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Projet de loi de finances pour 2009 : Justice- Protection judiciaire de la jeunesse

 

2. Les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation

Les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation sont elles aussi diverses. Au 1er août 2008, 639 services étaient répertoriés : 228 dans le secteur public et 411 dans le secteur associatif habilité.

· Les structures du secteur public

Pour le secteur public, le décret précité du 6 novembre 2007 distingue désormais : les services territoriaux éducatifs de milieu ouvert, les services éducatifs auprès des tribunaux et les services territoriaux éducatifs d'insertion. Au 1er août 2008, on recensait :

- 219 centres d'action éducative (197) ou centres d'action éducative et d'insertion (22) chargés d'une fonction d'investigation en vue d'apporter une aide à la décision du magistrat, de la prise en charge éducative des mineurs maintenus dans leur famille, de la mise en oeuvre des mesures de réparation prononcées à l'égard des mineurs délinquants, ainsi que de la coordination de la participation de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse aux politiques publiques territoriales de protection de l'enfance et de prévention de la délinquance ;

- 9 services éducatifs auprès du tribunal (SEAT) chargés par les magistrats de recueillir des renseignements socio-éducatifs sur les mineurs et leur famille avant une décision civile ou pénale, d'assurer l'accueil et l'orientation des mineurs et de leur famille qui se présentent au tribunal pour enfants, de suivre les mineurs détenus et d'exercer des mesures éducatives et des peines. En l'absence de SEAT, ces missions sont remplies par les CAE13(*).

· Les structures du secteur associatif habilité

Au 1er août 2008, les structures du secteur associatif habilité se répartissaient entre :

- les services d'action éducative en milieu ouvert (172), chargés de la mise en oeuvre des mesures d'action éducative de milieu ouvert au profit de mineurs et de jeunes majeurs (activité civile) ;

- les services d'investigation et d'orientation éducative (103), chargés de la mise en oeuvre des mesures d'investigation et d'orientation éducative (IOE) ;

- les services d'enquêtes sociales (89).

- les services de réparation pénale (47), chargés de certaines mesures de réparation.

3. Les modes d'incarcération

Au 1er janvier 2008, 727 mineurs étaient incarcérés, dont 25 jeunes filles, représentant 1,1 % des détenus, soit un nombre intermédiaire entre les maxima (2003 : 808 mineurs) et minima (2001 et 2005 : 620 mineurs environ). 77 avaient moins de seize ans.

La part des mineurs en détention provisoire est en diminution (57,2 % au 1er janvier 2008, contre 78 % au 1er janvier 2000).

Au cours de l'année 2007, 3.370 mineurs ont été incarcérés (3,7 % de l'ensemble des mises sous écrou) et 2.849 libérés (3,3 % de l'ensemble des libérations). La proportion des jeunes filles s'est élevée à 4,5 %.

La majorité des mineurs incarcérés faisait l'objet d'une procédure correctionnelle (85 %). Pour 12 % d'entre eux la procédure était de nature criminelle14(*).

Nature de l'infraction commise par les mineurs condamnés

Stock au 1er jour de chaque année

Infraction

2007

en %

2008

en %

Vol simple

50

19%

58

19%

Vol qualifié

47

17%

31

10%

Autres atteintes aux biens

11

4%

24

8%

Crime de sang

6

2%

3

1%

Violences volontaires

93

35%

112

38%

Infraction à la législation sur les stupéfiants

7

3%

16

5%

Viol, agression et atteinte sexuelles

21

8%

21

7%

Autres

33

12%

36

12%

Ensemble

268

100%

301

100%

Source : ministère de la justice.

Depuis 1999, les peines très courtes (moins d'un mois) comme les peines les plus longues (supérieures à un an) ont sensiblement diminué, tandis que les peines de un à six mois ont fortement augmenté.

Peines terminées par tranche de durée

1999

2002

2006

Moins de 1 mois

47 %

41 %

42 %

1 à 6 mois

41 %

46 %

51 %

6 mois à 1 an

7 %

8 %

6 %

Plus d'un an

5 %

5 %

1 %

Total

100 %

100 %

100 %

Source : ministère de la justice.

En 2002, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs dénonçait la situation des quartiers pour mineurs des maisons d'arrêt, notamment leur absence d'étanchéité avec les zones occupées15(*) par les majeurs et leur vétusté, et préconisait la création d'établissements pénitentiaires spécifiques. Elle a été partiellement entendue.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a prévu la création de sept établissements pénitentiaires pour mineurs dotés d'une capacité d'accueil de 420 mineurs. Placés sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, bénéficiant de l'intervention permanente de la protection judiciaire de la jeunesse, ces établissements sont conçus pour placer l'éducatif au coeur de la prise en charge des mineurs détenus en s'appuyant sur un encadrement renforcé.

Quatre d'entre eux ont ouvert leurs portes en 2007 : à Lavaur, dans le Tarn (juin) ; à Meyzieu, dans le Rhône (juin) ; à Quiévrechain, dans le Nord (septembre) ; à Marseille, dans les Bouches-du-Rhône (novembre). Deux ont été mis en service en 2008 à Orvault, en Loire-Atlantique (février) et à Porcheville, dans les Yvelines (avril). Le dernier, celui de Meaux-Chauconin, en Seine-et-Marne, devrait être opérationnel au début de l'année 2009.

Chaque établissement pour mineur comprend sept unités d'hébergement pouvant accueillir 60 mineurs (une unité « arrivants » de six places, une unité « filles » de quatre places, cinq unités « garçons » de dix places chacune), un quartier disciplinaire, un plateau sportif complet, une unité médicale, un secteur scolaire, et une zone socioculturelle (salles d'activités, bibliothèque, salle de spectacle). Les bâtiments forment le mur d'enceinte. Il n'y a pas de miradors. La forte présence du personnel constitue un des éléments essentiels de la sécurité pénitentiaire.

Près de 150 agents travaillent sur des rythmes diversifiés pour assurer une prise en charge régulière des mineurs 7 jours sur 7, sur une amplitude horaire de 14 heures. La surveillance de nuit incombe à l'administration pénitentiaire : 76 personnels pénitentiaires dont 70 de surveillance, 43 agents de la protection judiciaire de la jeunesse dont 36 éducateurs, 4 à 6 enseignants encadrés par un directeur pédagogique, une équipe médicale à hauteur de 5 équivalents temps plein, auxquels s'ajoutent des animateurs intervenant ponctuellement pour telle ou telle activité.

Dans tous les établissements, les fonctions logistiques de restauration, de nettoyage, de maintenance, et d'hôtellerie sont déléguées à un prestataire privé, la société SIGES.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, le prix de journée par mineur et par jour serait de 339 euros, amortissement compris16(*), en cas d'occupation totale des établissements, à comparer avec le prix de journée d'un adulte dans un établissement pénitentiaire à gestion publique qui est d'un peu moins de 72 euros. Au mois de juin 2008, il était plutôt de l'ordre de 1.400 euros car tous les établissements ne fonctionnaient pas à plein.

Le fonctionnement des établissements pénitentiaires pour mineurs se caractérise par une individualisation de la prise en charge et un travail pluridisciplinaire.

La journée de détention s'étend de 7h30 à 21h30. Chaque mineur détenu se voit proposer un emploi du temps personnalisé, comprenant des heures d'enseignement général et technique à raison d'une vingtaine par semaine, ainsi que des heures d'activités socio-culturelles et sportives, réparties tout au long de la semaine, y compris les samedis et dimanches. Si l'hébergement de nuit est toujours individuel, sauf avis médical contraire, les repas sont pris en commun, les temps de récréation (promenade, activités ludiques...) se font ensemble au sein de l'unité de vie.

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Philippe-Pierre Cabourdin, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué que les cahiers des charges des établissements avaient été modifiés pour réduire le volume des activités imposées aux jeunes qui, à l'expérience, s'est avéré trop lourd à supporter pour eux.

L'équipe pluridisciplinaire inclut réglementairement le chef d'établissement, un personnel de surveillance, un représentant de la protection judiciaire de la jeunesse et un représentant de l'éducation nationale. Elle se réunit au moins une fois par semaine pour partager les informations et coordonner les actions de prise en charge des mineurs. Chaque unité de vie qui compte dix mineurs au maximum, est animée par un binôme composé d'un surveillant et d'un éducateur, référents assurant le lien avec l'équipe pédagogique et les parents.

Premier bilan des établissements pénitentiaires pour mineurs
établi par le ministère de la justice

Les mineurs détenus en établissement pénitentiaire pour mineur (EPM) au 1er juin 2008 représentaient 24,24 % des mineurs incarcérés en France. 95 % étaient des garçons, 9,6% seulement avaient moins de 16 ans au 1er semestre 2008. En moyenne, sur les six premiers mois de l'année 2008, la part des mineurs prévenus était de 60,7% pour 57,77 % au niveau national. La majorité (41 %) des durées de détention en EPM est comprise entre 1 et 3 mois, soit une durée légèrement inférieure à celle en quartiers pour mineurs (QM).

La prise en charge scolaire est assurée par 6 enseignants en moyenne par EPM. Le nombre de mineurs rencontrés pour un entretien d'accueil et un bilan scolaire est nettement plus élevé qu'en QM et l'enseignement a été effectivement organisé pour l'ensemble des mineurs détenus, peu de refus catégoriques ayant été signalés. Au regard de la prise en charge habituelle des mineurs en quartier pour mineurs ou en quartier femmes, l'EPM présente non seulement un progrès dans le volume d'heures de cours (19 heures hebdomadaires) mais aussi une diversification des niveaux de prise en charge avec un enseignement secondaire plus fort qu'en QM. L'éducation nationale assure également l'animation d'ateliers techniques (par exemple, l'atelier technique « cuisine » à Quiévrechain ou « infographie » à Orvault).

L'organisation des activités socioculturelles relève de la compétence des services de la protection judiciaire de la jeunesse.

Les activités sportives sont assurées par les surveillants moniteurs de sport, les éducateurs de la PJJ, des contractuels recrutés par l'administration pénitentiaire ou des intervenants extérieurs rémunérés par la PJJ. La principale difficulté réside dans le sous-effectif de surveillants moniteurs de sport qui ne permet pas encore d'assurer un créneau de prise en charge suffisant (certains établissements ne sont pas en mesure d'assurer plus de 4 heures d'activités sportives par mineur et par semaine).

La prise en charge sanitaire des mineurs est assurée par 5 équivalents temps plein par établissement. De janvier à juin 2008, 2.060 consultations médicales ont été recensées au sein des établissements, soit 1,3 consultation par mineur détenu, ainsi que 527 consultations de psychiatres ou de psychologues.

Les « unités filles » ne sont pas en service dans l'ensemble des EPM soit en raison du très faible nombre de jeunes filles incarcérées dans certaines directions interrégionales soit en raison de l'afflux important des garçons qui a eu pour conséquence l'occupation de la totalité des places disponibles en EPM. Dans les EPM accueillant des jeunes filles (Lavaur, Meyzieu, Quiévrechain), la mixité est vécue de manière positive notamment sur le plan éducatif. La montée en charge à pleine capacité de l'ensemble des EPM n'étant pas terminée, toutes les unités ne sont pas ouvertes et aucun bilan n'a donc pu être établi à l'heure actuelle sur l'opportunité de maintenir des unités filles.

Seul l'établissement de Lavaur a accueilli un mineur en semi-liberté, dans le cadre d'une habilitation ponctuelle. L'opportunité d'ouvrir des places de semi-liberté en EPM suscite actuellement un débat. La prise en charge éducative pluridisciplinaire quotidienne du mineur pourrait-elle être assurée dans l'hypothèse d'une semi-liberté ? Les effectifs en EPM permettent-ils de consacrer une unité de vie à l'accueil exclusif des mineurs en semi-liberté ? Quelles seraient les modalités d'intégration du mineur placé sous le régime de la semi-liberté dans les groupes d'activité le week-end (sens de sa participation ponctuelle, cohésion du groupe...) ?

Le 17 avril 2008, votre rapporteur a visité l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Marseille, en compagnie de notre collègue M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire. Les observations qu'il a pu faire rejoignent en partie celles du ministère de la justice.

L'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) de Marseille

Le 16 avril 2008, 46 mineurs étaient détenus, tous de sexe masculin ; 13 étaient condamnés et 33 prévenus ; 2 étaient âgés de moins de 16 ans et 44 âgés de 16 ans et plus. 157 mises sous écrou étaient intervenues depuis le 5 novembre 2007, date de la mise en service de l'établissement.

Si le quartier pour mineur du centre pénitentiaire de Toulon-La Farlède avait effectivement fermé, après avoir été rénové, tel n'était pas encore le cas de celui de la maison d'arrêt d'Aix-Luynes, plus vétuste. Le centre pénitentiaire des Baumettes, à Marseille, accueillait encore des mineures, mélangées avec les majeures.

Les personnels rencontrés au sein de l'établissement pénitentiaire pour mineurs ont indiqué qu'ils étaient contraints, compte tenu du grand nombre de décisions d'incarcération des magistrats, de transférer les condamnés dans d'autres établissements pour assurer le respect, au sein de l'EPM, du principe de l'encellulement individuel. Ces transferts, ont-ils observé, suscitent l'angoisse des mineurs, empêchent tout travail à moyen terme avec eux -sans compter la durée relativement brève de leur incarcération- et ne permettent pas non plus le fonctionnement normal de l'unité « arrivants ». L'absence de local spécifiquement conçu pour accueillir les familles des mineurs a également été dénoncée, alors que celles-ci viennent régulièrement.

Des interrogations ont été exprimées sur l'opportunité de maintenir un quartier pour les filles et de créer à la place un quartier de semi-liberté. Certains ont fait valoir qu'il était probablement moins nocif, pour les mineures, d'être incarcérées avec des majeures aux Baumettes plutôt qu'avec des mineurs délinquants. L'intérêt de la création d'un quartier de semi-liberté a été évoqué afin de permettre le développement des aménagements de peine.

Les personnels rencontrés ont souligné la nécessité et la difficulté de proposer aux détenus des activités en période de vacances scolaires. S'ils se sont félicités de l'initiative prise par l'éducation nationale de dispenser des cours pendant 41 semaines, ils ont exprimé des inquiétudes sur le comportement des mineurs pendant la période estivale.

Enfin, ont été évoquées l'absence de prise en charge sanitaire la nuit, l'absence également du matériel nécessaire aux soins dentaires, qui entraînent de nombreuses extractions médicales, ainsi que l'existence d'un trafic de médicaments entre détenus.

Le programme d'ouverture des établissements pénitentiaires pour mineurs s'accompagne de la fermeture corrélative et progressive de 27 quartiers mineurs, dont 6 partiellement, correspondant au total à 430 places, et de la rénovation des quartiers maintenus.

A la fin de l'année 2007, le programme de rénovation des quartiers pour mineurs, engagé en 2003, avait permis de créer 330 places aux normes et d'en remettre 326 à niveau.

Au 1er juillet 2008, la capacité totale d'accueil de mineurs était de 1.117 places sur 78 établissements pénitentiaires.

* 13 Depuis mai 2001, les SEAT ne peuvent être créés que dans les juridictions comportant au moins sept juges des enfants.

* 14 Les 3 % restant se répartissent entre les procédures de nature indéterminée au moment de l'écrou, les contraintes judiciaires et les procédures extraditionnelles.

* 15 Les Règles Pénitentiaires Européennes (RPE), adoptées par la France en janvier 2006, posent le principe d'une séparation stricte entre les adultes et les mineurs détenus.

* 16 237 euros pour les frais de personnel (de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire), 88 euros pour les frais de fonctionnement et 14 euros d'amortissement.