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Projet de loi de finances pour 2009 : Immigration, asile et intégration : Immigration et asile

 

II. LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DE L'OFPRA ET DE LA CNDA SONT MARQUÉES PAR UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES DEMANDES D'ASILE

A. L'OFPRA PRÉVOIT UNE POURSUITE DE CETTE AUGMENTATION EN 2009

Les effectifs de l'OFPRA en 2007, 2008 et les perspectives pour 2009 sont décrits dans les deux tableaux suivants :

 

Emplois fonctionnels

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

TOTAL

 

Titulaires

Contractuels

Titulaires

Contractuels

Titulaires

Contractuels

 

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

22007

7

7

214

207,3

181

150,4

47

45,6

8

6

196

190,4

63

45

716

6651,7

22008

7

7

234

227,2

161

121

47

46,2

7

5

216

208,7

44

18

716

633,1

En 2008, l'effectif budgétaire de l'établissement OFPRA/CNDA est de 716 agents (504 titulaires et 212 contractuels), soit 633,10 ETP (489,10 titulaires et 144 contractuels).

A cet effectif, s'ajoutent 33 agents de catégorie C (31,3 ETP) pris sur le plafond d'emplois du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, et mis à disposition de l'OFPRA.

A compter du 1er janvier 2009, la gestion des moyens et des personnels de la Cour nationale du droit d'asile relèvera du Conseil d'Etat. Au terme de la partition des emplois correspondants, l'OFPRA devrait disposer d'un effectif budgétaire de 473 emplois, soit 412 ETP.

 

Emplois fonctionnels

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

TOTAL

 

Titulaires

Contractuels

Titulaires

Contractuels

Titulaires

Contractuels

 

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

ETP

2009

6

6

159

154,4

121

78

37

36,4

1

1

131

125,5

18

11

473

412

L'OFPRA doit faire face à une reprise à la hausse du nombre des requêtes qui lui sont adressées, alors que la mise en oeuvre de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile, la demande d'asile (hors mineurs accompagnants) a été suivie d'une baisse des requêtes allant jusqu'à - 33 % en 2006 par rapport à 2005. Ce rythme s'est ralenti en 2007 (-14,1 % par rapport à 2006), et le premier semestre 2008 a été marqué par une stabilisation de la demande d'asile, hors mineurs accompagnants, et une légère reprise de la demande totale (+5,8 % par rapport à la même période de 2007). Plusieurs facteurs concourent à une remontée de la demande d'asile en France : une forte augmentation de la demande chez nos principaux voisins (Royaume-Uni et Allemagne), une brusque croissance de la demande d'asile aux frontières dès la fin 2007 (+70 % par rapport à la même période de 2007), et une reprise des flux outre-mer (+50 % par rapport à la même période de 2007) que ce soit dans les départements français d'Amérique qu'à Mayotte et à la Réunion.

Année

1ères
demandes

Réexamens

Total

Décisions

Accords OFPRA

Taux accord OFPRA %

Rejets OFPRA

Taux rejet OFPRA %

1995

20 415

4 621

25 036

29 096

4 742

16,3%

24 354

83,7%

1996

17 405

3 717

21 122

22 203

4 344

19,6%

17 859

80,4%

1997

21 416

1 221

22 637

24 167

4 112

17,0%

20 055

83,0%

1998

22 375

615

22 990

22 405

4 342

19,4%

18 063

80,6%

1999

30 907

948

31 855

24 151

4 659

19,3%

19 492

80,7%

2000

38 747

1 028

39 775

30 278

5 185

17,1%

25 093

82,9%

2001

47 291

1 369

48 660

40 779

5 049

12,4%

35 730

87,6%

2002

51 087

1 790

52 877

50 206

6 326

12,6%

43 880

87,4%

2003

52 204

2 225

54 429

66 344

6 526

9,8%

59 818

90,2%

2004

50 547

7 069

57 616

68 118

6 358

9,3%

61 760

90,7%

2005

42 578

9 488

52 066

51 272

4 184

8,2%

47 088

91,8%

2006

26 269

8 584

34 853

37 715

2 929

7,8%

34 786

92,2%

2007

23 804

6 133

29 937

29 323

3 401

11,6%

25 922

88,4%

2008(*)

11 838

3 190

15 028

15 202

2 570

16,9%

12 632

83,1%

2008 (*) Données provisoires sur 6 mois - toutes données hors mineurs accompagnants.

Remarque : les décisions prises au cours d'une année donnée ne correspondent pas forcément à des demandes déposées la même année, mais peuvent correspondre à des demandes déposées antérieurement.

Le rapport entre les décisions prises et les demandes d'une année donnée ne produit pas un chiffre pertinent, car les décisions de l'année peuvent porter sur des demandes déposées au cours des années antérieures. Au 30 juin 2008, étaient en instance devant l'OFPRA : 2 premières demandes antérieures à 2005, 2 de 2005, 35 de 2006, 1 141 de 2007 et 6 570 de 2008.

Le renforcement des moyens de l'OFPRA en 2003 avaient permis d'accroître, de façon significative, sa capacité d'instruction. Ainsi, de 2003 à 2006, l'Office a pu réduire le nombre de dossiers en instance, ce qui a contribué à une augmentation du taux de rejet au cours de cette période. Cet accroissement est également lié à une plus forte proportion de réexamens dans l'activité en 2005 et 2006 (23 % de l'activité annuelle concernait des décisions de réexamen en 2006).

La baisse du nombre de décisions rendues à partir de 2006 s'explique par la fin de la résorption des stocks, et par la baisse du nombre d'agents instructeurs. Ces éléments ont également orienté le taux de rejet à la baisse à partir de 2007.

Les prévisions d'activités pour 2009 sont décrites dans le tableau suivant :

Continent

1ères ddes

réexamen

Mineurs A

total général

Europe

10000

2000

3000

15000

Apatrides

200

   

200

Asie

5500

2000

500

8000

Afrique

9500

2000

1500

13000

Amériques

1000

400

100

1500

Total

26200

6400

5100

37700

L'origine géographique des demandeurs d'asile varie peu au fil des ans. Les 10 principaux pays de provenance des demandeurs sont, depuis plusieurs années, la Turquie, le Sri-Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie (Kosovo), la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie. Certains de ces flux sont présents depuis le début des années 80, d'autres se sont constitués à la suite de la chute du bloc soviétique.

La demande d'asile en provenance d'Algérie est restée insignifiante jusqu'au début des années 90, mais avec l'annulation des élections de 1992, et l'apparition des opérations terroristes, la demande a considérablement crû, avec un maximum entre 1999 et 2003 dans le cadre de l'asile territorial géré par le ministère de l'intérieur. Depuis l'instauration d'un guichet unique de l'asile devant l'OFPRA en 2004, la demande d'asile algérienne a beaucoup diminué.

Les nationalités des demandeurs d'asile varient selon les différents pays d'accueil. Ainsi la France ne fait pas partie, actuellement, des principaux pays de destination pour les étrangers en provenance des pays du Moyen-Orient. La demande d'asile irakienne est essentiellement concentrée en Suède, tandis que les Iraniens et les Afghans se tournent en majorité vers le Royaume-Uni. La France a décidé d'accueillir sur son territoire plusieurs centaines de ressortissants irakiens menacés, déplacés ou réfugiés, avec une attention particulière pour les personnes appartenant à des minorités religieuses persécutées.

L'année 2008 a été marquée par une hausse de la demande d'asile durant les huit premiers mois de l'année par rapport à la même période de l'année précédente : les premières demandes sont en hausse de 7,4 % et la demande globale de 7,5 %. Plusieurs indicateurs marquent une augmentation sensible en 2008 : asile à la frontière, demandes d'asile déposées dans les départements d'outre-mer, augmentation de la demande d'asile chez nos principaux partenaires européens (Allemagne + 30 %, Royaume-Uni + 15 %, Belgique + 8 %, Suisse + 10 %). L'OFPRA prévoit donc une poursuite de la hausse de la demande en 2009, de l'ordre de 5 %.

B. LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

1. Le rattachement au Conseil d'Etat

Après avoir, l'an passé, analysé les modalités de création et de fonctionnement de l'OFPRA, votre rapporteur pour avis a souhaité présenter les modes d'action de la CNDA, dont l'indépendance sera plus visible par son rattachement au Conseil d'Etat, à compter du 1er janvier 2009.

L'allongement des délais d'examen des recours contre les décisions de l'OFPRA s'explique par le retrait des renforts qui y avaient été temporairement affectés pour résorber les stocks de dossiers à examiner. Pour y faire face, il est prévu de substituer aux magistrats vacataires qui président les formations de jugement des magistrats à plein temps, provenant, comme les vacataires, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. Cette affectation d'effectifs plus disponibles devrait conduire à une réduction des délais à partir de 2010.

L'importance du taux des recours, qui se situe autour de 85 % des décisions négatives de l'OFPRA durant ces trois dernières années, traduit le bon fonctionnement des possibilités offertes aux déboutés, mais induit l'allongement des délais d'examen par la Cour. Evalué à une moyenne de 13 mois, il est comparable au délai constaté dans les cours administratives d'appel.

2. Les modalités de fonctionnement

1. a) La décision1(*)

La formation de jugement prend sa décision au cours du délibéré qui suit l'audience publique. La décision est lue en séance publique trois semaines plus tard. C'est la date de la décision. Le sens des décisions est affiché dans les locaux de la Commission (à proximité des salles d'audience), chaque après-midi à partir de 15 heures.

La décision est ensuite adressée au requérant à son domicile par lettre recommandée avec accusé de réception. Il faut veiller à signaler le plus tôt possible tout changement d'adresse. Elle est aussi portée à la connaissance de l'OFPRA et de la préfecture du lieu de résidence du demandeur.

Informations complémentaires :

il est également possible d'obtenir :

· le reçu de recours si le requérant n'a pu l'obtenir par voie postale,

· des informations sur la procédure et le suivi du recours,

auprès de la CNDA.

b) Les éléments de compréhension de cette décision

Après un exposé des arguments invoqués par le requérant, la décision de la Commission comporte une motivation : sont indiquées les raisons pour lesquelles elle confirme ou annule la décision du Directeur général de l'OFPRA.

Si la Commission annule la décision du Directeur général de l'Office de protection des réfugiés et apatrides :

- soit elle reconnaît la qualité de réfugié, qui donne droit à une carte de résident d'une durée de validité de dix ans ;

- soit elle accorde le bénéfice de la protection subsidiaire, qui donne droit à la délivrance d'une carte de séjour d'un an (mention vie privée et familiale).

La préfecture, sur la base de la décision de la Commission, remettra un récépissé de demande de carte de séjour correspondant au titre de séjour auquel a droit la personne.

Si la Commission a décidé le renvoi de l'affaire : le requérant ne recevra pas de décision mais une nouvelle convocation à une audience, lorsque l'affaire sera en état d'être jugée.

Si la Commission rejette le recours :

La validité du récépissé de dépôt délivré par la préfecture pendant la procédure cesse au moment de la notification de la décision.

La préfecture invite la personne déboutée à quitter le territoire et peut lui opposer un arrêté de reconduite à la frontière.

La personne qui souhaite solliciter de nouveau l'asile doit s'adresser à la préfecture en vue de la délivrance d'une Autorisation provisoire de séjour, puis à l'OFPRA et produire à l'appui de sa demande, des éléments nouveaux.

c) Les modalités de sa possible contestation

· Le pourvoi en cassation

La Commission des recours des réfugiés étant une juridiction administrative spécialisée statuant en premier et dernier ressort, sa décision peut être attaquée sous la forme d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat.

Conditions de recevabilité :

· Le pourvoi en cassation doit être formé dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de la Commission.

· L'article R. 821-3 du code de justice administrative rend obligatoire la représentation du requérant par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui doit signer le pourvoi. La liste de ces conseils peut être obtenue auprès de l'ordre des avocats.

Chacune de ces conditions doit être respectée sous peine d'irrecevabilité du pourvoi.

Aide juridictionnelle :

Cette demande doit être adressée au bureau d'aide juridictionnelle près le Conseil d'Etat.

· Le recours en révision

Le décret du 14 août 2004 (aujourd'hui art R733-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) ouvre désormais au Directeur général de l'office la possibilité de saisir la Cour nationale du droit d'asile d'un recours en révision tendant à ce que les décisions de reconnaissance de la qualité de réfugié ou d'octroi de la protection subsidiaire qui ont été acquises par fraude, soient retirées.

* 1 Source : CNDA