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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure

23 juin 2010 : Loppsi 2 - Sécurité intérieure ( avis - première lecture )

N° 575

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juin 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure,

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1697, 1861, 2271 et T.A. 417

Sénat :

21 (2007-2008), 86, 266, 434, 577 (2008-2009) 292, 378, 480, 517 et 518 (2009-2010)

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) constitue le deuxième grand texte de programmation en matière de sécurité depuis 2002. Il s'inscrit en effet dans la suite de la loi n° 2002-1094 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI 1) du 29 août 2002.

La LOPPSI 2 présente toutefois des différences significatives avec le précédent texte. Elle tend à définir les objectifs et les moyens budgétaires et juridiques de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile jusqu'en 2013. Ainsi, alors que la LOPSI 1 n'intégrait pas la sécurité civile dans son champ de programmation, la LOPPSI 2 traite pleinement ce volet. Loin d'être de pure forme, ce changement traduit une évolution notable dans l'approche des questions de sécurité nationale. Il prend en compte les conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale qui a conforté la responsabilité du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales dans la préparation et l'exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile.

Par ailleurs, alors que la LOPSI 1 était centrée sur une problématique de moyens, la LOPPSI 2 associe à cette préoccupation une logique de performance. A cet égard, elle ne peut être dissociée de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Cette révision générale concerne tant l'organisation des forces de sécurité que leur management, en vue d'une performance accrue dans un contexte de fortes contraintes sur les finances publiques de notre pays.

En 2002, dans son rapport sur le projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, votre rapporteur écrivait que « aujourd'hui, l'insécurité est devenue un véritable défi pour l'Etat. Elle est également un facteur d'inégalités entre les territoires et entre les citoyens eux-mêmes, qui ne disposent pas des mêmes moyens pour faire face à cette menace quotidienne. La population tout entière et l'ensemble de ses représentants considèrent que la situation est devenue très grave. »1(*).

En 2010, après les efforts conséquents consentis au titre de la LOPSI 1 et une prise de conscience salutaire de l'urgence à répondre à une dégradation continue de l'insécurité sur le territoire national, un tel constat ne serait plus véritablement de mise. La lutte contre la délinquance a en effet enregistré de réels succès depuis 2002. Néanmoins, les résultats contrastés dans ce domaine en 2009 amènent à redoubler de vigilance.

Au cours des dernières années, la délinquance a évolué, elle s'est redéployée et elle s'est adaptée en tirant notamment profit du développement des nouvelles technologies. Ainsi que le soulignait le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la sécurité intérieure ne peut plus ni commencer, ni s'achever aux frontières de la métropole et des territoires ultramarins. Il existe au contraire une véritable ligne de continuité entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure que nul ne peut désormais ignorer. Enfin, le contexte économique de crise n'est pas sans incidence sur certains comportements délictueux, en particulier les atteintes aux biens.

Face à cette nouvelle donne, la LOPPSI 2 se donne pour ambition d'apporter une réponse efficace et justement calibrée aux formes les plus usuelles de délinquance comme aux plus modernes. Elle permet également de mettre un terme à une « incongruité législative » que votre rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurité » avait d'ailleurs souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 20102(*). En effet, en 2009 comme en 2010, le budget de la mission « Sécurité » était adossé à la LOPPSI 2, alors même que le Parlement n'avait pas encore été amené à se prononcer. Un tel montage ne pouvait perdurer dans la mesure où il contribuait, en particulier, à brouiller la bonne lisibilité de la trajectoire des budgets des programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale ».

L'examen et le vote du projet de loi de programmation interviennent toutefois dans le contexte particulier créé par les annonces récentes du Président de la République et du Gouvernement qui posent une difficulté majeure pour appréhender cette trajectoire budgétaire. En effet, l'objectif affiché d'une réduction de 10 % des dépenses de fonctionnement (titre 3) et d'intervention (titre 6) de l'ensemble des missions (hors charges d'intérêts de la dette et hors pensions) devrait nécessairement avoir des répercussions sur les missions « Sécurité » et « Sécurité civile ». Une mise en cohérence paraît d'autant plus inévitable que la programmation triennale sur la période 2011-2013, annoncée par le Gouvernement à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques pour 20113(*), minore substantiellement les crédits consacrés à ces deux missions au regard des prévisions de la LOPPSI 2.

Les débats du Sénat devront donc permettre une nécessaire clarification.

S'en remettant à votre commission des lois pour l'examen approfondi des dispositions sectorielles de la politique de sécurité portée par le présent projet de loi, votre commission des finances rend son avis sur le seul article 1er renvoyant au « rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la sécurité intérieure à horizon 2013 ». Elle estime, en tout état de cause, qu'il sera du devoir du Parlement de « reprofiler » la LOPPSI 2 afin de la rendre compatible avec la nouvelle programmation triennale, qui constitue la « feuille de route » de l'indispensable redressement de nos finances publiques.

I. UN BILAN SATISFAISANT POUR LA LOPSI 1

La programmation budgétaire prévue par la LOPPSI 2 ne peut s'apprécier utilement que mise en perspective avec les résultats obtenus au terme de la LOPSI 1. A cet égard, force est de reconnaître le bilan globalement satisfaisant de la précédente programmation.

A. POUR LA POLICE NATIONALE, UN RENFORCEMENT APPRÉCIABLE DES EFFECTIFS, MAIS UNE SOUS RÉALISATION DES OBJECTIFS FIXÉS EN MATIÈRE D'INVESTISSEMENT

1. La création de 6.200 emplois supplémentaires

Dans le domaine des effectifs, la LOPSI 1 prévoyait la création de 6.500 emplois pour la police nationale au terme de la programmation quinquennale. Le tableau ci-dessous retrace les emplois effectivement créés entre 2003 et 2007.

Création d'emplois dans la police, en application de la LOPSI 1

(en emplois budgétaires)

Source : Sénat rapport spécial n° 91 (2009-2010) - tome III - Annexe 28 sur la mission «Sécurité»

Au total, le taux de réalisation de la LOPSI 1 aura donc était atteint à 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés, dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs et 2.000 personnels administratifs, scientifiques et techniques4(*).

Sur la période de programmation, les recrutements d'actifs ont notamment été destinés au renforcement des effectifs en charge de la police de l'immigration5(*) et au redéploiement police-gendarmerie outre-mer. Les nouveaux personnels administratifs, techniques et scientifiques ont permis, pour leur part, de poursuivre la montée en puissance de la police technique et scientifique.

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial pour les crédits de la mission « Sécurité » s'était d'ailleurs réjouit de l'application fidèle de la LOPSI 1 en matière de personnels.

Il avait cependant tenu à rappeler que « l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité ». La LOLF rend en effet nécessaire une meilleure sécurité au meilleur coût.

L'effort budgétaire consenti au titre de la LOPSI 1 en termes de crédits de personnel, soit 1.460 millions d'euros, a notamment permis de mettre en oeuvre la réforme des corps et carrières de la police nationale. Prévue par le protocole d'accord du 17 juin 2004 et signée entre le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et dix-sept organisations syndicales, cette réforme est en cours et aboutira en 2012.

La réforme des corps et carrières de la police nationale présente une importance particulière dès lors qu'elle se fixe pour objectifs :

- de rendre l'organisation hiérarchique plus efficace en clarifiant la place et le rôle de chaque corps (commissaires, officiers, gradés et gardiens, personnels administratifs, techniques et scientifiques) ;

- d'opérer un repyramidage du corps d'encadrement et d'application afin de renforcer l'encadrement au quotidien, c'est-à-dire d'augmenter l'encadrement intermédiaire (gradés), tout en opérant une déflation des corps de conception et de direction (commissaires) et de commandement (officiers) ;

- de rehausser le niveau de recrutement ;

- de renforcer la motivation et d'encourager les progressions de carrière.

2. Des dépenses de fonctionnement privilégiées par rapport à l'investissement

L'évolution des crédits de paiement obtenus au regard des objectifs fixés par la LOPSI 1 est inscrite dans le tableau suivant, qui retrace les crédits supplémentaires ouverts chaque année ainsi que le total obtenu.

Echéancier d'exécution de la LOPSI 1 pour la police nationale

(en millions d'euros)

Crédits de paiement

Objectif initial

2003

2004

2005

2006

2007

Total

Taux de réalisation

Dépenses de fonctionnement et d'équipement

446,0

69,3

107,9

165,8

245,1

137,4

725,5

163 %

Dépenses d'investissement

734,0

116,8

119,2

123,7

91,3

71,2

588,4

80 %

Total

1.180,0

186,1

227,1

289,5

336,4

208,6

1.313,9

 

Source : Sénat, rapport spécial n° 91 (2009-2010) - tome III - Annexe 28 sur la mission «Sécurité»

Globalement, on constate une sur-réalisation de la LOPSI 1 au regard des crédits de fonctionnement et d'équipement (titre 3) et une sous-réalisation au regard des dépenses d'investissement (titre 5).

La raison de cette divergence dans le niveau de réalisation réside dans le fait qu'une partie des « mesures nouvelles » accordées au budget de la police nationale en loi de finances initiale, au cours de la période de programmation, a dû être affectée soit à l'augmentation des dépenses de fonctionnement obligatoires, soit à des priorités nouvelles hors LOPSI 1. Or, à partir de 2003, tous les crédits supérieurs au « socle 2002 » (c'est-à-dire au niveau de dépense constaté en 2002) ont été considérés comme des crédits « LOPSI 1 ». Il en a ainsi résulté un sur-abondement artificiel des crédits de fonctionnement et d'équipement labellisés « LOPSI 1 ».

Des dépenses ne relevant pas d'une dépense de fonctionnement ou d'équipement au titre de la LOPSI 1 ont ainsi dû être financées sur des crédits accordés au titre des tranches de la LOPSI 1.

Ainsi en a-t-il été, par exemple, des dépenses supplémentaires de fonctionnement liées à l'augmentation de dépenses juridiquement obligatoires et économiquement inéluctables (surcoûts immobiliers, notamment les loyers, énergie et fluides, dépenses liées aux déplacements...), pour un montant estimé à 44 millions d'euros, ou encore de dépenses supplémentaires liées aux renforcements en effectifs depuis 2002, pour un montant estimé à 25 millions d'euros.

Ainsi un déséquilibre dans l'exécution de la LOPSI 1 peut être déploré : le fonctionnement a été privilégié par rapport à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation.

Alors qu'un nouveau projet de loi d'orientation et de programmation est soumis au Parlement, ce constat conduit à douter du volontarisme aujourd'hui affiché par le Gouvernement en matière de réduction des dépenses de fonctionnement (cf. infra). On ne peut toutefois que souhaiter que la future exécution de cette nouvelle programmation ne soit pas marquée par un retard comparable de l'investissement sur le fonctionnement.


* 1 Sénat, rapport n° 375 (2001-2002).

* 2 Sénat, rapport spécial n° 101- tome III - annexe 28 sur la mission « Sécurité ».

* 3 Sénat, séance publique du 8 juillet 2010.

* 4 L'écart par rapport à l'objectif de 6.500 emplois créés s'explique par l'intégration de certains sureffectifs dans le plafond d'emplois du programme « Police nationale » fixé au moment de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* 5 Par rapport aux prévisions de la LOPSI 1, des « glissements d'affectation » sont, au fil des années, apparus nécessaires, en particulier au profit de la police de l'immigration.