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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

B. UNE AUGMENTATION DE LA PART DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT DANS LES DÉPENSES TOTALES

1. Une augmentation significative...

a) Des dépenses d'équipement supérieures, d'ici 2014, de plus de 1,5 milliard d'euros par an en moyenne à la situation actuelle (en euros de 2008)

Le graphique ci-après permet de mettre en perspective le présent projet de loi.

Ces montants sont purement indicatifs, les périmètres ayant pu varier d'une loi de programmation à une autre. Dans chaque cas cependant, il s'agit d'une notion « large » des dépenses d'équipement, qui englobe en particulier le maintien en condition opérationnelle (MCO) du matériel, dont le coût est évalué à plus de 3 milliards d'euros par an.

On observe ainsi une forte augmentation des dépenses d'équipement par rapport aux lois de programmation précédentes.

Schématiquement, les faits sont les suivants (en euros de 2008) :

- en 1997-2002, la loi de programmation prévoyait environ 16 milliards d'euros de crédits par an, mais seulement 14 milliards d'euros ont été dépensés chaque année en moyenne ;

- en 2003-2008, la loi de programmation prévoyait environ 15 milliards d'euros par an, ce qui a quasiment correspondu à l'exécution ;

- pour la période 2009-2014, le présent projet de loi de programmation prévoit environ 17 milliards d'euros par an.

Le présent projet de loi se caractérise donc par une nette augmentation des dépenses d'équipement (qui chaque année seraient supérieurs d'environ 2 milliards d'euros à la moyenne de la précédente loi de programmation).

Le tableau ci-après montre la forte augmentation des dépenses d'équipement prévue par le présent projet de loi.

Les dépenses d'équipement prévues par le présent projet de loi (texte adopté par l'Assemblée nationale, prenant en compte le plan de relance)

(en milliards d'euros de 2008)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dépenses d'équipement 2009-2014

Ecart/2008

Total

Moyenne annuelle 2009-2014

Total

Moyenne annuelle

15,36

17,55

17,23

16,04

16,41

17,02

17,68

101,93

16,99

9,77

1,63

Sources : présent projet de loi, calculs des rapporteurs pour avis

Comme on le verra ci-après, cette « bosse » de crédits de paiements doit être financée, sur la période 2009-2011, par des recettes exceptionnelles.

b) Des dépenses d'équipement qui passeraient de 15,5 à 20 milliards d'euros (en euros de 2008) et 60 % des dépenses totales d'ici 2020

Si l'on se projette cette fois à l'horizon 2020, il résulte du présent projet de loi et du Livre blanc que les dépenses d'équipement devraient fortement augmenter, en niveau et en part des dépenses totales. En chiffres arrondis et en euros de 2008, l'évolution serait la suivante :

- actuellement, les dépenses militaires sont de 30 milliards d'euros par an, se répartissant à égalité entre les dépenses d'équipement et les autres dépenses ;

- sur la période 2009-2014, les dépenses totales resteraient de cet ordre de grandeur, mais les dépenses d'équipement et les autres dépenses seraient de respectivement 17 milliards et 13 milliards d'euros ;

- sur la période 2015-2020, les dépenses totales seraient de 32 milliards d'euros, se répartissant entre 19 milliards d'euros pour les dépenses d'équipement et 13 milliards d'euros pour les autres dépenses.

Les principaux chiffres sont synthétisés par le tableau ci-après.

La répartition des dépenses de la mission « Défense » résultant du Livre blanc

(en euros de 2008)

 

Moyenne

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2009-2014

2015-2020

2009-2020

Les ressources totales, selon le Livre blanc

30,2

30,2

30,2

30,2

30,5

30,8

31,1

31,4

31,7

32,1

32,4

32,7

33,0

30,5

32,2

31,4

Croissance en volume (en %)

 

0,0

0,0

0,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

0,5

1,0

0,8

Equipement*

15,4

17,6

17,2

16,0

16,4

17,0

17,7

18,1

18,5

18,8

19,2

19,6

20,0**

17,0

19,0

18,0**

Autres***

14,8

12,7

13,0

14,2

14,1

13,8

13,4

13,4

13,3

13,2

13,2

13,1

13,0

13,5

13,2

13,4

Part des dépenses d'équipement (en %)

50,9

58,1

57,1

53,1

53,8

55,2

56,8

57,5

58,1

58,8

59,4

60,0

60,6

55,7

59,1

57,4

Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs pour avis.

* Il s'agit des dépenses d'équipement au sens large, incluant en particulier le maintien en condition opérationnelle (MCO), de l'ordre de 3 milliards d'euros par an. ** Le Livre blanc prévoit des dépenses annuelles moyennes de 18 milliards d'euros de 2009 à 2020, ce qui implique de porter les dépenses annuelles d'équipement à 20 milliards d'euros en 2020. *** Montant calculé par différence.

Sources : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, présent projet de loi, calculs des rapporteurs pour avis

On rappelle que les dépenses d'équipement militaire de la France sont actuellement égales à celles du Royaume-Uni : le « point de départ » est donc déjà relativement élevé.

Les dépenses militaires de la France et du Royaume-Uni

1. Certes, les dépenses de défense hors pensions de la France sont de seulement 1,6 point de PIB, contre plus de 2 points de PIB pour le Royaume-Uni

Pour comparer les dépenses de défense de la France avec celles de ses partenaires, il faut recourir à une norme commune, en l'occurrence la « norme OTAN ». Il existe deux normes OTAN : la norme V1, qui inclut la totalité des crédits de la gendarmerie ; et la norme V2, qui ne prend en compte que 5 % des dépenses de la gendarmerie, censés correspondre à l'activité militaire de celle-ci. La norme V1 comme la norme V2 peuvent être exprimées avec ou sans les dépenses de pensions, de l'ordre de 7 milliards d'euros.

Par ailleurs, pour avoir le maximum de signification, les conversions de monnaies doivent être effectuées sur la base des parités de pouvoirs d'achat, plutôt que sur celle des taux de changes20(*). Ce point est bien entendu sans conséquence sur les dépenses exprimées en part du PIB.

Le tableau ci-après permet de comparer les dépenses de défense de la France en 2008, selon ces différents concepts.

Les dépenses de défense de la France, selon différents concepts (2008)

(en millions d'euros)

Source : d'après le ministère de la défense (réponse au questionnaire budgétaire pour 2009)

 

Comptabilité budgétaire

Norme OTAN V1 (avec gendarmerie)

Norme OTAN V2 (gendarmerie prise en compte pour 5 %)

 

Avec pensions

48.138

44.835

ND

Mission « Défense »

36.866

   

Mission « Anciens combattants et liens avec la Nation »

3.619

   

Mission « Recherche et enseignement supérieur » (recherche duale)

200

   

Gendarmerie (programme 152 de la mission « Sécurité »)

7.453

   
       

Hors pensions

38.954

35.652

30.924

Mission « Défense »

30.221

   

Mission « Anciens combattants et liens avec la Nation »

3.556

   

Mission « Recherche et enseignement supérieur » (recherche duale)

200

   

Gendarmerie (programme 152 de la mission « Sécurité »)

4.977

   

Schématiquement, la situation est la suivante :

- les dépenses de défense au sens le plus large (ministère de la défense jusqu'en 2009, année où il « perd » les dépenses relatives à la gendarmerie) sont de l'ordre de 50 milliards d'euros, soit environ 2,5 points de PIB ;

- mais si on retire les pensions (environ 10 milliards d'euros), la mission « Anciens combattants » (environ 4 milliards d'euros) et 95 % des dépenses de gendarmerie (environ 5 milliards d'euros) - c'est-à-dire si l'on se limite à un agrégat correspondant à peu près à la mission « Défense » hors pensions -, les dépenses de la France ne sont plus que de 30 milliards d'euros environ, soit à peine supérieures à 1,5 point de PIB.

Les dépenses de défense « effectives » de la France (norme OTAN, hors pensions, et avec gendarmerie comptabilisée à hauteur de 5 %), sont donc nettement inférieures à celles du Royaume-Uni, qui leur consacre plus de 2 points de PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Les France sont, quant à eux, nettement en tête, avec des dépenses de défense de l'ordre de 3,5 points de PIB, soit 2 points de PIB de plus que la France.

2. Mais l'écart avec le Royaume-Uni disparaît si on prend en compte les seules dépenses d'équipement

Ce constat doit cependant être relativisé par le fait que la France se situe mieux par rapport à ses partenaires si l'on prend en compte les seules dépenses d'équipement.

Ainsi, si les dépenses d'équipement des Etats-Unis demeurent nettement en tête, à environ 1 point de PIB (ce qui, dans le cas de la France, correspondrait à 20 milliards d'euros), dans le cas de la France comme du Royaume-Uni elles sont de l'ordre de 0,6 point de PIB. L'Allemagne est loin derrière, avec des dépenses d'équipement de seulement 0,25 point de PIB.

Ce qui distingue la France du Royaume-Uni, ce n'est donc pas de moindres dépenses d'équipement - contrairement à ce qui est parfois affirmé -, mais de moindres dépenses de personnel hors pensions. Ces dernières résultent elles-mêmes d'une politique de rémunération différente, consistant à moins rémunérer l'activité, en contrepartie d'un système de retraites plus favorable.

Il est instructif de décomposer l'écart des dépenses de défense par rapport aux Etats-Unis - exprimées en points de PIB - entre dépenses d'équipement et dépenses de fonctionnement. On observe alors que les deux tiers (dans le cas de la France, les trois quarts) de l'écart par rapport aux Etats-Unis provient des dépenses de fonctionnement, comme l'indique le tableau ci-après.

Les dépenses de défense des principaux pays membres de l'OTAN :
décomposition de l'écart par rapport aux Etats-Unis

(hors pensions, en points de PIB)

   

Equipement

Fonctionnement

Total

 

Royaume-Uni

-0,5

-1,2

-1,7

France

-0,5

-1,7

-2,2

Allemagne

-0,9

-2,0

-2,8

Source : calculs des rapporteurs pour avis

* 20 Certes, le recours aux parités de pouvoir d'achat ne permet pas de mesurer correctement les moyens consacrés aux achats de matériels importés. Cependant, les principaux pays produisent eux-mêmes leurs principaux matériels.