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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice- Protection judiciaire de la jeunesse

 

UNE MODERNISATION EN COURS

Depuis 2003, la protection judiciaire de la jeunesse a entrepris de se moderniser, en diversifiant les modes de prise en charge des mineurs et des jeunes majeurs, en rationalisant ses moyens et en développant les contrôles.

Quatre priorités lui ont été assignées pour la période 2008-2011, lors des deuxième et troisième conseils de modernisation des politiques publiques : concevoir des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs qui conjuguent la contrainte judiciaire et l'objectif d'insertion sociale ; garantir à l'autorité judiciaire, directement ou par le secteur associatif habilité, une aide aux décisions qui soit à la mesure des responsabilités en jeu et des délais requis ; améliorer la qualité de la prise en charge des mineurs sous main de justice dans les services et établissements de l'État, dont l'action sera concentrée sur la prise en charge des mineurs au pénal ; garantir à l'autorité judiciaire, par le contrôle, l'audit et l'évaluation, la qualité de l'aide aux décisions et de la prise en charge dans les services publics ou associatifs habilités par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

D. UNE DIVERSIFICATION DES MODES DE PRISE EN CHARGE

Les structures de prise en charge des mineurs n'ont cessé de se diversifier, afin de permettre la construction d'un véritable « parcours éducatif ». Alors que la plupart étaient dépourvues de toute base légale ou même réglementaire, un décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse est venu combler cette lacune. Il importe aujourd'hui de veiller à la bonne articulation de ces structures, tant sur le plan géographique que sur le plan fonctionnel.

1. Les structures de placement

Aux foyers d'action éducative (FAE), qui prennent en charge de façon permanente et le plus souvent longue les mineurs placés, ont été ajoutés les centres éducatifs renforcés, les centres de placement immédiat et les centres éducatifs fermés. Pour le secteur public, le décret précité du 6 novembre 2007 ne distingue plus que deux catégories d'établissements : le centre éducatif fermé et l'établissement de placement éducatif qui regroupe toutes les autres structures. Leur réorganisation doit intervenir avant novembre 2009.

· Les foyers d'action éducative

Les foyers d'action éducative constituent la formule généraliste du placement judiciaire. Ils peuvent accueillir, pour des projets de moyen ou long terme, aussi bien des mineurs délinquants, des mineurs en danger que des jeunes majeurs. Au 1er août 2008, 74 étaient gérés par le secteur public et 252 par le secteur associatif habilité, sous l'appellation de « foyer éducatif ».

Lors de son déplacement à Marseille, le 17 avril 2008, votre rapporteur a visité le foyer d'action éducative du domaine des Chutes Lavie.

Le foyer d'action éducative du domaine des Chutes Lavie, à Marseille

Le domaine des Chutes Lavie, acquis en 1947 et d'une superficie de 8 hectares, abrite un foyer d'action éducative, un centre d'action éducative et d'insertion, un centre d'action éducative et un pôle territorial de formation. Si d'importants travaux de rénovation et de construction ont été réalisés depuis 1996, date du diagnostic du site, les efforts restant à fournir restent conséquents : ils doivent porter sur une unité éducative d'activités de jour, les ateliers, un logement de fonction, le pôle territorial de formation et le centre d'action éducative. Par ailleurs, des logements sont en construction pour le compte du groupe UNICIL.

Le foyer d'action éducative fut un centre de placement immédiat jusqu'en octobre 2006, date à laquelle l'établissement dût fermer pendant un an « du fait de problèmes de prise en charge éducative et de ressources humaines ». Il n'a rouvert ses portes qu'à l'automne 2007, avec une capacité d'accueil de 11 jeunes, selon trois modalités : l'accueil d'urgence pour un mois, l'accueil d'orientation et d'évaluation d'une durée de trois mois et l'accueil à moyen ou long terme pour des séjours de six mois et plus.

La prise en charge s'articule autour de l'apprentissage de la vie collective (repas, tâches domestiques), d'un accompagnement psychologique et sanitaire des jeunes, d'un travail avec les familles pour maintenir ou retisser des liens distendus, et de démarches d'insertion, en lien avec les dispositifs de prise en charge de jour et notamment l'unité éducative d'activité de jour.

Lors de la visite de votre rapporteur, neuf jeunes étaient placés au pénal, un en protection jeune majeur et un en assistance éducative, ces deux derniers ayant un passé de délinquants. Il a été indiqué à votre rapporteur que l'un d'entre eux était en fugue ; la plupart, âgés de plus de seize ans, savaient à peine lire et écrire ; plusieurs avaient déjà été incarcérés ; deux étaient scolarisés.

L'équipe se composait d'une directrice, d'un adjoint administratif, d'un psychologue à mi-temps, de huit éducateurs, dont trois contractuels, de trois agents techniques d'éducation, dont un contractuel, de deux ouvriers professionnels chargés de la cuisine et d'un ouvrier professionnel chargé de l'entretien.

Elle avait connu des débuts difficiles, liés au comportement violent de certains jeunes (agressions contre des éducateurs et la directrice, dégradations) et au manque d'expérience des agents contractuels. Les tensions perceptibles créées par ces difficultés successives paraissaient toutefois en voie d'atténuation.

· Les centres de placement immédiat

Les centres de placement immédiat (CPI) prennent en charge depuis 1999 les mineurs de 13 à 18 ans pour lesquels un accueil immédiat est prescrit par les magistrats de la jeunesse, priorité étant donnée aux mineurs délinquants. Ils doivent les évaluer et les orienter dans un délai compris entre un et trois mois en vue d'élaborer des solutions éducatives sur un plus long terme. Cette évaluation concerne la santé, les aspects psychologiques, les acquis scolaires ou professionnels, l'observation du comportement, la connaissance du contexte familial et des relations sociales.

Au 1er août 2008, on comptait 36 centres de placement immédiat (entre 10 et 12 places, pour 17 équivalents temps plein travaillés), dont 3 sous la responsabilité du secteur associatif habilité. Leur capacité d'accueil théorique était de 343 places. 819 jeunes avaient été accueillis depuis le début de l'année.

Un rapport de l'inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse de 2005 a relevé l'absence de véritable politique d'implantation de ces structures : un quart d'entre elles n'étaient pas situées dans les 26 départements prioritaires dont la liste avait été arrêtée par le Conseil de sécurité intérieure de juin 2008. Depuis 2002, 3 centres ont ouvert (3 en 2002, 1 en 2004, 1 en 2005, aucun depuis) et 12 ont fermé. La mise en oeuvre du décret précité du 6 novembre 2007 offre l'occasion de remédier à ces lacunes.

En 2007, le coût complet d'une journée de placement par mineur s'est élevé à 536 euros dans le secteur public (contre 550 euros en 2006 et 657 euros en 2005) et à 342 euros dans le secteur associatif habilité (contre 339 euros en 2006). Cette différence s'explique par les taux d'occupation moyen des structures, qui s'est élevé à 80 % dans le secteur associatif habilité et à 62 % dans le secteur public (identique au taux moyen de 2006, alors que celui de 2003 était de 36,1 %).

· Les centres éducatifs renforcés

Les centres éducatifs renforcés (CER), créés dès 1996, ont pour mission de créer une rupture (de trois à six mois) dans les conditions de vie de mineurs très fortement ancrés dans la délinquance, et d'assurer leur prise en charge intensive avec un encadrement éducatif permanent12(*). Ils fonctionnent en principe par sessions (deux ou trois par an). Une expérimentation de fonctionnement permanent est actuellement conduite dans quatre centres.

Au 1er août 2008, 65 CER dont 5 publics étaient en service -4 projets de création étaient à l'étude pour 2009- et disposaient d'une capacité d'accueil théorique de 516 places -5 à 8 places par centre. 30 organisaient des activités liées au monde rural, 3 proposaient des activités liées au cirque, à l'instar du centre de Grans visité l'an passé par votre rapporteur, et 3 étaient consacrés à des activités maritimes. 1 centre était spécialisé dans la prise en charge des mineurs toxicomanes, 3 accueillaient exclusivement des filles.

En 2007, le coût à la journée était en moyenne de 465 euros par mineur, pour un taux d'occupation moyen de 90 % -de 58 % seulement dans les centres du secteur public. 1.090 jeunes ont été pris en charge.

Une évaluation conduite par le service d'inspection de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse entre 2006 et 2007 a mis en exergue tout à la fois l'intérêt de ces sessions de rupture dans l'évolution du comportement des mineurs en cours de session et à leur issue, l'insuffisante préparation des conditions de sortie et de suivi de ces mineurs dans la durée et la nécessité d'un plan de pilotage national pour valider au cas par cas les nouveaux projets de centre en cohérence avec les besoins territoriaux. La rédaction d'un nouveau cahier des charges a été entreprise et devrait s'achever au début de l'année 2009.

· Les centres éducatifs fermés

Les centres éducatifs fermés (CEF) ont été créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

Ils peuvent chacun accueillir entre 8 et 12 mineurs de 13 à 18 ans ayant commis des crimes ou des délits, placés sous contrôle judiciaire, condamnés à une peine assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve, ou dans le cadre de la libération conditionnelle. La plupart des jeunes sont accueillis dans le cadre d'un contrôle judiciaire, et y restent après leur condamnation assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve. La loi du 5 mars 2007 de prévention de la délinquance y a ajouté le placement à l'extérieur, modalité d'exécution aménagée des peines d'emprisonnement ferme inférieures à douze mois, particulièrement adaptée aux mineurs. Ces jeunes font l'objet de mesures de surveillance strictes assorties d'un suivi éducatif et pédagogique renforcé (24 à 27 agents assurent une prise en charge continue 24h sur 24h, tout au long de l'année). Les infractions qu'ils commettent sont sanctionnées et peuvent conduire à leur incarcération.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoyait la création de 600 places dans 60 centres éducatifs fermés, dont 10 en secteur public et 50 en secteur associatif habilité. Au 1er août 2008, on comptait 33 CEF, dont 7 publics, disposant d'une capacité de 350 places et accueillant 270 mineurs. Le prix prévisionnel de journée pour 2008 est évalué à 634 euros par mineur et par jour, secteur public et secteur associatif confondus, contre 642 euros en 2007. La même année, le taux moyen d'occupation était de 59 % dans le secteur public (76 % si l'on ne compte que les deux centres ouverts avant 2007) et de 79 % dans le secteur associatif habilité.

nouveaux centres doivent ouvrir en 2008, 7 en 2009 et 2 en 2010, la capacité totale d'accueil devant ainsi être portée à 514 places. Au cours de son déplacement à Marseille le 17 avril 2008, votre rapporteur a constaté l'absence préjudiciable de centre éducatif fermé dans les Bouches-du-Rhône, le seul centre de la région étant situé à Brignoles dans le Var. Interrogée sur ce point lors de son audition devant votre commission des lois, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 avait prévu la création de quatre centres en région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Reconnaissant qu'un seul de ces centres avait été ouvert, dans le Var, elle a estimé que l'absence d'une telle structure dans les Bouches-du-Rhône était dans une large mesure imputable aux réticences de certains élus locaux et des futurs riverains. Elle a annoncé que deux nouveaux centres éducatifs fermés ouvriraient en 2009 au Pontet et à Cagnes-sur-Mer.

Le bilan des centres éducatifs fermés, cinq ans après leur création, est satisfaisant. Au total, 1.690 jeunes y ont été accueillis, ce qui a contribué à la baisse significative du nombre de mineurs incarcérés. Moins de 4 % de ces mineurs ont commis des fugues, dont la durée s'est avérée le plus souvent inférieure à 24 heures et qui n'ont généralement pas occasionné de trouble pour le voisinage. Enfin, 61 % des jeunes sortis d'un centre éducatif fermé n'ont pas récidivé dans l'année suivante.

Plus de la moitié des mineurs accueillis en centre éducatif fermé font l'objet d'une injonction de soins. Aussi cinq centres -ceux de Liévin, Moissannes, Valence, Savigny-sur-Orge et La Jubaudière- ont-ils bénéficié en 2008, à titre expérimental, de moyens supplémentaires pour améliorer la prise en charge des mineurs atteints de troubles mentaux, grâce au recrutement de deux infirmiers, d'un second psychologue et d'un psychiatre. Lors de son audition par votre commission, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice a jugé positifs les premiers résultats obtenus, mettant notamment en exergue les progrès accomplis dans la collaboration entre les services de la protection judiciaire de la jeunesse et les personnels de santé.

Le centre éducatif fermé de Savigny-sur-Orge

Le centre éducatif fermé a été créé en avril 2007 sur le site de la Ferme de Champagne, dans l'Essonne, qui abrite d'autres structures de la protection judiciaire de la jeunesse, notamment un centre d'action éducative et un centre d'exposition.

Seul centre éducatif fermé d'Ile-de-France, il peut accueillir onze mineurs âgés de 16 à 18 ans, garçons et filles, une place étant réservée aux personnes à mobilité réduite.

L'équipe comprend une directrice, deux chefs de service fonctionnel, quatorze éducateurs, deux agents techniques de l'éducation, un professeur technique, un enseignant de l'éducation nationale, deux adjoints techniques chargés de la cuisine, deux agents d'entretien, un adjoint administratif, deux psychologues, un psychiatre vacataire et une infirmière départementale.

La prise en charge éducative s'effectue en trois phases d'une durée de deux mois chacune : évaluation du niveau scolaire, de l'état de santé et du parcours du mineur ; mise en oeuvre d'un programme d'insertion scolaire ou professionnelle ; préparation à la sortie.

Vingt-trois jeunes ont été placés dans le centre depuis son ouverture : trois ont obtenu le certificat de formation générale ; cinq ont obtenu l'attestation aux premiers secours du premier niveau, un a réintégré les structures de l'éducation nationale ; tous ont soit reçu une formation professionnelle soit effectué un ou plusieurs stages.

L'un des jeunes rencontrés par votre rapporteur venait d'effectuer un stage de quinze jours dans une chocolaterie dont les responsables, eux aussi présents lors de la visite, ont souligné le succès. L'implication de ces entrepreneurs, le dynamisme de l'équipe du centre éducatif fermé, les efforts déployés par ce jeune pour acquérir une formation et les propos qu'il a tenus devant votre rapporteur : « le CEF, c'est un point d'arrivée pour un nouveau départ » constituent un réel motif d'espoir.

La mise en oeuvre de l'expérimentation a permis au centre éducatif fermé de bénéficier de la présence de deux psychologues à temps plein, contre un auparavant, et d'un psychiatre, à raison d'une vacation d'une demi-journée par semaine. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse essaie actuellement d'obtenir un doublement de cette prise en charge psychiatrique. Le recrutement des deux infirmiers s'est quant à lui avéré impossible jusqu'à présent.

L'équipe du centre a salué l'intervention et l'implication des psychologues dans la prise en charge des mineurs. En revanche, elle a attiré l'attention de votre rapporteur sur la nécessité de ne pas considérer les cinq centres éducatifs fermés retenus pour l'expérimentation comme des centres spécialisés dans l'accueil des jeunes atteints de troubles psychiatriques graves en provenance de toute la France. Il lui a été indiqué qu'à peine placé dans le centre par un magistrat qui souhaitait mettre un terme à son séjour en hôpital psychiatrique, un jeune avait séquestré et menacé le personnel de direction.

Cet exemple et la tentative de suicide d'un mineur placé dans le centre, la veille de la venue de votre rapporteur, témoignent des efforts considérables qui restent à accomplir pour améliorer la prise en charge des jeunes atteints de troubles mentaux.

· Les unités éducatives d'hébergement diversifié

Des unités éducatives d'hébergement diversifié permettent d'apporter d'autres réponses (famille d'accueil, studio, foyer de jeunes travailleurs, etc.), notamment quand l'hébergement de type collectif n'est pas adapté. Tel est notamment le cas lorsque le jeune approche de sa majorité civile et souhaite acquérir davantage d'autonomie. Au 1er août 2008, il y en avait 40 dans le secteur public et 35 dans le secteur associatif habilité.

· Les autres structures du secteur associatif habilité

Le secteur associatif habilité gère d'autres structures de placement :

- les maisons d'enfants à caractère social (224 en juillet 2008) accueillent des enfants dont les familles se trouvent momentanément en difficulté ou ne peuvent assumer durablement leur éducation, pour des séjours allant de quelques mois à la majorité ;

- les centres de placement familial (51 en juillet 2008) présentent la particularité de salarier des assistantes maternelles au domicile desquelles les jeunes sont pris en charge ;

- les centres scolaires et professionnels (133 en juillet 2008) assurent en internat l'accueil des adolescents en grande difficulté et dispensent une formation scolaire ou professionnelle. Ils peuvent également accueillir à la journée des jeunes issus d'autres institutions ou adressés dans le cadre d'une mesure éducative en milieu ouvert ;

- les lieux de vie et d'accueil (19 en juillet 2008) ont chacun une capacité de 3 à 7 places ;

- les foyers de jeunes travailleurs (10 en juillet 2008) proposent d'accompagner les jeunes vers l'autonomie sociale et professionnelle.

* 12 Les capacités d'accueil sont de 5 à 8 mineurs pour chaque CER, avec un encadrement de 8 personnes pour le secteur public et de 10 à 11 pour le secteur associatif habilité.