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Projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés

 

N° 163

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 janvier 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après déclaration d'urgence, pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1360, 136 et T.A. 227

Sénat :

157 et 164 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Votre commission des finances s'est saisie pour avis du présent projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, avant tout, pour des raisons de cohérence.

Cohérence politique globale, d'abord, puisque le présent projet de loi est présenté conjointement par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ainsi que par le ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance. L'un et l'autre de ces textes apparaissent ainsi comme les deux volets, d'inégale importance, certes, mais tout à fait complémentaires, du cadre juridique nécessaire à la mise en oeuvre du plan de relance décidé par le Président de la République.

Cohérence technique, ensuite, liée à la matière traitée, parce que le projet de loi de finances rectificative pour 2009 comporte un article 5 autorisant le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat, à titre onéreux, aux prêts bancaires consentis aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat public/privé1(*) (PPP) ou d'un contrat de concession de travaux publics ou de délégation de service public, dans la limite de 80 % du montant de ces prêts et pour un montant maximal de 10 milliards d'euros.

Cohérence intellectuelle, enfin, par rapport à ses positions antérieures, puisque la plupart des propositions d'amendements portés par votre rapporteur pour avis constituent la prolongation des réflexions menées par notre collègue Charles Guené en sa qualité de rapporteur pour avis, au nom de votre commission des finances2(*), sur le projet de loi relatif aux contrats de partenariat devenu la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008.

Ces propositions, souvent, peuvent revêtir une certaine technicité, mais leur philosophie générale se veut simple : elle consiste à s'attacher davantage à la réalité des opérations, et à leurs meilleures possibilités de mise en oeuvre, plutôt qu'à la forme juridique du contrat sur la base duquel elles sont réalisées. En particulier, il est envisagé d'étendre à certaines formes de PPP, notamment les baux emphytéotiques administratifs, une partie du régime applicable aux contrats de partenariat. Il y a là un souci d'efficacité, qui paraît devoir l'emporter sur la critique consistant à voir, dans cette extension une façon de donner au bail emphytéotique certains des avantages du contrat de partenariat, sans pour autant l'assortir de contraintes aussi strictes que celles qui encadrent le recours à ce dernier instrument.

D'une façon générale, dans le même souci de réalisme économique, il s'agit d'assouplir le régime des PPP afin d'en diminuer le coût pour la collectivité sans considérer qu'il faille, à toute force, créer des carcans pour protéger les collectivités publiques contractantes.

Votre rapporteur pour avis vous propose ainsi, d'abord, à l'article 3, un amendement tendant à autoriser la personne publique à accepter jusqu'à 100 % la cession par le cocontractant privé des créances issue d'un PPP, ce qui, dans l'hypothèse maximale, aurait un effet positif sur le coût du financement de l'ordre de 100 points de base. Il convient, en effet, de souligner que ce n'est pas parce que l'acceptation de la cession est supérieure à 80 %3(*) que le partenaire privé n'est pas maintenu en situation de risque, au cours de la période de construction ou au titre de la disponibilité des ouvrages et du niveau de performance de la prestation4(*).

Dans le même esprit, votre commission des finances vous propose, après l'article 3, trois articles additionnels tendant à :

- assouplir la définition du contrat de partenariat quant à l'ampleur du financement assuré par le partenaire privé, pour permettre que ce dernier puisse n'assurer qu'une partie du financement du projet ;

- aménager le régime fiscal des PPP, afin d'assurer la neutralité fiscale du recours à ces instruments ;

- étendre de façon temporaire, aux baux emphytéotiques administratifs, des conditions d'accès au FCTVA qui bénéficient actuellement aux contrats de partenariat, c'est-à-dire quel que soit leur montant.

L'initiative de votre commission des finances à l'article 2 ter, introduit par l'Assemblée nationale à l'instigation de sa commission des affaires économiques pour modifier le cadre juridique et fiscal régissant l'archéologie préventive, est également placée sous le signe de la cohérence, puisqu'il vous est proposé de reprendre ses initiatives adoptées en première lecture de la loi de finances pour 2009 mais supprimées par la commission mixte paritaire.

En effet l'article 2 ter tend à réduire les délais de prescription des fouilles d'archéologie préventive et leurs délais d'engagement en augmentant corrélativement le montant et le taux de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Mais il semble que, pour certains équipements d'infrastructure, cette augmentation ne soit pas suffisante.

Il vous est proposé de modifier ledit article, afin d'augmenter la redevance d'archéologie préventive, pour la porter au niveau voté de façon unanime par le Sénat, le 5 décembre 2008, pour les seules années 2009 et 2010. Ceci devrait permettre d'obtenir un rendement suffisant pour :

- alimenter le Fonds national de l'archéologie préventive (FNAP) et soutenir ainsi, en 2009, les petites communes qui souhaiteraient investir et devraient dès lors faire face au financement de fouilles archéologiques ;

- rendre « rentable », c'est-à-dire non déficitaire, l'activité des services de collectivités territoriales réalisant des diagnostics, ainsi que celle de l'Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP) sur les chantiers conséquents de diagnostics, tels que celui du Canal Seine-Nord Europe ;

- enfin, réduire les dépenses budgétaires, puisque la subvention d'équilibre de 9 millions d'euros accordée à l'INRAP pourrait être amoindrie si le rendement de la redevance atteignait enfin le niveau espéré.

Au sujet de l'article 5 bis, qui tend à assouplir les conditions de la remise de dettes à une entreprise en difficulté par un créancier public, votre commission des finances se félicite d'une initiative qui vient opportunément, dans un contexte économique difficile, éviter les « effets dominos ».

En effet, le fait de subordonner systématiquement la remise de passifs publics à un effort concomitant des autres créanciers privés constitue bien un facteur de propagation de la crise. Le dispositif du présent article limite donc les risques de « difficultés en cascade » et donne une certaine latitude aux créanciers publics, pour aider les entreprises en difficulté mais aussi pour prévenir les difficultés qui toucheraient les créanciers chirographaires.

En dernier lieu, il convient de rappeler que votre commission des finances vous propose un amendement à l'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2009, tendant à transférer 20 millions d'euros du programme « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » au profit d'une nouvelle action, dédiée à l'archéologie préventive, au sein du programme « Programme exceptionnel d'investissement public ». Ces crédits seront alloués exclusivement au financement des diagnostics d'archéologie préventive afférents aux chantiers de réalisation des infrastructures prévues par le projet de loi de finances rectificative pour 2009. Cette mesure semble indispensable à la pleine réussite du plan de relance.

*

* *

Sous bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des finances émet un avis favorable à l'adoption du présent projet de loi.

* 1 Il est rappelé que ces contrats de partenariat public/privé (PPP) sont des contrats administratifs par lesquels l'Etat, ou ses établissements publics, ou les collectivités territoriales, confient à un tiers, pour une période déterminée, une mission globale. Cette mission s'applique au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.

* 2 Avis n° 243 (2007-2008).

* 3 Il faut noter que les contrats de partenariat conclus dans le cadre des dispositions antérieures à la loi du 28 juillet 2008 ont vu leur économie construite sur la base d'un pourcentage de cession de type « Dailly » acceptée par la personne publique souvent supérieur à 80 %.

* 4 En effet, le prestataire privé est maintenu « en risque » par d'autres mécanismes que celui de la cession de créance, en particulier par l'applicabilité de pénalités et/ou de sanctions (pertes de loyers, par exemple) pendant la période de construction, notamment en cas de retard. Des garanties financières (garanties de parfait achèvement, garanties bancaires à première demande, cautions bancaires...) sont par ailleurs prévues, très généralement, dans un cadre contractuel, à l'appui des engagements du titulaire.