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Proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

5 octobre 2010 : Simplification et amélioration de la qualité du droit ( avis - première lecture )

III. LA PRÉSENTE PROPOSITION DE LOI, ILLUSTRATION DES DÉFAUTS DES LOIS DE SIMPLIFICATION

A. UN TEXTE SANS UNITÉ ET À L'ENJEU RÉDUIT

1. Un texte lui-même complexe

La présente proposition de loi est illisible à la première lecture : en effet, des dispositions sans aucun rapport les unes avec les autres se succèdent, impactant des codes différents.

Quel est ainsi le lien entre l'article 12 qui modifie le code de la construction et de l'habitation afin de supprimer la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires et l'article 13 qui modifie plusieurs articles du code de l'environnement afin de simplifier le dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d'eau ?

Sur le fond, certaines de ses dispositions, dont on ne mesure pas la portée, comportent dans leur rédaction des ambigüités ou des points obscurs qui doivent de ce fait être clarifiés, à l'exemple de l'article 15 relatif à l'exercice de la profession d'expert en automobile.

Par ailleurs, l'ensemble de ces mesures de simplification sont présentées sans étude d'impact, alors que la proposition n° 26 du rapport de Jean-Luc Warsmann sur la simplification du droit visait à ce que chaque mesure de simplification soit accompagnée d'éléments d'impact simplifiés64(*).

Ceci est d'autant plus notable que le rapport sur la simplification du droit recommande la mise en place d'études d'impact pour l'ensemble du champ normatif (projets et propositions de loi, ordonnances, principaux décrets)65(*).

Dans sa lettre à Jean-Luc Warsmann dans le cadre de la mission de ce dernier, le Vice-Président du Conseil d'Etat souligne d'ailleurs la nécessité d'accompagner les mesures de simplifications d'études d'impact. D'après lui, « les simplifications sans portée ne font qu'enrichir la production normative sans gain réel pour les usagers et les administrations. (...) Pour conjurer ce risque, les mesures proposées devraient donc être assorties d'une fiche d'impact simplifiée permettant d'évaluer les gains en termes d'allègement des procédures et des démarches de chacune d'entre elles »66(*).

Texte « fourre-tout » comme les autres lois générales de simplification, la présente proposition de loi alterne véritables mesures de simplification, modifications formelles de la législation, et même des réformes de fond.

L'article 54 quater procède ainsi à plusieurs actualisations sémantiques dans le domaine de l'environnement, l'article 95 supprime un renvoi inutile à un décret en cas de travaux d'infrastructures aéroportuaires, l'article 99 abroge une disposition inappliquée en matière d'aides publiques aux travaux forestiers, une partie de l'article 141 abroge certaines dispositions obsolètes et réglementaires dans le code de la construction et de l'habitation.

Votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion de souligner la portée limitée sur le fond de ce type de dispositions et notamment de l'abrogation de dispositions périmées ou obsolètes. Il rappelle l'avis du comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics en la matière : « Il y a là un souci louable d'amélioration de l'ergonomie de lecture des codes et autres recueils de loi mais rien d'une véritable simplification du droit puisque les dispositions concernées n'étaient déjà plus en vigueur »67(*).

2. Des modalités d'examen particulièrement médiocres
a) La non communication du rapport du Conseil d'État

La présente proposition de loi a donné lieu à une première constitutionnelle.

Elle a en effet été examinée par le Conseil d'État - une première pour une proposition de loi - en vertu de l'article 39 de la Constitution tel qu'issu de la réforme constitutionnelle de 2008. Le dernier alinéa de cet article dispose en effet : « Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ».

Le 28 août 2009, le président de l'Assemblée nationale a saisi le Conseil d'État de la présente proposition de loi, l'auteur de la proposition de loi ne s'y étant pas opposé. Cinq sections du Conseil ont été saisies simultanément et onze rapporteurs nommés. L'assemblée générale du Conseil d'État, réunie les 1er et 2 octobre 2009, a donné un avis favorable au texte sous réserve d'observations et de suggestions de rédaction.

S'il salue cette première constitutionnelle, votre rapporteur pour avis regrette cependant que l'avis complet du Conseil d'État n'ait pas été transmis entièrement aux autres parlementaires, et notamment aux rapporteurs des différentes commissions de notre Haute assemblée.

Le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale a indiqué que « l'auteur de la proposition de loi a communiqué (...) [les] suggestions ou observations dès lors qu'elles portent sur des articles ou des dispositions qu'il entend maintenir dans le champ de la proposition de loi ; certains de ces articles ou dispositions ont, en effet, fait l'objet d'amendements de suppression de l'auteur de la proposition de loi, traduisant son souhait de les retirer du champ de cette proposition. »68(*)

Votre rapporteur n'a donc pu avoir accès qu'aux observations du Conseil d'État figurant dans le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

b) Des conditions d'examen très médiocres à l'Assemblée nationale

Déposée par Jean-Luc Warsmann le 7 août 2009, la présente proposition de loi a été discutée à l'Assemblée nationale au début du mois de décembre 2009.

L'examen du texte à l'Assemblée nationale a fait « gonfler le texte » de 150 à 206 articles.

Votre rapporteur pour avis relève que deux jours auront suffi à discuter du texte : les mardi 1er et mercredi 2 décembre 2009. Les chiffres sont encore plus éloquents en terme horaire :

- le mardi 1er décembre : 4 heures et 10 minutes de débat (18h50-19h10 puis 21h30-1h20) ;

- le mercredi 2 décembre : 4 heures et 10 minutes de débat (19h-20h puis 21h30-0h40).

Au final, un peu plus de huit heures auront suffi à examiner un texte de plus de 200 articles, soit à peine plus de 2 minutes par article. Nombre d'articles n'ont donné lieu à aucun débat tant en commission qu'en séance publique.

Le peu de publicité donné à ces débats n'est pas sans conséquences : votre rapporteur pour avis a pu constater que certaines organisations professionnelles n'étaient pas au courant de l'existence de dispositions de la proposition de loi concernant leur secteur d'activité. Les organisations syndicales ainsi que les représentants de la caisse de retraite du personnel navigant n'étaient ainsi pas informés de la disposition figurant à l'article 10 de la présente proposition de loi avant que votre rapporteur pour avis les contacte pour les entendre à ce propos.

c) Des conditions d'examen très médiocres au Sénat.

Votre rapporteur pour avis estime que les conditions d'examen de la présente proposition de loi au Sénat sont particulièrement mauvaises et ceci pour plusieurs raisons.

Premièrement, la grande hétérogénéité des dispositions contenues dans la proposition de loi conduisent à ce que plusieurs commissions instruisent des articles. Si la commission des lois est saisie au fond du texte, elle a délégué près de 70 articles aux autres commissions permanentes : la commission des affaires sociales, la commission de la culture et votre commission instruisent ainsi des articles de la présente proposition de loi.

L'organisation des débats s'avère particulièrement complexe, notamment du fait que votre commission, compétente en matière d'urbanisme, s'est également saisie pour avis de la réforme du droit de préemption urbain opérée par les articles 83 A et 83 B.

Deuxièmement, la proposition de loi a été adoptée par l'Assemblée nationale il y a près d'un an, le 2 décembre 2009 et, depuis, nombre de ses articles ont été introduits dans d'autres textes.

Il en est ainsi de plusieurs articles relevant du champ de compétence de la commission des Finances, qui ont été adoptés dans le cadre de la loi de finances rectificatives pour 2010 du 9 mars 201069(*) :

- l'article 16 de cette loi a réformé la TVA immobilière, comme prévu à l'article 55 de la présente proposition de loi ;

- l'article 17 de cette loi a concerné l'option pour la taxation à la TVA des entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières, comme l'article 56 de la proposition de loi.

S'agissant des articles délégués au fond à votre commission :

- l'article 38 de la loi du 23 juillet 201070(*) comprend notamment les dispositions figurant aux articles 17 ter et 19 de la présente proposition de loi ;

- l'article 73 de la loi du 27 juillet 201071(*) comprend notamment une grande partie des articles 16 et 27  sexies de la présente proposition de loi.

L'examen de cette proposition de loi va donc s'avérer illisible, puisque nombre d'amendements déposés par les rapporteurs de toutes les commissions viseront à supprimer des articles. Le texte issu des travaux des commissions sera expurgé de nombre de dispositions figurant dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.

Troisièmement, il n'a pas échappé à votre rapporteur pour avis qu'une proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire72(*) a été déposée sur le bureau de notre Haute assemblée.

Ce texte comprend huit articles, dont quatre issus de la présente proposition de loi :

- les articles 3, 4 et 5 correspondent respectivement aux articles 85, 27 quinquies et 15 de la présente proposition de loi ;

- l'article 1er transpose la directive du 14 mars 2007 établissant une infrastructure d'information géographique européenne tandis que l'article 153 de la présente proposition de loi habilite le Gouvernement à la transposer.

Votre rapporteur pour avis s'étonne donc de ces chevauchements entre deux textes qui pourraient être examinés très prochainement par le Sénat.


* 64 Rapport sur la qualité et la simplification du droit, Ibid., p. 86.

* 65 Proposition n° 4 in : Rapport sur la qualité et la simplification du droit, Ibid., p. 37.

* 66 Lettre du Vice-président du Conseil d'Etat, 31 octobre 2008, Annexe VI in : Rapport sur la qualité et la simplification du droit, Ibid.

* 67 « Simplification du droit par ordonnances : effets de la loi du 2 juillet 2003 », Ibid., p. 6.

* 68 Rapport n° 2095 (XIIIème législature), Ibid., p. 20.

* 69 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.

* 70 Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services.

* 71 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

* 72 Proposition de loi n° 693 (2009-2010) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire de MM. Gérard Longuet, Jean Bizet et Jean-Paul Emorine, déposée le 6 septembre 2010.