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Projet de loi de finances pour 2010 : Relations avec les collectivités territoriales

 

B. DES EFFORTS POUR RENOUVELER ET CONSOLIDER LE DIALOGUE ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. L'indispensable participation des collectivités territoriales à l'élaboration des normes facultatives

Parallèlement, les collectivités territoriales sont largement concernées par la question des normes techniques professionnelles facultatives de type AFNOR ou ISO30(*), que ce soit à travers les ouvrages et services publics qu'elles gèrent (eau, déchets, voirie, équipements sportifs...) ou dans la mise en oeuvre de leurs compétences. Or, ces normes sont nombreuses et leur impact financier est considérable.

Ce point est crucial pour deux raisons :

- les normes techniques sont souvent vécues par les collectivités territoriales comme obligatoires de facto, ou rendues obligatoires par contrat -notamment par les contrats d'assurance souscrits par les acteurs locaux ;

- elles sont exclues du champ de la saisine de la CCEN, qui ne peut, aux termes du CGCT, connaître que de textes normatifs d'application obligatoire : théoriquement, elles ne font donc l'objet d'aucune évaluation financière préalable et les représentants des collectivités territoriales ne sont pas consultés sur elles.

En conséquence, des mécanismes plus ou moins formels ont été mis en place afin d'assurer la participation des collectivités territoriales à l'élaboration des normes techniques.

En premier lieu, la CCEN s'est préoccupée des modalités de conception des normes facultatives ; elle a donc prévu que le délégué interministériel aux normes intervienne ponctuellement devant elle et lui expose l'actualité de la production normative en la matière.

En second lieu, les collectivités ont été intégrées dans le système de normalisation : elles sont ainsi représentées au conseil d'administration de l'AFNOR, où siègent des représentants de l'Association des maires de France et des fonctionnaires territoriaux. Les études d'impact réalisées par l'AFNOR sont, en outre, élaborées par des groupes de travail composés de représentants des principales associations d'élus locaux, d'un représentant du centre national de la fonction publique territoriale, de représentants du ministère de l'Intérieur et de représentants de l'AFNOR.

En troisième lieu, un Comité de concertation « Normalisation et collectivités territoriales » (CCNC), où siègent les représentants des associations d'élus, a été mis en place en décembre 2000. Intervenant, à titre consultatif, dans le processus de normalisation piloté par l'AFNOR, il permet aux collectivités territoriales d'influer sur le contenu des normes facultatives qu'elles sont susceptibles d'appliquer et de se les approprier.

Bien que significatives, ces avancées demeurent insuffisantes : comme notre collègue Alain Lambert l'a précisé lors de son audition, les normes techniques sont certes élaborées de manière collective et consensuelle, mais sans qu'une réflexion de fond sur le rapport coût/efficacité de la norme soit menée. Il a donc appelé à la mise en place d'une différenciation claire entre les bonnes pratiques d'une part, et les règles normatives de l'autre, afin d'éviter que les collectivités ne se sentent en devoir de mettre en application des textes dénués de valeur prescriptive réelle.

2. Le manque de lisibilité et de prévisibilité des dotations

Si les collectivités parviennent aujourd'hui à peser dans le processus d'élaboration des normes, que celles-ci soient obligatoires ou facultatives, elles rencontrent toutefois des problèmes persistants d'information sur les règles d'évolution et le montant prévisionnel de leurs dotations -problèmes qui sont peu compatibles avec l'objectif de bonne gestion des deniers publics que l'Etat tente, notamment par le biais de l'enveloppe normée, d'imposer aux collectivités territoriales.

Ce constat est étonnant, dans la mesure où le ministère de l'intérieur intègre cet impératif de notification précoce du montant des dotations allouées aux collectivités et d'exactitude de ce montant dans les indicateurs de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »31(*).

Ces indicateurs se font d'ailleurs l'écho des efforts de la DGCL pour assurer une communication rapide du montant des dotations et pour répondre aussi rapidement que possible aux questions des acteurs institutionnels.

Ils sont toutefois imparfaits, dans la mesure où ils ne prennent en compte que certaines dotations particulières. L'indicateur concernant la date de notification du montant des dotations ne concerne ainsi que la seule DGF : il ne saurait, dès lors, rendre compte des difficultés rencontrées par les communes au cours de l'année 2009, notamment pour obtenir communication du montant de la DDU qui leur sera attribuée pour l'année 201032(*).

Toutefois, au-delà de l'action de la DGCL, si les dotations sont devenues imprévisibles, c'est avant tout à cause de leur illisibilité.

En effet, comme le remarquait la Cour des comptes, « le dispositif en est bien géré mais, en dépit, ou à cause, d'une multiplicité de réformes, même quand elles sont dites parfois de simplification, il est devenu d'une extrême complexité et d'une grande opacité. Les élus et leurs services, même aidés des services de l'Etat, ne comprennent pas comment jouent les critères des dotations et ont du mal à en interpréter la portée et la finalité ».

Votre rapporteur s'associe à ce constat et plaide pour que la réforme de la fiscalité locale soit l'occasion de repenser les concours financiers de l'Etat, qui doivent eux aussi être mis à profit pour maintenir le caractère sain des finances locales, dans le sens d'une plus grande lisibilité.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2010.

* 30 Les normes techniques issues des processus de normalisation sont en effet, le plus souvent, d'application volontaire : ainsi, sur les 30 000 normes françaises homologuées, moins de 400 ont été rendues obligatoires par un texte réglementaire ou législatif.

* 31 Indicateurs 2.1, 2.2 et 2.3 de la mission.

* 32 Cette information, qui leur est normalement communiquée au cours du mois de juin, leur a été donnée en septembre.