2. Un champ désormais très large
Les lois de programmation militaire, initialement dénommées « lois relatives aux équipements militaires », avaient pour fonction initiale de programmer les principaux équipements militaires.
Elles sont ensuite devenues des textes très complets, définissant également des objectifs en termes d'effectifs, et, grâce à un rapport annexé, l'ensemble de la politique de défense, avec des objectifs opérationnels clairement définis (en particulier en termes de capacités de projection).
Tel est le cas du présent projet de loi.
3. Un faible rôle normatif
Les lois de programmation militaire s'inscrivent dans le cadre de l'article 34 de la Constitution, qui dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'Etat » 11 ( * ) .
Si l'on excepte certaines dispositions qui peuvent leur être rattachées, leur rôle normatif est assez faible. La programmation des crédits de paiement et des principales acquisitions de matériels est purement indicative, les seuls textes ayant un impact juridique en la matière étant les lois de finances, qui comprennent les crédits de paiement et les autorisations d'engagement.
Les lois de programmation militaire ont donc un rôle essentiellement informatif et politique.
4. Une période couverte bien plus longue que ce que suggère l'intitulé des différentes lois de programmation
Il convient de distinguer deux horizons distincts des lois de programmation :
- l'horizon de moyen terme figurant dans l'intitulé, qui concerne la programmation des seuls crédits de paiement ;
- un horizon de long terme, qui concerne la programmation des principales acquisitions de matériels .
a) Un horizon à moyen terme (celui de l'intitulé) correspondant à celui des crédits de paiement
Si l'on en croit leur intitulé, les lois de programmation couvrent une durée d'habituellement 5 ou 6 ans, mais il est arrivé que la période couverte soit de seulement 4 ans (en 1990-1993). Cet horizon concerne en fait celui de la programmation des seuls crédits de paiement.
Contrairement à ce que l'on pourrait croire a priori , cette programmation des crédits de paiement à moyen terme n'a qu'une importance relative. En effet, les crédits de paiement nécessaires sur cette période découlent en quasi-totalité d'engagements de crédits remontant aux lois de programmation antérieures. Cela provient de la durée des principaux programmes d'armement. Ainsi, les programmes du Rafale et du porte-avions Charles de Gaulle, lancés dans les années 1980, n'ont conduit à des livraisons qu'au début des années 2000.
* 11 Dans sa rédaction antérieure, l'article 34 de la Constitution retenait une dénomination différente (celle de lois de programme) et définissait un champ plus restreint. Il prévoyait en effet : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État ». Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 précitée, cet article prévoit également : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».