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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure

23 juin 2010 : Loppsi 2 - Sécurité intérieure ( avis - première lecture )

D. LA RÉNOVATION DU MANAGEMENT DES RESSOURCES ET DES MODES D'ORGANISATION

La logique de performance guidant la LOPPSI 2 s'accompagne de la volonté de rénover les modes d'organisation et de management de la police et de la gendarmerie afin de mieux utiliser les ressources disponibles. Il s'agit ici non seulement d'accroître l'efficience des forces de sécurité, mais aussi d'améliorer les conditions de travail des personnels.

1. Mettre un terme à l'emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions qui ne sont pas strictement liées à leur coeur de métier

Le recentrage des militaires de la gendarmerie et des policiers « actifs » sur leur coeur de métier sera poursuivi.

A cet égard, votre rapporteur pour avis rappelle que l'insuffisance de personnels spécialisés conduit trop souvent à l'affectation de policiers « actifs » ou de militaires de la gendarmerie sur des postes fonctionnellement administratifs, ce qui entraîne un coût budgétaire relativement élevé de ces emplois s'expliquant par le régime indemnitaire spécifique lié aux sujétions et aux dangers des métiers de police dont bénéficient ces personnels.

Le rapport annexé indique que les effectifs des personnels administratifs, techniques et scientifiques (ATS) de la police nationale passeront en conséquence à 21.500 ETPT d'ici la fin de la période de programmation, contre 17.300 ETPT en 2009.

Au sein de la gendarmerie nationale, il sera recherché la transformation de postes de sous-officiers et d'officiers de gendarmerie en personnels militaires du corps de soutien de la gendarmerie et en personnels civils. Ces derniers atteindront 10.700 ETPT en 2017 contre 6.000 ETPT aujourd'hui.

Une meilleure utilisation des moyens existants exige également de cesser progressivement d'accomplir les missions non directement liées à la sécurité. Le rapport annexé cite ainsi le cas des gardes statiques qui devront être réduites grâce à l'utilisation des nouvelles technologies (vidéo protection), à l'externalisation de certaines missions de filtrage des accès ou à une organisation différente.

Dans le prolongement de ces dispositions, votre rapporteur pour avis insiste également sur la nécessité de réduire significativement les transfèrements et les extractions réalisés par les services de police et de gendarmerie.

Les transfèrements : une lourde charge pesant sur la police et la gendarmerie

Même s'il est difficile de parvenir à une estimation chiffrée précise du volume d'heures consacrées à ces missions par les personnels de l'administration pénitentiaire, de la police et de la gendarmerie, votre rapporteur pour avis souligne que l'impact de ces tâches sur les services de police et de gendarmerie est important.

A titre de référence, l'audit de modernisation, paru en juillet 2007, consacré au transfert à l'administration pénitentiaire de la mission de garde et d'escorte des détenus hospitalisés chiffrait à 737.000 heures la charge pesant sur la police nationale du fait de ces missions, à 36.000 heures celle incombant à la gendarmerie nationale et à 371.000 heures celle assumée par l'administration pénitentiaire.

En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur pour avis en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, le général Roland Gilles, responsable du programme « Gendarmerie nationale » et directeur général de la gendarmerie nationale, avait pour sa part estimé à 1.968.973 heures le temps consacré par la gendarmerie à l'ensemble des taches de garde et d'escorte en 2007, ce volume d'heures correspondant à environ 1.000 ETPT.

Source : Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - Tome III - Annexe 29

Face à cette question récurrente, votre rapporteur pour avis rappelle une nouvelle fois12(*) qu'il convient de recourir plus largement encore à la visioconférence afin de limiter les extractions judiciaires. L'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise en effet l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. Elle est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte.

Votre rapporteur pour avis précise qu'aujourd'hui près de la moitié des établissements pénitentiaires sont déjà équipés de systèmes de visioconférence.

Par ailleurs, il estime que tout ne se ramène pas nécessairement aux nouvelles technologies et que certains moyens moins innovants peuvent être néanmoins tout aussi efficaces. Ainsi, la mobilité du magistrat, dans le respect de la procédure et des droits de la défense, peut également être envisagée. Le déplacement d'un magistrat dans un établissement pénitentiaire est en effet dans tous les cas moins coûteux que le transfèrement d'un ou plusieurs détenus.

2. Faire de l'immobilier un levier de modernisation

Votre rapporteur pour avis considère que le volet « immobilier » représente une dimension importante dans l'effort de soutien aux forces de sécurité intérieure. Trop souvent, la police et la gendarmerie pâtissent de bâtiments vétustes ou subissant des retards dans les nécessaires travaux de rénovation à engager. Aussi souhaite-t-il que la LOPPSI 2 puisse permettre de procéder aux investissements attendus en la matière.

Le rapport annexé dresse la liste des priorités en matière d'immobilier au cours de la période de programmation :

la rénovation du patrimoine immobilier des forces mobiles, notamment des CRS, passera notamment par un rapprochement des cantonnements de leurs principales zones d'intervention ;

la mise en adéquation du nombre de sites de formation aux besoins : il est envisagé de fermer dix écoles et neuf centres de formation de la police nationale ainsi que quatre sites de formation initiale de la gendarmerie ;

un service public rénové dans les quartiers en difficulté : l'accent sera mis au cours de la période de programmation sur les besoins des commissariats couvrant des zones sensibles, dont le rapport annexé reconnaît l'état de vétusté et le nombre insuffisant au regard des niveaux de délinquance. Des efforts seront en outre consacrés à l'amélioration des conditions d'accueil du public ainsi que des conditions de garde à vue ;

la consolidation du patrimoine immobilier de la gendarmerie : compte tenu des retards considérables pris par les programmes immobiliers de la gendarmerie avant 2002, la LOPSI 1 avait consacré des crédits importants à une remise à niveau (600 millions d'euros). L'état du parc immobilier de la gendarmerie s'est donc amélioré, mais l'effort doit être poursuivi. Aussi, 213 millions d'euros en AE sont-ils prévus pour les constructions immobilières de la gendarmerie sur la période 2009-2013.

3. Des carrières modernisées pour des professionnels mieux accompagnés

Le rapport annexé souligne le caractère dangereux et exigeant des métiers de policier et de gendarme. Cette spécificité justifie un accompagnement renforcé des personnels dans leur vie professionnelle et privée.

Dès lors, les principales orientations dans ce domaine portent sur :

l'adaptation des dispositifs de formation : en particulier les formations initiales des commissaires, des officiers et des gardiens de la paix seront rénovées, voire refondues. En outre, un accent particulier sera mis sur la formation continue afin de mieux préparer les changements de grade ou d'affectation (préparation à un premier poste de chef de circonscription, par exemple) ;

la prise en compte des besoins des forces et des mérites individuels dans les déroulements de carrière. Il s'agira, tout d'abord, de mieux prendre en compte la filière administrative et technique. Le développement de cette filière pourra passer par le recrutement de contractuels, parfois indispensables s'agissant de métiers nécessitant une technicité particulière (notamment à la direction centrale du renseignement intérieur). Il conviendra, en outre, de développer les outils de motivation. Cet objectif passe par la poursuite de la promotion de la « culture du résultat ». Celle-ci a trouvé une première application avec la mise en place de la prime de résultats exceptionnels en 2004 dans la police nationale. Cette prime correspond actuellement à une enveloppe de 25 millions d'euros. Elle a été versée, en 2008, à 42.712 agents, dont 22.343 agents au titre de la prime de résultats exceptionnels « collective » pour un montant unitaire de 600 euros chacun et 20.369 agents au titre de la prime de résultats exceptionnels « individuelle » pour un montant moyen de l'ordre de 571 euros.

Dans la même optique, à la suite d'une expérimentation menée depuis 2007, un protocole signé le 8 avril 2009 permet une meilleure prise en compte de la valeur professionnelle et de la performance dans la rémunération des commissaires affectés dans lez zones les plus sensibles pour lesquelles il est difficile de trouver des candidats. Le rapport annexé indique que ce dispositif de valorisation des fonctionnaires engagés dans les secteurs les plus difficiles sera étendu au corps des officiers de police.

Un autre axe consiste à optimiser le temps de travail effectif des fonctionnaires de police et leur répartition sur le territoire. L'objectif poursuivi est simple : à effectifs constants, pouvoir disposer de davantage de fonctionnaires de police sur la voie publique dans les zones de plus forte insécurité. Cela passe par une réforme des régimes de travail, initiée par le protocole d'octobre 2008 qui a institué « l'heure sécable ». Il faudra probablement aller plus loin en « calant » davantage les horaires de service des policiers et gendarmes sur les plages horaires de présence des délinquants (soirée, début de nuit, fin de semaine). De même, la répartition géographique des effectifs doit également mieux prendre en compte les réalités de la délinquance, ce qui passera par une redéfinition des effectifs départementaux de fonctionnement annuel.

A cet égard, votre rapporteur pour avis rappelle les conclusions de l'étude qu'il avait commandée, au nom de votre commission des finances, au cabinet ACCENTURE en 200313(*). A l'issue de cet audit, votre rapporteur pour avis soulignait notamment que « si des moyens exceptionnels sont accordés à la politique de sécurité intérieure afin de répondre à des attentes fortes de nos concitoyens, certaines mesures de réorganisation administrative génèreraient des gains significatifs, en particulier le recentrage de l'activité des forces de sécurité intérieure sur la mission première de maintien de la sécurité publique et le développement d'une culture de performance par une valorisation des agents les plus méritants, en termes de salaires et d'évolution de carrière. ».

Une autre priorité vise à mettre en oeuvre une nouvelle politique de fidélisation en Ile-de-France14(*). Le rapport annexé évoque certaines pistes : la création d'un concours spécifique à affectation en Ile-de-France, la prise en compte de l'expérience acquise lors des années de service en région parisienne, une politique sociale de fidélisation (via une aide au logement, la création de places en crèches...).

Par ailleurs, il s'agira de permettre une meilleure respiration des carrières au sein de la police en poursuivant la démarche initiée par le protocole « corps et carrières ». Il pourrait, par exemple, être envisagé d'améliorer la voie d'accès professionnel au grade d'officier pour les gradés et les gardiens.

Enfin, le dernier axe prioritaire a pour objet de rendre plus attractives les carrières au sein de la gendarmerie. Le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE), lancé en 2004, sera complété. Pour les officiers, une voie d'accélération de carrière des officiers à fort potentiel sera mise en oeuvre. La gestion des carrières des sous-officiers fera l'objet d'une réforme afin de développer les possibilités de promotion. Il est prévu :

des carrières plus ouvertes. Plusieurs initiatives seront prises afin que la police et la gendarmerie nationales restent bien en phase avec le reste de la population qu'elles ont pour mission de servir. Ces corps ne doivent pas être refermés sur eux-mêmes mais, au contraire, ouverts sur la société. Cette ouverture concerne d'abord les relations réciproques entre la police et la gendarmerie, par la création de passerelles statutaires entre les deux forces. D'autres aspects doivent également faire l'objet d'une attention particulière : la consolidation du recours à la réserve militaire, la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale, la poursuite du recours aux adjoints de sécurité en les incitant à mieux préparer leur avenir professionnel... ;

des agents soutenus dans leur vie professionnelle et privée : au cours de la période de programmation, la gendarmerie développera son dispositif de soutien psychologique. La police, pour sa part, accompagnera les policiers dans leur vie quotidienne, surtout en Ile-de-France ;

l'application de la parité globale : à la suite du rapport « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère », remis le 14 mars 2008 au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, un certain nombre de décisions ont été prises (nouvelle grille indiciaire, repyramidage de certains corps..) et seront mises en oeuvre. A cet égard, votre rapporteur pour avis rappelle l'engagement pris par le président de la République, dans son discours du 29 novembre 2007, lorsqu'il avait annoncé qu'« il s'agit désormais d'envisager pour préserver la pérennité du statut militaire des gendarmes de faire en sorte que la parité globale de traitement et de perspectives de carrière des personnels des deux forces soit assurée et maintenue. Le statut particulier des officiers et sous-officiers de gendarmerie sera donc rénové pour tenir compte de ce nouveau positionnement institutionnel. Ils bénéficieront d'une grille spécifique ».


* 12 Cf. par exemple Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - Tome III - Annexe 29.

* 13 Sénat, rapport d'information n° 25 (2003-2004).

* 14 Les problèmes de mauvaise répartition des effectifs touchent, en effet, en premier lieu l'Ile-de-France. Cette région reste peu attractive pour les policiers et les gendarmes. De ce fait, la part de jeunes sortant des concours et sans expérience est trop importante. En outre, le fort taux de demande de mutation entraîne de nombreuses vacances de postes. Des mesures ont déjà été prises pour enrayer ce phénomène, comme l'obligation de servir cinq ans dans la première région d'affectation.