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Projet de loi de finances pour 2010 : Relations avec les collectivités territoriales

 

B. LA RECHERCHE DE NOUVELLES SOURCES DE FINANCEMENT : VERS LA CRÉATION D'UNE AGENCE DÉDIÉE À L'EMPRUNT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?

Confrontées à ces multiples difficultés, les collectivités territoriales ont été poussées à rechercher de nouvelles sources de financement.

A ce stade des réflexions, les collectivités envisagent de recourir au marché obligataire : il s'agirait pour elles d'émettre des titres agrégés et désintermédiés, comparables dans leur principe aux titres obligataires émis par l'Etat.

1. Une revendication des élus locaux : l'extension des emprunts syndiqués

Un tel recours à l'emprunt obligataire sur le marché désintermédié27(*) est déjà pratiqué par certaines collectivités territoriales. Toutefois, seules les plus importantes -celles qui ont de forts besoins de financement et qui bénéficient d'une notation favorable sur les marchés- ont pu, jusqu'ici, y recourir.

L'émission de titres obligataires par les collectivités territoriales :
l'exemple de la région des Pays-de-la-Loire

La région des Pays-de-la-Loire a lancé, en septembre 2009, un emprunt désintermédié de grande ampleur. D'une durée de six ans, cet emprunt affiche un rendement de 4 %, le minimum de souscription étant fixé à 500 euros.

Selon la région, il attiré 5 500 particuliers, résidant à 93 % dans les Pays-de-la-Loire. En tout, 72,2 millions ont été levés -soit le double des prévisions initiales.

Cette somme sera utilisée comme suit :

- 20 millions serviront à accorder des prêts à des entreprises viables, mais rencontrant des problèmes transitoires de trésorerie du fait de la crise ;

- 50 millions viendront soutenir l'activité et l'emploi dans le domaine du BTP (construction, notamment, de quatre nouveaux lycées).

Des émissions syndiquées (c'est-à-dire opérées, pour un produit unique, par plusieurs collectivités territoriales) ont également été mises en oeuvre sous l'impulsion de l'Association des communautés urbaines de France (ACUF).

Globalement, de tels emprunts désintermédiés représentent aujourd'hui 3 % de l'encours total de la dette locale.

Au début de l'année 2009, de nombreuses associations d'élus ont fait part au gouvernement de leur volonté de renforcer très substantiellement cette source de financement. Le but principal de cette initiative serait de permettre aux collectivités de diversifier leurs sources de financement et d'assurer la liquidité des finances locales sur le long terme.

Pour ce faire, il a été proposé, notamment par l'ACUF, de créer un outil commun à l'ensemble des collectivités territoriales afin de limiter les coûts de syndication et la complexité juridique des montages actuels qui génèrent, de fait, des conditions de financement équivalentes à celles d'un financement intermédié.

Une agence publique de financement ad hoc, chargée de procéder à des émissions obligataires groupées et spécifiquement dédiée à cette tâche, devrait donc être créée.

Selon les associations d'élus, elle pourrait être opérationnelle à l'automne 2010 et permettre de lever 5 milliards d'euros.

Pour que cette agence soit pleinement conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales, les représentants des collectivités territoriales souhaitent qu'elle soit non contraignante (les collectivités n'auraient pas l'obligation d'y recourir) et indépendante de l'Etat.

Cette proposition a été accueillie favorablement par le gouvernement : M. François Fillon, Premier ministre, a ainsi sollicité la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), la direction générale des finances publiques (DGFIP) et la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) pour qu'elles étudient, avec les représentants des élus, les conditions juridiques et techniques de mise en place d'un tel véhicule financier. L'Agence France Trésor (AFT) s'est, au cours de l'été 2009, également associée à ce projet.

2. Quelles chances de réussite pour une éventuelle agence ?

Originale et ambitieuse, cette initiative soulève toutefois, à cause de son caractère inédit, de nombreuses questions pratiques.

En effet, pour que les collectivités territoriales puissent effectivement se financer au meilleur prix sur le marché, l'agence devra obtenir une notation particulièrement favorable (c'est-à-dire, de manière optimale, la même notation que l'Etat : AAA -cette notation étant, en tout état de cause, la plus élevée possible).

La réalisation de cet objectif est conditionnée à deux éléments :

- pour que l'agence obtienne une notation « triple A », d'importantes garanties devront être mises en place (dépôts de garanties, fixation d'un ratio élevé de fonds propres...) ; or, il n'est pas certain que ces exigences soient compatibles, en l'état actuel du droit, avec les principes budgétaires et comptables qui s'imposent aux collectivités ;

- la forme juridique de l'agence pose également problème. En effet, celle-ci doit être à la fois adaptée aux besoins et aux spécificités des collectivités, et suffisamment sécurisée pour attirer les investisseurs : dans un premier temps, la mise en place d'un établissement public local sui generis28(*) avait donc été privilégiée. Cependant, il est apparu que la nature du véhicule financier décrit par les représentants d'élus s'apparentait a priori à un établissement bancaire, plutôt qu'à un établissement public : une formule de droit privé, coopérative ou mutualiste, pourrait donc finalement être retenue ;

- d'un point de vue opérationnel, il sera nécessaire de synchroniser les décisions des collectivités territoriales qui participent à l'agence, notamment en ce qui concerne la gestion de l'encours et le calendrier des émissions groupées. Ceci impose de prévoir des modalités de prise de décision souples, hors du cadre traditionnel de la délibération des assemblées locales : on perçoit aisément tous les problèmes que cet élément pose en termes de transparence et de respect de la démocratie locale.

* 27 On distingue les emprunts « désintermédiés », qui permettent aux émetteurs d'être directement mis en relation avec les investisseurs sans le truchement d'un intermédiaire (c'est-à-dire en émettant eux-mêmes des titres obligataires), des emprunts « intermédiés », où l'acteur ayant besoin de liquidité passe par un intermédiaire (le plus souvent, par une banque) pour solliciter les agents ayant des capacités de financement, et qui s'apparentent à des emprunts bancaires classiques.

* 28 Un établissement public est dit « sui generis » lorsque sa forme juridique ne correspond à aucune des formes préalablement existantes d'établissement public local et n'est applicable qu'à la situation pour laquelle il a été spécifiquement créé.