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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice- Administration pénitentiaire

 

B. LA MISE EN PLACE DU CONTRÔLEUR GÉNÉRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Un peu plus de sept mois après l'adoption de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, M. Jean-Marie Delarue a été nommé Contrôleur général des lieux de privation de liberté par décret du Président de la République du 13 juin 200814(*).

Le décret publié le 12 mars 2008 est venu préciser les conditions d'application de la loi et notamment celles dans lesquelles les contrôleurs chargés d'assister le Contrôleur général participent à cette mission.

Ce décret distingue :

- les contrôleurs occupant un emploi permanent : ils peuvent être recrutés parmi des magistrats, des fonctionnaires, des personnels hospitaliers ou des militaires placés en position de détachement ou par des agents non titulaires de droit public. Le choix peut aussi se porter sur des personnels retraités relevant de ces cinq catégories ;

- les contrôleurs intervenants extérieurs. Ils se distinguent des précédents à deux titres : ils ne renoncent pas à leur occupation principale, ils peuvent être choisis en dehors de l'administration ; ils sont rémunérés sous forme d'indemnités forfaitaires.

Aux termes du décret, sous réserve de la délivrance par le Contrôleur général d'une lettre de mission pour chaque visite de contrôle, les contrôleurs disposent, dans le cadre de leurs visites, des mêmes prérogatives que le Contrôleur général ; ils peuvent notamment prendre les contacts nécessaires avec les autorités administratives et judiciaires ainsi qu'avec « toutes personnes, même extérieures aux lieux visités » susceptibles d'apporter des informations utiles. Ils reçoivent également, à leur demande, communication des décisions, administratives ou judiciaires, de privation de liberté.

Le budget du Contrôleur général, doté de 2,5 millions d'euros en lois de finances 2008, sera porté à 3,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009. Il est désormais rattaché au nouveau programme intitulé « défense des droits et libertés » de la mission « direction de l'action du Gouvernement »15(*).

Le Contrôleur général a recruté le 2 septembre 2005 vingt-trois contrôleurs parmi lesquels dix intervenants extérieurs. La composition de cette équipe est à l'image de la diversité des lieux de privation de liberté dont la nouvelle institution assure le contrôle : parmi les contrôleurs à plein temps figurent ainsi deux magistrats, deux médecins, un commissaire de police, un officier de gendarmerie, deux personnels des services pénitentiaires, un directeur de centre d'insertion et de probation, deux membres d'associations et un directeur d'établissement hospitalier à la retraite.

Par ailleurs, les services administratifs devraient comporter cinq personnes -dont trois sont déjà recrutées.

Ainsi le plafond d'emplois du Contrôle général fixé dans la loi de finances pour 2008 à dix-huit ETPT et dix emplois intermittents devrait être atteint à la fin de l'année 2008.

L'activité du Contrôleur pénale revêt deux formes principales :

- les réponses aux saisines dont il est l'objet -en vertu de l'article 6 de la loi du 30 octobre 2007, toute personne physique ainsi que toute personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux, peuvent porter à la connaissance du contrôleur général des faits ou des situations susceptibles de relever de sa compétence ; par ailleurs le Contrôleur général peut être saisi par le Premier ministre, les membres du Gouvernement, les parlementaires ainsi que par différentes autorités administratives indépendantes ; il peut enfin se saisir de sa propre initiative. L'absence de localisation définitive des services de l'institution a incontestablement freiné à ce jour le développement de cette activité. Néanmoins près d'une centaine de cas ont été portés à sa connaissance16(*) ;

- les visites : M. Jean-Marie Delarue, comme l'a indiqué lors de son audition par votre rapporteur, s'est fixé pour objectif la visite de quelque cent cinquante lieux de privation de liberté17(*).

Les visites n'ont vraiment débuté qu'à compter du 15 septembre après le recrutement des contrôleurs et la définition d'une méthodologie de contrôle et d'une déontologie. Une vingtaine d'établissements avaient été visités à la fin du mois d'octobre couvrant tout le spectre des lieux de privation de liberté -à l'exception des locaux dépendant de la douane et des centres éducatifs fermés. Le contrôle est exercé par une équipe de deux à trois personnes (dont l'une au moins possède une compétence professionnelle en lien avec l'établissement visité). Il est arrivé que cet effectif soit porté à cinq pour la visite d'une grande maison d'arrêt.

Ces visites font généralement l'objet d'un préavis d'une semaine -délai jugé nécessaire pour permettre aux contrôleurs de disposer des documents nécessaires pour orienter utilement leur visite- ou, pour les locaux de garde à vue pour lesquels aucune documentation préalable ne s'impose, de deux jours. Cependant, le contrôleur général n'a pas exclu la possibilité de visites inopinées de locaux de garde à vue ou, lorsque des pratiques particulièrement graves lui auraient été signalées, d'autres types d'établissements.

M. Jean-Marie Delarue a souligné la qualité de l'accueil réservé aux contrôleurs dans tous les lieux visités jusqu'à présent. Aucune information ne leur a été refusée. Le Contrôleur général a néanmoins observé que l'administration pénitentiaire ne lui fournissait pas encore le compte rendu quotidien des incidents dont elle dispose. Chaque visite donne lieu d'abord à un rapport factuel adressé au chef de l'établissement afin de permettre à celui-ci de formuler, le cas échéant, des observations et, ensuite, à un rapport transmis au ministre de tutelle.

A ce jour, aucun des ministres concernés n'avait encore formulé d'observations. M. Jean-Marie Delarue a indiqué à votre rapporteur qu'il se laissait la possibilité, conformément à l'article 10 de la loi, de présenter des recommandations aux autorités et de les rendre publiques d'ici la fin de l'année. Les premières recommandations publiées au journal officiel du 25 novembre 2008 portent sur un local de rétention administratif.

M. Jean-Marie Delarue a regretté que la loi n'ait pas inclu dans le champ de son contrôle les conditions de travail des personnels ce qui selon lui conforterait le crédit et la confiance accordés au contrôleur dans l'exercice de sa mission.

* 14 Comme le prévoit la loi à la suite d'un amendement adopté par le Sénat, cette nomination a été précédée d'un avis rendu par la commission compétente de chaque assemblée (le 29 mai 2008 pour la commission des lois du Sénat et le 4 juin 2008 pour la commission des lois de l'Assemblée nationale).

* 15 Voir aussi le rapport pour avis présenté par M. Jean-Claude Peyronnet sur le programme « Protection des droits et libertés »( http://www.senat.fr/rap/a08-104-8/a08-104-8.html)

* 16 52 par des personnes privées de liberté ou leurs avocats, 8 par des membres de la famille de personnes privées de liberté, 5 par des particuliers, 4 par des associations. Par ailleurs une saisine au sens strict a été faite par un parlementaire. Quelles sont les suites apportées par le Contrôleur général ? Dans 26 cas, la personne à l'origine de la saisine a été informée que les faits portés à la connaissance du contrôleur général seraient pris en compte lors des visites menées au sein de l'établissement dans lequel elles se trouvent ou au sein d'établissements de même nature ; dans douze cas, le contrôleur général a adressé des courriers d'incompétence motivée dans la mesure où la question concernait le bien-fondé d'une décision judiciaire ou une procédure judiciaire en cours ; dans 8 cas, la saisine a été classée sans suite car le motif de saisine était indéterminé ; dans 23 cas une enquête individuelle a été diligentée.

* 17 Le champ du contrôle concerne quelque 195 établissements pénitentiaires, 28 centres éducatifs fermés, une centaine de zones d'attente, une centaine de locaux et centres de rétention administrative, 4.000 locaux de garde à vue, 1.000 établissements ou secteurs hospitaliers psychiatriques.