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Projet de loi de finances pour 2010 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le vendredi 20 novembre 2009 sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'audition d'Hubert Falco, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, sur le projet de budget de son ministère pour 2010 (mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »).

Après avoir rappelé que les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » sont conformes aux plafonds de la programmation budgétaire triennale 2009-2011, Hubert Falco, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué que les programmes 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et 167 « Lien entre la Nation et son armée », placés sous sa responsabilité, s'élèvent à 3,33 milliards d'euros, sachant que le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale », doté de 97,5 millions d'euros, relève du Premier ministre.

Tout comme pour les autres ministères, les crédits de la mission ont été mis à contribution, lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, pour financer des mesures destinées à l'agriculture et l'outre-mer, à hauteur de 3 millions d'euros. En conséquence, ils affichent désormais une diminution, très limitée, de 0,8 % par rapport à la loi de finances pour 2009.

La mise en oeuvre de la revalorisation de la retraite du combattant, que le Président de la République s'est engagé à porter à quarante-huit points d'ici à 2012, se poursuit avec une nouvelle progression de deux points, inscrite pour la première fois dans le projet de loi de finances initiale.

Cette mesure, décidée dans un contexte budgétaire contraint, sera mise en oeuvre à compter du 1er juillet 2010. Son coût s'établit à 9,5 millions d'euros pour 2010 tandis que l'extension en année pleine de la précédente revalorisation de 2009 bénéficie d'un financement de 28 millions d'euros. Sur ce point, Hubert Falco a indiqué travailler dès à présent aux prochaines étapes de la revalorisation de la retraite du combattant et avoir pour objectif d'inverser les niveaux d'augmentation prévus, soit trois points en 2011 au lieu de deux, et deux points en 2012 au lieu de trois, le coût cumulé de ces deux revalorisations étant évalué à 50 millions d'euros.

Le maintien des droits découlant des pensions militaires d'invalidité, témoignage du respect et de la solidarité de la Nation à l'égard de ceux qui ont sacrifié à leur patrie leur intégrité physique, constitue une autre priorité du Gouvernement.

A cet égard, le nouveau projet d'établissement de l'institution nationale des invalides (Ini) vise à poursuivre sa modernisation, dans le respect de sa vocation statutaire et de sa contribution au service public hospitalier, un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'Ini devant par ailleurs être élaboré d'ici à la fin de l'année.

La consolidation des crédits dédiés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage, qui s'élèvent à près de 80 millions d'euros, permettra de maintenir en 2010 le niveau de prise en charge de prestations de qualité et de garantir de meilleurs remboursements, notamment pour les gros appareillages.

En ce qui concerne les actions de solidarité en faveur du monde combattant, la dotation prévue en 2010 pour financer les majorations des rentes mutualistes s'élève à 247 millions d'euros, en hausse de 3,3 %. Le succès de l'allocation différentielle versée aux conjoints survivants des ressortissants de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac) ayant démontré son bien-fondé, le ministre a fait part de son souhait de voir la dotation correspondante (5 millions cette année) sanctuarisée au sein du budget « Action sociale » de l'établissement. Le montant plafond de l'allocation différentielle passera de 750 à 800 euros le 1er janvier 2010, puis à 817 euros en cours de gestion durant l'année 2010.

Afin d'améliorer la situation des veuves des plus grands invalides de guerre qui ont renoncé à une activité professionnelle pour s'occuper de leur conjoint, le Gouvernement a par ailleurs accepté, lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, la proposition visant à augmenter de cinquante points l'indice des majorations spéciales dont ces veuves bénéficient, pour un coût de 800 000 euros par an.

Par ailleurs, l'amélioration de la qualité du service rendu aux anciens combattants et aux victimes de guerre est au coeur de la réforme de l'administration des anciens combattants et celle-ci est menée en concertation avec les associations et les personnels de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), de l'Onac et de l'Ini.

L'année 2010 doit correspondre à la première phase concrète de mise en oeuvre du transfert des missions de la DSPRS vers de nouveaux opérateurs, au premier rang desquels l'Onac et ses services départementaux, qui n'auront jamais autant mérité leur surnom de « maison du combattant ». A cet égard, le Gouvernement s'est fixé pour objectif de tenir le calendrier prévu pour les transferts de missions, qui seront réalisés dès le 1er janvier, et pour les fermetures des services déconcentrés de la DSPRS, dont les premières interviendront en mars ; de faire en sorte que ces transferts s'opèrent dans les meilleures conditions humaines, financières et techniques possibles ; enfin, de poursuivre le reclassement des personnels de la DSPRS.

L'Onac et l'Ini bénéficieront, en 2010, des transferts de crédits correspondant aux nouvelles missions qui vont leur être confiées. A cette fin, la dotation de l'Onac augmentera de près de 13 millions d'euros et celle de l'Ini de 3,4 millions, soit une hausse de plus de 30 % pour chacun des deux établissements.

Dans le domaine de la mémoire combattante, une longue période de commémorations nationales s'ouvre pour la France, puisqu'entre 2009 et 2018, seront célébrés le soixante-dixième anniversaire de la Seconde Guerre mondiale, le cinquantième anniversaire des indépendances africaines et le centième anniversaire de la Grande Guerre. Pour 2010, les commémorations s'articuleront principalement autour de la figure du Général de Gaulle et de l'appel du 18 juin. Ce cycle commémoratif, auquel les partenaires européens et africains seront étroitement associés, est l'occasion de réinventer la façon de célébrer ces grands événements afin de mieux transmettre les valeurs républicaines. Une nouvelle politique de la mémoire combattante doit s'appuyer sur la mobilisation de tous les acteurs, en promouvant notamment les initiatives des collectivités territoriales, porteuses de la mémoire des territoires.

Enjeu essentiel du lien entre la Nation et son armée, la réserve opérationnelle monte en puissance afin de tenir compte de la réduction du format des armées. La dotation correspondante, en progression de 2,16 millions d'euros pour atteindre 88,5 millions, doit permettre d'en porter les effectifs à 36 100 volontaires et la durée moyenne d'activité à vingt-deux jours, pour un objectif à l'horizon 2015 fixé à 40 000 personnels hors gendarmerie et vingt-cinq jours d'activité.

Tout en rappelant que la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) demeure un temps fort du parcours citoyen des 780 000 jeunes qui la suivent chaque année, Hubert Falco est convenu de la nécessité de sa rénovation. A cette fin, il pilotera un groupe de travail interministériel sur le sujet. Conformément aux conclusions du Livre blanc sur la défense, cette journée sera centrée sur sa mission fondamentale de sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de défense et de sécurité ainsi que sur l'illustration de l'attractivité du métier des armes, la généralisation de la JAPD rénovée étant prévue pour la fin 2010.

S'agissant de la situation des soldats engagés dans des opérations extérieures (Opex), l'actualité récente de l'engagement français en Afghanistan, marquée par de trop nombreuses pertes d'hommes et de blessés, rappelle de façon douloureuse l'esprit de sacrifice de nos militaires, qui est à la base de leur engagement et qui force le respect. C'est l'une des raisons pour lesquelles le Gouvernement a pour objectif d'adapter, à brève échéance, les critères d'octroi de la carte du combattant en faveur des soldats engagés en Opex car il s'agit là d'une marque indispensable de la reconnaissance de la Nation.

En conclusion, Hubert Falco a considéré que ce projet de budget s'efforce de traduire, de la façon la plus volontariste possible compte tenu des contraintes des finances publiques, les principales mesures d'une politique fondée sur le lien : lien entre les Français et leur mémoire nationale, lien de solidarité du pays envers toutes les générations d'anciens combattants, lien, enfin, entre la Nation et son armée.

Abordant la question délicate de la généralisation de l'indemnisation des orphelins de guerre, Janine Rozier, rapporteur pour avis, a demandé que lui soient précisées les modalités de consultation des parlementaires sur ce point, sachant que les implications financières sont potentiellement considérables - « de l'ordre de 3 à 4 milliards d'euros » selon le rapport Audouin. Elle s'est du reste réjouie que l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, les RAD-KHD, ait enfin été réglée l'an dernier, même si les sommes en cause ne sont, bien entendu, pas comparables.

Hubert Falco a indiqué qu'en conformité avec l'engagement du Président de la République d'une unification des dispositifs existants, une commission de concertation a été mise en place et que les avis des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat seront sollicités d'ici à la fin de l'année. Il appartiendra alors aux présidents de définir les modalités d'association des parlementaires à cette réflexion. En tout état de cause, plusieurs hypothèses d'extension du dispositif existant sont en débat, qui soulèvent des questions de principe comme de coût ; de principe d'abord : faut-il circonscrire la mesure à la Seconde Guerre mondiale ou l'étendre à d'autres conflits ? De coût ensuite : selon les premières évaluations, celui-ci serait compris entre 500 millions et 1,4 milliard la première année, et entre 60 et 160 millions d'euros les années suivantes.

Janine Rozier, rapporteur pour avis, est ensuite revenue sur l'extension éventuelle du bénéfice de la campagne double aux anciens combattants de statut public présents en Afrique du Nord entre 1952 et 1962. Quel est l'état d'avancement de la concertation interministérielle engagée sur le sujet et envisage-t-on, comme elle le souhaite vivement, de ne plus exclure les anciens combattants du secteur privé d'une telle bonification ? Leurs conditions de retour à la vie civile ayant souvent été plus précaires, la commission juge en effet indispensable qu'une mesure d'équité soit prise en leur faveur.

Après avoir rappelé que l'octroi de la campagne double concerne uniquement les ressortissants du code des pensions civiles et militaires de retraite - fonctionnaires, magistrats, militaires et leurs ayants droit - et non ceux du régime général Hubert Falco a indiqué que le groupe de travail constitué sur le sujet lui rendra ses conclusions dans les semaines à venir. Selon les premiers éléments dont il dispose, la difficulté est moins d'ordre budgétaire que juridique.

En réponse à Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur l'attribution de la carte du combattant aux soldats ayant servi en Afrique du Nord au-delà du 2 juillet 1962, Hubert Falco est convenu que cette revendication trouve sa justification dans le fait que le climat d'insécurité a perduré bien après juillet 1962. Dès lors, le bon compromis consiste à accorder la carte aux soldats qui justifient de quatre mois de présence après le 2 juillet 1962, à la condition expresse que le début de leur séjour soit antérieur à cette date. Cette proposition, qui n'oblige pas à qualifier les unités combattantes après juillet 1962 ou à revenir sur l'attribution du titre de reconnaissance de la Nation jusqu'au 1er juillet 1964, pourrait être inscrite au projet de budget pour 2011, pour un coût estimé de 4,6 millions d'euros.

A Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui souhaitait recevoir l'assurance que l'inscription d'une provision de 10 millions en vue de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français ne se ferait pas au détriment d'autres actions de la mission, Hubert Falco a confirmé que cette enveloppe ne sera prélevée sur aucune des actions préexistantes des missions « Anciens combattants » ou « Défense » et qu'elle pourrait, le cas échéant, faire l'objet d'un abondement supplémentaire en cours d'année.

Puis Janine Rozier, rapporteur pour avis, a rappelé combien la création de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc, qui devait intervenir en 2008, est attendue par les anciens combattants, et notamment par les harkis.

Hubert Falco a indiqué que cette fondation, qui devrait être présidée par Claude Bébéar, est en passe d'être créée : elle sera dotée d'un budget de 7,2 millions d'euros, abondé par l'Etat ainsi que par les associations du Souvenir français, des Gueules cassées et la fédération nationale André Maginot, et elle doit en particulier permettre de confronter l'expérience des combattants et l'analyse des historiens.

En réponse à Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur l'opportunité de créer une médaille d'honneur du monde combattant afin de matérialiser la considération et la reconnaissance que méritent tous ceux qui se sont battus au service de la Nation, et sur les démarches entreprises par son prédécesseur à ce sujet, Hubert Falco a rappelé la position constante des présidents de la République et des Grands Chanceliers de la Légion d'honneur successifs : depuis l'institution de l'Ordre national du mérite en 1963, aucune création de décoration nouvelle ne peut être décidée, sauf dans le cas où les pouvoirs publics seraient dépourvus de tout moyen d'honorer des services particuliers. Or, le relèvement des contingents du ministère dans les deux ordres nationaux et la création, en 2008, d'une promotion du bénévolat associatif permettent d'ores et déjà de récompenser les personnels méritants du monde combattant.

Tout en saluant l'action conduite par l'Onac en matière d'allocation différentielle des conjoints survivants, Janine Rozier, rapporteur pour avis, a invité le ministre à étudier la situation particulièrement précaire des veuves de guerre ainsi que celle des veuves des plus grands invalides, qui avaient bien souvent renoncé à une activité professionnelle pour s'occuper de leur conjoint gravement blessé.

Après que Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial de la commission des finances, a indiqué la proposition de la commission des finances d'adopter sans modification le projet de budget, Marc Laménie a fait part de l'inquiétude exprimée dans certains départements quant au devenir des services locaux de l'Onac et a rendu hommage aux bénévoles du Souvenir français, notamment pour l'entretien des tombes.

Hubert Falco a rappelé sa volonté de conforter l'Onac dans sa mission de guichet unique du monde combattant ; ainsi la future fondation, qui sera majoritairement composée de membres de l'Onac, permettra non seulement de pérenniser les maisons de retraite et les écoles de reconversion de l'office mais aussi de mobiliser des ressources supplémentaires, en lui donnant la capacité d'emprunter.

Quant au Souvenir français, qui joue un rôle essentiel, notamment pour l'entretien des cimetières, il est soutenu localement par de nombreuses collectivités et par le ministère, à hauteur de 1,22 euro par tombe.

Après avoir dénoncé un budget en trompe-l'oeil et marqué par le sceau de la révision générale des politiques publiques (RGPP), Guy Fischer a fait part de ses doutes quant au devenir de l'Onac et au nombre d'emplois qui risquent, à terme, d'être supprimés. Abordant la politique de mémoire, il a rappelé son attachement à la commémoration du 27 mai 1943, date à laquelle le Conseil national de la résistance s'est réuni pour la première fois, comme à celle du 19 mars 1962, date du cessez-le-feu en Algérie, ainsi qu'à la réhabilitation des poilus fusillés pour l'exemple, et il a demandé des précisions sur la contribution des associations au budget de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie.

Hubert Falco a assuré que la rationalisation de l'administration des anciens combattants confortera l'Onac dans son rôle de « maison du combattant » : 280 emplois de la DSPRS lui seront transférés avec les moyens correspondants. Puis il a précisé que les associations des Gueules cassées et du Souvenir français, ainsi que la fédération nationale André Maginot, participeront à hauteur, respectivement, de 2,5 millions d'euros, 500 000 euros et 1,2 million au budget de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie qui s'élève à 7,2 millions, l'Etat assurant le complément.

La question des fusillés de la Grande Guerre, dont l'effectif est estimé entre 600 et 800, doit être distinguée de celle des mutins ; tout en rappelant avoir abordé ce sujet lors des commémorations du 11 novembre ainsi qu'à Colombey-les-Deux-Eglises deux jours plus tôt, il a souligné la difficulté que présenterait une réhabilitation collective.

En réponse à Guy Fischer qui objectait que la Grande-Bretagne l'avait pourtant fait, Hubert Falco a jugé que cette solution n'est pas concevable sur le plan juridique, ces soldats ayant été condamnés par un tribunal militaire. Il s'est dit très favorable à une procédure de réhabilitation au cas par cas et à la constitution, pour ce faire, d'une commission représentative où siègeront militaires et associations, car on n'a que trop tardé sur ce dossier.

Après être revenue sur la situation précaire des veuves des grands invalides, Gisèle Printz a rappelé le sort des anciens prisonniers du camp de Tambow qui n'ont pas été indemnisés au motif qu'ils étaient situés du mauvais côté de la « ligne Curzon ». Elle s'est prononcée en faveur d'une meilleure prise en compte, dans les manuels scolaires, de la tragédie particulière vécue par les Alsaciens-Mosellans.

Hubert Falco a indiqué travailler en concertation avec les ministères de l'éducation nationale et de la culture afin de mieux transmettre l'histoire de notre pays aux jeunes générations. A l'heure où la Chancelière allemande vient se recueillir sur la tombe du soldat inconnu, le temps n'est plus à distinguer des combattants d'un côté ou de l'autre. Enfin, le relèvement de cinquante points de l'indice des majorations spéciales dont bénéficient les veuves des plus grands invalides constitue une première réponse.

A Françoise Henneron, qui regrettait que la règle des quatre mois de présence exclue, parfois à quelques jours près, certains anciens combattants de la guerre d'Algérie du bénéfice de la carte de combattant, Hubert Falco a fait valoir qu'une limite doit bien être fixée à l'extension des dispositifs.

Enfin, en réponse à Adrien Giraud qui lui rappelait le sort des combattants ultramarins aux pieds gelés lors de la bataille de Verdun, Hubert Falco a indiqué leur avoir rendu hommage, sachant que, malheureusement, plus aucun soldat français de la Grande Guerre n'est encore vivant pour porter cette mémoire.