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Projet de loi de finances pour 2010 : Immigration, asile et intégration : Immigration et asile

 

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Avis n° 102 (2009-2010) de M. André TRILLARD, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 19 novembre 2009

Disponible au format Acrobat (305 Koctets)

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
(Immigration et asile)

Par M. André TRILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Jean-Pierre Bel, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat 100 et 101 (annexe n° 15) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a décidé, lors de la création de la mission « Immigration, asile et intégration », en 2007, de maintenir un avis sur les crédits affectés, au sein de cette mission, à l'action 2 : « Garantie du droit d'asile » au sein du programme 303 « Immigration et asile ».

En effet, les deux organismes qui examinent les demandes d'asile que sont l'OFPRA (Office de protection des réfugiés et apatrides), et la CNDA (Cour nationale du droit d'asile), relevaient, antérieurement à 2007, de la tutelle du ministère des affaires étrangères. C'est sous cet angle que la commission examine les crédits et les personnels affectés à ces organismes.

I. UNE PROGRESSION FINANCIÈRE DES MOYENS CONSACRÉS À L'ASILE, MAIS UNE STABILITÉ DES PERSONNELS TRAITANT LES DEMANDES

La répartition par missions et programmes1(*) du ministère de l'immigration est la suivante :

A. LES CRÉDITS AFFECTÉS À L'ACTION « GARANTIE DE L'EXERCICE DU DROIT D'ASILE » PROGRESSENT DE 10 % EN 2010 ET REPRÉSENTENT PLUS DE LA MOITIÉ DU PROGRAMME 303

Au sein des politiques conduites par le ministère, l'asile bénéficie de 30 470 760 euros de plus en 2010, soit une progression de près de 10 % :

La répartition des crédits entre les différentes actions est la suivante :

Le service de l'asile regroupe 37 personnes au sein du ministère, dont 36 titulaires et un contractuel. Il est composé de personnels issus des ministères suivants :

Intérieur

27

Immigration

1

Affaires étrangères

1

Santé

8

B. L'OBJECTIF N° 3 DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE POUR 2010, VISANT À « RÉDUIRE LES DÉLAIS DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE D'ASILE » SERA DIFFICILE À ATTEINDRE DU FAIT D'UNE FORTE CROISSANCE DE CETTE DEMANDE

La mise en oeuvre de la réforme de l'asile, depuis 2004, vise à faciliter l'accès au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire pour les personnes en attente légitime d'une protection de la France. Les dossiers de demande d'asile doivent faire l'objet d'un traitement rapide, pour des raisons de qualité de service aussi bien que de dignité des personnes ; tel était l'un des objectifs de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile.

Dans ce contexte, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a pu réduire ses délais d'instruction de manière significative au cours des dernières années, ce qui contribue à diminuer notablement la charge globale du traitement de l'asile en France. Pour les mêmes raisons, un traitement rapide des dossiers de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est nécessaire. L'« explosion » des demandes d'asile, constatées en 2008 et 2009 et qui devraient se poursuivre en 2010, risque de compromettre cet objectif.

Le ministère a signé, le 9 décembre 2008, avec l'OFPRA, un contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2009-2011, dont sont issues les cibles de l'indicateur 3.1 ci-après2(*).

Indicateur 3.1 : Délai de l'examen d'une demande d'asile par l'OFPRA (du point de vue de l'usager).

Précisions méthodologiques

* Comptage en jours calendaires. Cet indicateur mesure le nombre de jours écoulés entre le dépôt d'une demande et la prise de décision la concernant.

Sources des données : OFPRA.

Pour la réalisation de l'objectif « Réduire les délais de traitement de la demande d'asile », trois sous-objectifs ont été définis et fixés par le responsable de programme, s'agissant du traitement des dossiers de l'OFPRA :

Réduction de l'âge moyen des dossiers :

L'âge du stock s'est sensiblement réduit au cours de l'année 2008. Au 31 décembre 2008, 57 % des dossiers en instance avaient une ancienneté supérieure à 2 mois contre 60 % en 2007. L'âge médian du stock est tombé de 82 jours en 2007 à 71 jours fin 2008. Les efforts engagés dans ce domaine doivent être maintenus en 2010.

Réduction du stock :

L'effort engagé par l'Office a permis de réduire le nombre des dossiers en instance entre 2005 et 2007. En 2008, ce chiffre est en augmentation, principalement due à la part croissante des dossiers en instance outre-mer (8,1 % en 2008 contre 2,2 % en 2007). Néanmoins, le stock des dossiers au 31 décembre 2008 reste sensiblement le même, représentant 3 mois d'activité de l'Office au regard de la moyenne des flux mensuels de 2008, contre 2,8 mois au 31 décembre 2007.

Réduction du délai moyen de traitement :

Le délai moyen de traitement s'est réduit de 5 jours, passant de 105 jours en 2007 à 100 jours en 2008.

II. UNE FORTE PROGRESSION DES DEMANDES D'ASILE CONSTATÉE EN 2008 ET 2009, ET QUI DEVRAIT SE POURSUIVRE EN 2010, RISQUE D'ALLONGER LES DÉLAIS D'EXAMEN PAR L'OFPRA ET LA CNDA

A. LA STABILITÉ DES EFFECTIFS DÉVOLUS À L'OFPRA POUR 2010 RISQUE D'ENRAYER LES PROGRÈS DE PRODUCTIVITÉ RÉALISÉS PAR L'OFFICE

1. Evolution des effectifs de l'OFPRA en 2008 et 2009

L'évolution des effectifs depuis 2008.

(effectifs budgétaires/ETP)

 

Emplois fonctionnels

ETP

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

TOTAL

ETP

 

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

Titulaires

ETP

Contractuels

ETP

2008

7

7

234

227,2

161

121

47

46,2

7

5

216

208,7

44

18

716

633,10

2009

6

155,8

82

36,2

0

126

6

412

Depuis le 1er janvier 2009, l'OFPRA n'assure plus la gestion directe des moyens et personnels de la Cour nationale du droit d'asile qui relève désormais du Conseil d'Etat. Au terme de la partition des emplois correspondants, le nombre des emplois gérés par l'Office a ainsi été ramené à 412 ETP contre 633,10 en 2008.

Pour l'année 2009, le plafond d'emplois de l'Etablissement (412 ETP) se compose de 324 titulaires et 88 contractuels. A cet effectif s'ajoutent 22,3 ETP correspondant aux agents de catégorie C du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) affectés à l'OFPRA, alors qu'en 2008 les 31,3 ETP affectés à l'OFPRA provenaient du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

Les emplois de titulaire comptent 6 emplois fonctionnels, 155,8 emplois d'officier de protection (catégorie A), 36,2 de secrétaire de protection (catégorie B), 126 d'adjoint de protection (catégorie C).

Régis par le décret n° 93-34 du 11 janvier 1993 modifié, ces corps de fonctionnaires assument les missions suivantes :

les officiers de protection (cat. A) sont chargés de l'instruction des demandes d'asile, de l'encadrement, des affaires juridiques et contentieuses, des affaires européennes, et des recherches documentaires ;

les secrétaires de protection (cat. B) assurent l'encadrement intermédiaire, participent à la mise en oeuvre de la protection des réfugiés et des apatrides (état civil, accueil), ainsi qu'à l'administration de l'Etablissement ;

les adjoints de protection (cat. C) assurent les tâches d'exécution (secrétariats, bureaux d'ordre) et l'accueil.

Les emplois de contractuels se répartissent en 82 emplois de catégorie A, et 6 de catégorie C. Leurs fonctions sont identiques aux titulaires.

Les coûts de personnel constituent le premier poste de dépense de l'OFPRA, avec 20,9 millions d'euros en 2010 ; le deuxième poste est constitué par le coût de location de l'immeuble où est installé l'office, à Montreuil, qui sera de 5 millions d'euros l'an prochain. Enfin, les frais d'interprétation constituent la troisième source de dépense, avec 1,8 million d'euros en 2009 et 1,95 en 2010.

2. Une augmentation des personnels affectés à l'OFPRA serait opportune, et source d'économies pour l'Etat

Durant le premier semestre 2009, la demande d'asile a connu une augmentation globale de 16,5 %, soit 10 points de plus qu'il n'avait été anticipé pour 2009. L'exercice 2008 avait enregistré une hausse de 20 %, contre une prévision à 14 %.

Certes, des progrès ont été enregistrés depuis trois ans dans la productivité de l'Office. En 2008, et à effectifs constants, il a fait face à une augmentation de 20 % de la demande, mais est également parvenu à améliorer sa productivité, ramenant son délai moyen de traitement de 105 à 100 jours. Malgré ce travail, l'allongement du délai moyen de traitement d'une demande est inscrit dans les chiffres.

Or, il existe un lien mécanique entre l'allongement de ces délais et le montant versé par le ministère de l'immigration en Allocation temporaire d'attente (ATA), puisque le demandeur n'est pas autorisé à travailler pour subvenir à ses besoins durant le délai d'instruction de son dossier. Créée par la loi de finances pour 2006, cette allocation est de 10,57 euros par jour ; 53 millions d'euros sont inscrits dans le PLF 2010 à cet effet, soit une augmentation de 76,7 % par rapport à 2009. Ne conviendrait-il pas de renforcer, dans cette perspective, les effectifs de l'OFPRA, et l'Etat n'en serait-il pas, au total, gagnant financièrement ?

B. L'ÉVOLUTION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE VERS UNE PLUS GRANDE PROFESSIONALISATION

Les évolutions et prévisions des effectifs budgétaires de la juridiction sont retracées dans le tableau ci-après :

 

Au 31 décembre 2008

Début exercice

2009

Prévision au 31 décembre 2009

Prévision au 31 décembre 2010

Magistrats

Fonctionnaires

219,6

212,5

10

220,8

10

227

TOTAL

219,6

212,5

230,8

237

Pour faire face au nombre croissant de recours, non suspensifs, formulés, dans un délai d'un mois, devant la CNDA contre une décision négative de l'OFPRA, comme pour s'efforcer de réduire le délai d'examen, qui est aujourd'hui d'une dizaine de mois en moyenne, il a été décidé d'adjoindre dix magistrats à plein temps à la Cour au 1er septembre 2009, puis dix autres en 2010. Les magistrats actuellement en fonction sont issus, comme leurs nouveaux collègues, du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes ou des juridictions de l'ordre judiciaire, mais exercent des vacations. Ils sont respectivement désignés par le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour des comptes et le garde des sceaux. A l'évidence, le nombre des jugements attendus de la CNDA doit conduire à renforcer son fonctionnement par la présence de magistrats « de plein exercice ».

En effet, ces magistrats, vacataires ou à plein temps, assurent la présidence des audiences. Les magistrats vacataires en président, en moyenne, quatre à cinq par mois, contre 2 à 3 par semaine pour les magistrats à temps plein. Outre une plus grande harmonisation des décisions rendues, cette intensification des audiences améliorera le délai d'examen des dossiers devant la CNDA. Ce délai devrait cependant s'allonger du fait de la croissance attendue des recours.

Par ailleurs, les demandeurs d'asile ont fait appel à un avocat dans 80 % des dossiers au 1er semestre 2009 contre 76% en 2008. Si l'élévation de ce taux assure une meilleure défense des requérants, elle contribue à allonger la durée de traitement des dossiers, compte tenu des délais nécessaires pour garantir le respect du principe du contradictoire.

Enfin, l'assouplissement des conditions d'octroi de l'aide juridictionnelle conduit de nombreux requérants à la solliciter le jour même de l'audience, obligeant la formation de jugement à renvoyer l'affaire à une audience ultérieure, et contribuant à la hausse générale du taux des renvois, qui s'établit à 36% au 1er semestre 2009, contre 29,4% en 2008.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de l'aide juridictionnelle liée à l'activité de la Commission de recours des réfugiés, puis de la Cour nationale du droit d'asile depuis 1998 :

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009*

2010

nombre d'admissions

605

709

1010

2483

1759

1960

2123

1184

2255

3445

1202

7000

 8100

coût d'un UV (en €)

20,43

20,43

20,73

20,73

20,73

20,73

21,15

21,15

21,15

22,84

22,84

22,84

 22,84

coût annuel devant la CNDA (8 UV par dossier)

98 881

115 878

167 498

411 780

291 812

325 046

359 211

200 332

381 546

629 470

219 629

1 279 040

1 480 032

On constate une très forte augmentation du coût annuel de cette aide.

Cette évolution n'est pas propre au secteur de l'asile. Le Garde des sceaux vient donc de confier, le 30 octobre 2009, à un conseiller d'Etat, M. Philippe Belaval, et à un conseiller maître à la Cour des comptes, M. Jean-Loup Arnaud, une mission sur le financement de l'aide juridictionnelle, dont les conclusions doivent être rendues d'ici la fin 2009.

Le tableau ci-dessous permet d'évaluer l'évolution des recours adressés par des demandeurs déboutés par l'OFPRA depuis 1995 à la commission de recours des réfugiés (CCR), devenue CNDA en 2007 : après un pic en 2004, les recours ont régressé et le stock d'affaires en attente a diminué. Mais la remontée des demandes initiales met en péril cette évolution positive.

Le tableau suivant récapitule le nombre de recours annuels adressés à la CRR puis à la CNDA de 1995 à 2009, le nombre de décisions prises chaque année, le stock de dossiers en attente de 1995 à 2009, et les perspectives pour 2010.

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

recours

17 372

13 631

13 722

13 491

15 691

20 164

26 311

32 192

43 667

décisions

16 731

16 339

13 480

12 775

13 735

18 078

22 100

23 895

29 668

Stock

7 787

5 079

5 321

6 037

7 993

10 079

14 290

22 587

36 586

 

2004

2005

2006

2007

2008

1er sem 2009

Prév. 2009

Prév. 2010

recours

52 172

40 345

30 505

22 680

21 636

11 808

23 477

24 000

décisions

39 211

62 642

29 154

27 254

25 067

10 691

22 296

25 000

Stock

49 547

27 250

28 601

24 027

20596

21 713

22 894

21 894

Rappelons que les décisions de la CNDA ont un impact particulier, puisque lorsqu'elle casse un avis négatif de l'OFPRA, elle accorde, ipso facto, le statut de réfugié au demandeur.

Les décisions de la CNDA sont soumises à la cassation du Conseil d'Etat.

III. UNE DEMANDE D'ASILE DONT LA FORTE CROISSANCE NE POURRA ÊTRE RÉDUITE QUE PAR UNE HARMONISATION DES RÈGLES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE, QUI SERA ARDUE À OBTENIR

La France est le pays le plus sollicité en Europe par les demandeurs d'asile, et le troisième pays demandé au monde.

Les continents de provenance des demandeurs sont retracés, depuis 2005, dans les tableaux suivants :

Nombre global de demandeurs d'asile par continent de provenance :

CONTINENT

DEMANDES - 2005

DEMANDES - 2006

 

total demandes hors mineurs A

dont 1ères
demandes

dont
réex

demandes
mineurs A

total
général

total demandes
hors mineurs A

dont 1ères
demandes

dont
réex

demandes
mineurs A

total
général

Europe

19 574

15 800

3 774

4 787

24 361

12 974

9 855

3 119

2 905

15 879

section Apatrides

259

255

4

2

261

228

228

 

 

228

Asie

9 304

7 544

1 760

482

9 786

7 299

4 959

2 340

332

7 631

Afrique

17 379

13 710

3 669

1 750

19 129

11 737

9 010

2 727

1 136

12 873

Amériques

5 550

5 269

281

134

5 684

2 615

2 217

398

106

2 721

TOTAL

52 066

42 578

9 488

7 155

59 221

34 853

26 269

8 584

4 479

39 332

CONTINENT

DEMANDES - 2007

DEMANDES - 2008

 

total demandes
hors mineurs A

dont 1ères
demandes

dont
réex

demandes
mineurs A

total
général

total demandes
hors mineurs A

dont 1ères
demandes

dont
réex

demandes
mineurs A

total
général

Europe

11 237

9 229

2 008

3 131

14 368

11 237

9 310

1 927

3 875

15 112

section Apatrides

201

201

 

 

201

164

161

3

 

164

Asie

7 226

5 335

1 891

544

7 770

7 408

5 651

1 757

744

8 152

Afrique

10 045

8 223

1 822

1 784

11 829

13 775

10 797

2 978

3 576

17 351

Amériques

1 228

816

412

124

1 352

1 674

1 144

530

146

1 820

TOTAL

29 937

23 804

6 133

5 583

35 520

34 258

27 063

7 195

8 341

42 599

CONTINENT

DEMANDES - 6 mois 2009

 

total demandes
hors mineurs A

dont 1ères
demandes

dont
réex

demandes
mineurs A

total
général

Europe

6 395

5 338

1 057

2 115

8 510

section Apatrides

65

65

 

 

65

Asie

4 932

4 077

855

425

5 357

Afrique

6 410

5 596

814

930

7 340

Amériques

965

768

197

102

1 067

TOTAL

18 767

15 844

2 923

3 572

22 339

On constate que la croissance observée en 2008, puis 2009, se répartit à niveau globalement égal entre tous les continents. Pour l'Europe, des demandeurs en nombre croissant sont issus des Balkans et des pays d'Europe orientale ; en Asie, les conflits en Irak, en Afghanistan et au Sri Lanka poussent des populations à partir, il en est de même en Afrique et en Amérique latine.

Le rôle - délicat - de l'OFPRA, et de la CNDA, réside dans le discernement entre exilés politiques, qui entrent dans le champ de l'asile, et exilés économiques, qui relèvent d'autres logiques.

A l'occasion d'une conférence ministérielle sur l'asile, organisée à Paris, en septembre 2008, sous l'impulsion de la présidence française de l'Union européenne, les 27 Etats membres ont créé un bureau d'appui européen de l'asile, qui vise à « faciliter les échanges d'informations, d'analyses et d'expérience » sur les conditions d'octroi du statut de réfugié, qui sont très disparates d'un pays à l'autre.

En octobre 2008, a été également adopté le Pacte européen sur l'immigration et l'asile.

La 9ème journée mondiale des réfugiés, célébrée le 17 juin 2009, a constitué l'occasion de rappeler que la France avait accordé sa protection à plus de 11 400 étrangers en 2008. Un « Guide du demandeur d'asile » rédigé en six langues, a été imprimé en 40 000 exemplaires et distribué dans toutes les préfectures.

Cependant, l'harmonisation européenne des critères définissant le statut des réfugiés met en jeu les conceptions nationales, parfois très diverses, de ce statut.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 10 novembre 2009, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport pour avis.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André Vantomme l'a interrogé sur les relations entre l'OFPRA et la CNDA.

Mme Catherine Tasca a souligné l'importance du travail accompli par ces deux institutions.

M. André Dulait a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de recrutement des interprètes intervenant auprès d'elles.

En réponse, M. André Trillard, rapporteur pour avis, a précisé que ceux-ci étaient recrutés par marchés publics communs à l'OFPRA et à la CNDA, mais que le vivier d'interprètes disponibles était parfois trop restreint. Il a précisé que plus de 80 % des refus formulés par l'OFPRA étaient soumis, par les personnes déboutées, à la CNDA, ce qui allongeait d'autant la durée d'examen de leur dossier.

Puis la commission a, suivant les conclusions du rapporteur, émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile dans le projet de loi de finances pour 2010, le groupe socialiste s'abstenant.

ANNEXE : PRÉSENTATION PAR LE MINISTÈRE DE L'IMMIGRATION, DE L'INTÉGRATION, DE L'IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE DE SES OBJECTIFS ET DE SES MOYENS POUR TRAITER LA DEMANDE D'ASILE EN 2009 ET 2010

* 1 Les missions correspondent aux grandes politiques de l'Etat. Les programmes constituent une enveloppe globale et limitative de crédits. Ils relèvent d'un seul ministère et regroupent un ensemble cohérent d'actions.

* 2 Source : projet annuel de performance 2010