possible tout changement d'adresse. Elle est aussi portée à la connaissance de l'OFPRA et de la préfecture du lieu de résidence du demandeur.

Informations complémentaires :

il est également possible d'obtenir :

• le reçu de recours si le requérant n'a pu l'obtenir par voie postale,

• des informations sur la procédure et le suivi du recours,

auprès de la CNDA.

b) Les éléments de compréhension de cette décision

Après un exposé des arguments invoqués par le requérant, la décision de la Commission comporte une motivation : sont indiquées les raisons pour lesquelles elle confirme ou annule la décision du Directeur général de l'OFPRA.

Si la Commission annule la décision du Directeur général de l'Office de protection des réfugiés et apatrides :

- soit elle reconnaît la qualité de réfugié, qui donne droit à une carte de résident d'une durée de validité de dix ans ;

- soit elle accorde le bénéfice de la protection subsidiaire, qui donne droit à la délivrance d'une carte de séjour d'un an (mention vie privée et familiale).

La préfecture, sur la base de la décision de la Commission, remettra un récépissé de demande de carte de séjour correspondant au titre de séjour auquel a droit la personne.

Si la Commission a décidé le renvoi de l'affaire : le requérant ne recevra pas de décision mais une nouvelle convocation à une audience, lorsque l'affaire sera en état d'être jugée.

Si la Commission rejette le recours :

La validité du récépissé de dépôt délivré par la préfecture pendant la procédure cesse au moment de la notification de la décision.

La préfecture invite la personne déboutée à quitter le territoire et peut lui opposer un arrêté de reconduite à la frontière.

La personne qui souhaite solliciter de nouveau l'asile doit s'adresser à la préfecture en vue de la délivrance d'une Autorisation provisoire de séjour, puis à l'OFPRA et produire à l'appui de sa demande, des éléments nouveaux.

c) Les modalités de sa possible contestation

• Le pourvoi en cassation

La Commission des recours des réfugiés étant une juridiction administrative spécialisée statuant en premier et dernier ressort, sa décision peut être attaquée sous la forme d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat .

Conditions de recevabilité :

• Le pourvoi en cassation doit être formé dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de la Commission.

• L'article R. 821-3 du code de justice administrative rend obligatoire la représentation du requérant par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui doit signer le pourvoi. La liste de ces conseils peut être obtenue auprès de l'ordre des avocats.

Chacune de ces conditions doit être respectée sous peine d'irrecevabilité du pourvoi.

Aide juridictionnelle :

Cette demande doit être adressée au bureau d'aide juridictionnelle près le Conseil d'Etat.

• Le recours en révision

Le décret du 14 août 2004 (aujourd'hui art R733-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) ouvre désormais au Directeur général de l'office la possibilité de saisir la Cour nationale du droit d'asile d'un recours en révision tendant à ce que les décisions de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d'octroi de la protection subsidiaire qui ont été acquises par fraude, soient retirées.

* ¹ Source : CNDA