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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense - Environnement et soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

B. LA PROSPECTIVE DES SYSTÈMES DE FORCES

La prospective des systèmes de forces regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter les études en vue de les satisfaire et à élaborer le « plan prospectif à 30 ans », actualisé chaque année. Ces activités sont conduites conjointement par les architectes de systèmes de forces, qui relèvent de la DGA, et les officiers de cohérence opérationnelle, qui relèvent de l'état-major des armées.

L'action « prospective des systèmes de forces » sera dotée en 2011 de 33,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 3,7 %) et en crédits de paiement (- 1,7 %).

Cette diminution est uniquement imputable à un transfert de 50 emplois de soutien de la DGA vers le programme 146 « équipement des forces ». Le nombre des emplois rattachés à l'action s'établit à 155 pour 2011 contre 189 en 2010.

Les crédits destinés aux études « opérationnelles et technico-opérationnelles » sont en progression sensible (19,6 millions d'euros en 2011 contre 18,5 millions d'euros en 2010). Il faut toutefois rappeler que le budget 2010 avait été réduit afin de « rembourser » les 0,71 million d'euros de crédits de paiement supplémentaires accordés en 2009 au titre du plan de relance de l'économie, afin de majorer de 5 % à 20 % les avances forfaitaires versées aux organismes en charge des études. Si l'on neutralise l'impact de ce phénomène sur les dotations 2010, le montant des crédits destinés aux études opérationnelles et technico-opérationnelles ne progressera que de 0,42 million d'euros en 2011. Le projet annuel de performances précise la répartition de ces crédits entre les études concernant la dissuasion (2,9 millions d'euros) et celles relatives aux autres systèmes de forces (16,7 millions d'euros). Cette répartition correspond aux propositions d'études présentées lors du dernier comité des études technico-opérationnelles (CETO) réuni en juillet 2010. L'effort de recentrage sur les études de plus grande ampleur et la réduction des « micro-études » seront poursuivis.

La subvention au budget administratif de l'Agence européenne de défense (4,2 millions d'euros) est quasi-identique à celle prévue dans le budget 2010.

C. LE MAINTIEN DES CAPACITÉS TECHNOLOGIQUES ET L'EFFORT DE RECHERCHE DE DÉFENSE

L'action « maintien des capacités technologiques et industrielles » regroupe essentiellement les crédits consacrés aux études technologiques. Elle est dotée pour 2011 de 1 043,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement (+ 2,7 %) et de 981,6 millions d'euros de crédits de paiement (- 1,4 %).

Outre 55,2 millions d'euros de dépenses de personnel correspondant aux 1 883 emplois équivalents temps plein rattachés à l'action, cette dotation couvre essentiellement :

- des crédits d'études amont qui s'élèvent à 707,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement (+ 5,3 %) et 646,1 millions d'euros de crédits de paiement (- 0,9 %) ; en outre, 50 millions d'euros supplémentaires sont prévus au profit des études amont à partir des recettes du compte d'affectation spéciale « fréquences hertziennes » ;

- des subventions de fonctionnement, d'investissement ou d'études à divers organismes de recherche (ONERA, Institut franco-allemand de Saint-Louis) et aux écoles d'ingénieurs de la DGA, pour un montant de 280,3 millions d'euros ; ces subventions sont en retrait de 8 millions d'euros par rapport à 2010, au titre notamment d'une mesure d'économie de 5 % sur les crédits de fonctionnement.

L'action « maintien des capacités technologiques » recouvre une grande partie de l'effort de recherche de défense, auquel contribuent cependant des dotations figurant sur d'autres actions ou programmes budgétaires, notamment les études prospectives et stratégiques et les études opérationnelles et technico-opérationnelles, déjà mentionnées, la part de recherche incluse dans les transferts à la direction des applications militaires du CEA et la contribution au budget civil de recherche et développement (BCRD) au titre de la recherche duale.

1. L'évolution de l'effort de recherche et technologie : une accentuation des contraintes

Comme les années précédentes, votre rapporteur déplore l'extrême difficulté à appréhender l'évolution dans le temps de l'effort de recherche et technologie, du fait des limites liées à la structure des documents budgétaires et des changements effectués par le ministère de la défense dans présentation des différents agrégats.

L'agrégat « recherche et technologie », harmonisé avec celui utilisé par l'Agence européenne de défense et nos partenaires européens, ne coïncide pas avec la nomenclature budgétaire.

D'autre part, la loi de programmation militaire a déterminé une enveloppe destinée aux « études de défense, hors dissuasion », mais aucun document du ministère de la défense ne permet d'en suivre la traduction dans les lois de finances successives.

Votre rapporteur s'en tiendra aux éléments qui lui ont été communiqués par le ministère de la défense et qui retracent les agrégats « recherche et technologie » et « études de défense », dissuasion incluse.

Évolution des crédits de paiement « recherche et technologie »
et « études de défense »

(Crédits de paiement votés en LFI, en millions d'euros)

 

2007

2008

2009*

2010**

2011***

Études amont

paiements

637,1

656,8

644,6

676,06

660,1

744,7

653,2

646,1

Recherche et

Technologie

paiements

795,2

813,4

805,4

833,87

821,0

904,9

814,7

801,3

Etudes de défense

paiements

1 451,4

1 462,8

1 476,7

1 495,4

1 571,3

1 657,9

1 620,1

1 649,0

* hors crédits du plan de relance (110 millions d'euros)

** y compris les fonds de concours

*** hors dotations attendues du compte d'affectation spéciale « fréquences hertziennes »

Le socle de l'effort de recherche, constitué par les études amont, qui financent les programmes de recherche contractualisés avec l'industrie, restera en 2011 dans la moyenne du niveau constaté ces dernières années, de l'ordre de 650 millions d'euros en crédits de paiement.

On constate que les crédits de paiement inscrits au programme 144 pour les études amont diminueront de 0,9 % en 2011, après une diminution de 1,3 % en 2010. Mais en 2009 et 2010, ces crédits ont été majorés en cours d'exercice par les 110 millions d'euros ouverts par le plan de relance (40 millions d'euros en 2009 et 70 millions d'euros en 2010). L'incertitude subsiste sur le fait de savoir si ces dotations supplémentaires doivent être considérées comme une avance à rembourser sur les annuités ultérieures de la loi de programmation, conformément aux principes qui régissent le plan de relance, ou si elles resteront acquises pour les études amont. En 2011, un abondement de 50 millions d'euros doit intervenir en cours d'exercice, mais il est subordonné aux aléatoires recettes exceptionnelles attendues des cessions de fréquences hertziennes.

En autorisations d'engagement, la dotation prévue pour les études amont progresse en revanche de 5,3 % et dépasse les 700 millions d'euros.

Globalement, avec les crédits complémentaires du plan de relance ou des ventes de fréquences, les dotations d'études amont plafonnent autour 700 millions d'euros et aucune progression n'est véritablement attendue au cours de la loi de programmation. Ce niveau reste donc nettement en deçà de l'objectif de 1 milliard d'euros par an qui était jugé nécessaire ces dernières années pour maintenir et renforcer nos capacités technologiques.

L'agrégat « recherche et technologie », qui englobe, outre les études amont, les subventions d'études et d'investissement à l'ONERA et la subvention à l'Institut franco-allemand de Saint Louis, suit la même évolution que les études amont.

L'agrégat « études de défense » qui, outre les études amont et les études technico-opérationnelles nucléaires, couvre les crédits de recherche et technologie du CEA ainsi que les crédits de recherche duale (BCRD), poursuit en revanche une progression assez marquée.

Celle-ci est imputable aux crédits de recherche dans le domaine nucléaire, les crédits de recherche transférés au CEA dépassant les 600 millions d'euros en 2011.

Le montant des dotations inscrites au programme « recherche duale », placé sous la responsabilité du délégué général pour l'armement, au sein de la mission « enseignement supérieur et recherche », passent quant à elles de 200 millions d'euros en 2010 à 196,9 millions d'euros en 2011, dont 162,4 millions d'euros destinés au CNES et 34,5 millions d'euros au CEA.

S'agissant la recherche duale, le programme 144 cofinance des programmes avec l'Agence nationale de la recherche, à hauteur de 8 millions d'euros. Il finance également le dispositif Rapid, régime d'appui aux PME pour l'innovation duale, qui a démarré mi-2009 avec un financement de 10 millions d'euros. Devant le succès rencontré, le dispositif Rapid a été doté de 30 millions d'euros en 2010 et ce montant sera au minimum maintenu en 2011. Un dispositif de même type baptisé Astrid (accompagnement spécifique des travaux de recherche et d'innovation défense) doit être lancé au profit des laboratoires de recherche, en liaison avec l'Agence nationale de la recherche.

Ces initiatives sont positives et doivent être développées. Le développement des synergies entre recherche civile et recherche de défense et de sécurité est l'un des axes retenus par le Livre blanc, qui préconise l'intensification des relations entre la défense et les laboratoires de recherche civils, qu'ils relèvent du secteur public ou de l'industrie.

Toutefois, il serait sans doute imprudent de penser que l'apport de la recherche civile pourrait compenser les faiblesses de la recherche militaire. Le Livre blanc souligne que 60 % de la recherche financée par la défense ont des retombées dans le secteur civil, contre 20 % en sens inverse, ce qui montre d'une certaine manière le rôle moteur que doit continuer à jouer la recherche de défense.

De ces évolutions, on peut tirer deux conclusions :

- d'une part, au moment où les dépenses de développement vont connaître une forte contraction (environ 270 millions d'euros en moins sur le seul exercice 2011, soit une réduction de 7,5 % par rapport à 2010), du fait de l'entrée en phase de production de programmes majeurs et du faible nombre de programmes nouveaux à lancer, le simple maintien des crédits d'études amont, tel qu'il est envisagé dans la loi de programmation militaire, ne suffira pas à assurer de manière satisfaisante le maintien des compétences technologiques ;

- d'autre part, les besoins liés à la dissuasion nucléaire vont absorber une fraction croissante des crédits d'études amont, rendant la situation dans les domaines conventionnels particulièrement critique, par exemple les missiles ou l'aéronautique.

2. Les priorités de la politique de recherche et technologie

La loi de programmation militaire a précisé les principales priorités de la politique de recherche et technologie par grandes fonctions stratégiques :

- maintien de la crédibilité de la dissuasion avec démarrage des études du futur moyen océanique de dissuasion et adaptation des vecteurs balistiques et aérobies à l'évolution de la menace ;

- maîtrise des technologies pour la connaissance et l'anticipation : renseignement spatial, surveillance, exploitation du renseignement, charges utiles pour le renseignement spatial et tactique, opérations en réseaux, lutte informatique, technologies militaires de surveillance de l'espace et de radio logicielle ;

- poursuite de l'effort technologique pour la protection : surveillance des espaces nationaux, interception de cibles furtives, défense NRBC, soutien santé et protection des systèmes informatiques ;

- maintien de l'effort pour l'intervention : protection des forces, adaptation des systèmes d'armes aux menaces asymétriques, maintien de la capacité à frapper dans la profondeur, aviation de combat, technologies des missiles complexes et des munitions de précision ;

- prévention : maîtrise de l'énergie, impact des systèmes sur l'environnement.

Le tableau ci-dessous récapitule la part des différents domaines dans les études-amont au cours de ces dernières années.

Programmation des études-amont par systèmes de forces*

Systèmes de forces

2007

2008

2009

2010

Dissuasion

16 %

17 %

17 %

25 %

Commandement et maîtrise de l'information

26 %

19 %

16 %

16 %

Projection mobilité soutien

1 %

1 %

3 %

0,3 %

Engagement et combat

22 %

36 %

33 %

29 %

Protection et sauvegarde

11 %

7 %

9 %

5 %

Etudes technologiques de base

24 %

19 %

23 %

25 %

* Les données retenues concernent les autorisations d'engagement. Les plans d'engagement d'études-amont concernant plusieurs systèmes de forces sont comptabilisés dans le système de forces majoritairement concerné.

Le tableau ci-dessus montre clairement le poids croissant de la dissuasion dans les plans d'études amont. En effet, alors que nos deux composantes viennent d'être renouvelées, avec la livraison du dernier SNLE-NG et des missiles M51 et ASMP/A, les besoins liés aux études nucléaires en vue de maintenir la crédibilité de la dissuasion vont croissant.

Environ 15 % des crédits d'études amont sont tournés vers l'innovation technologique et la moitié vers l'entretien des compétences et le développement des technologies acquises. Enfin, environ 35 % des crédits sont destinés à des démonstrateurs. Ces programmes sont couteux, mais ils permettent d'intégrer différentes technologies dans un produit expérimental, prélude au lancement éventuel de programmes d'équipement.

En ce qui concerne les études amont réalisées sous la forme de démonstrateurs technologiques, les principaux programmes bénéficiaires, en volumes d'engagement, seront en 2011 plusieurs projets relatifs aux technologies intéressant la dissuasion (démonstrateur de partie haute pour missile balistique, préparation de la rénovation à mi-vie et de l'évolution du missile ASMP/A), l'aviation de combat (démonstrateurs sur la discrétion du Rafale), le projet de radio logicielle Essor, initié par la France au sein de l'Agence européenne de défense avec l'Italie, l'Espagne, la Suède, la Finlande et la Pologne, ainsi qu'un démonstrateur de capteur de renseignement électromagnétique.

L'un des plus importants plans d'études-amont de ces dernières années est le démonstrateur de drone de combat Neuron, mené en coopération avec la Suède, l'Italie, l'Espagne, la Grèce et la Suisse. Le premier vol du démonstrateur est prévu en 2012.

On peut également signaler qu'après le lancement en février 2009 du démonstrateur spatial Spirale, destiné à préparer une future capacité spatiale en matière d'alerte sur les tirs de missiles balistiques, doit être lancé en 2011 (au lieu de 2010, du fait des retards du lanceur Soyouz à Kourou) le démonstrateur spatial Elisa, visant quant à lui à préparer la future capacité d'écoute spatiale, dans le domaine de la détection d'émetteurs radar.

Il est également prévu de lancer en 2011 (au lieu de 2010) la réalisation d'un démonstrateur de radar de surveillance très longue portée (TLP), qui pourrait fournir en 2015 une première capacité opérationnelle limitée d'alerte avancée pour les missiles à moyenne portée et portée intermédiaire. Toujours dans le domaine de la défense antimissile, les travaux de réalisation d'un démonstrateur de radar M3R (radar mobile, modulaire, multifonctions) doivent s'achever en 2011, ce démonstrateur visant à préparer la réalisation d'un radar de veille et de désignation pour une future capacité de défense antimissile contre les missiles balistiques « rustiques » de portée inférieure ou égale à 600 km.

On constate, à travers ces principaux programmes, que la politique de recherche et technologie vise à la fois à entretenir les compétences indispensables au renouvellement futur de nos équipements, notamment en matière aéronautique et spatiale ou de dissuasion, et à en développer dans des domaines nouveaux, comme la défense antimissile. Aux yeux de votre rapporteur, cette volonté de couvrir la quasi-totalité du spectre technologique risque de trouver ses limites dans le plafonnement actuel des financements accordés à la recherche et à la technologie.

3. Quel avenir pour la coopération européenne en matière de recherche ?

Les projets de recherche et technologie menés en coopération internationale représentent 17 % de l'ensemble du budget recherche et technologie en 2010 (160 arrangements en cours, dont 44 multilatéraux et 116 bilatéraux), contre 19 % en 2008. La France participe à 39 projets de recherche menés dans le cadre de l'Agence européenne de défense.

Taux de coopération européenne en matière de prospective,

de recherche et de technologie (en  % du montant des études)

 

2008

réalisation

2009

réalisation

2010

prévision

2011

prévision

2013

cible

Etudes prospectives et stratégiques

-

14

33

35

39

Etudes technico-opérationnelles

10,1

7,27

10

10

10

Recherche et technologie (études-amont)

19,3

17,2

16,9

22

22

L'accentuation de cette coopération européenne en matière de recherche est objectif soutenu de longue date par la France. L'idée qui la sous-tend est de mieux fédérer les ressources limitées des pays européens -dépenser mieux sans dépenser plus - et d'ouvrir la voie à des programmes européens sur des équipements futurs. Cette démarche possède néanmoins certaines limites. Tous les domaines ne peuvent pas être ouverts à la coopération, les projets doivent présenter un intérêt mutuel et la question du partage des résultats de la recherche peut créer des obstacles.

La recherche compte parmi les domaines de compétences de l'Agence européenne de défense.

L'Agence accueille deux catégories de projets de recherche et technologie :

- la catégorie A recouvre les programmes directement proposés par l'Agence à l'ensemble des Etats-membres. Ceux-ci sont réputés participer au projet, sauf décision contraire explicite ;

- la catégorie B  recouvre des projets dont l'Agence n'assume pas directement la gestion et qui sont proposés, sur la base du volontariat, par plusieurs Etats-membres. L'Agence permet la publicité du projet mais l'entrée de nouveaux participants doit recueillir l'aval des Etats initiateurs.

Deux projets relèvent aujourd'hui de la catégorie A :

- le projet consacré à la protection des forces, approuvé par 20 Etats fin 2007 et qui a donné lieu à la notification de 18 contrats pour un montant de 55 millions d'euros ;

- le projet consacré aux concepts innovants et technologies émergentes approuvé fin 2008 par 10 pays pour un montant de 16,5 millions d'euros.

Un troisième projet relevant de la catégorie A doit être lancé fin 2010. Il concerne un programme d'investissement conjoint concernant les systèmes autonomes de guerre des mines, pour un montant de l'ordre de 20-25 millions d'euros. Ce programme devrait en pratique couvrir un ensemble de sous-projets initiés par les Etats. Il combinerait en quelque sorte les caractéristiques des deux catégories A et B.

Les projets de catégorie B représentent un volume de 350 millions d'euros, les plus importants étant le programme de radio logicielle Essor, le programme de radar monté sur drone Simclairs et le programme relatif à l'insertion des drones dans le trafic aérien Midcas.

Au bilan, le rôle de l'Agence européenne de défense en matière de recherche apparaît limité, mais il n'est pas pour autant négligeable. Son accentuation se heurte aux positions britanniques qui visent à limiter les ambitions de l'Agence, son budget de fonctionnement comme son budget opérationnel.

La recherche a fait l'objet d'un volet de la déclaration franco-britannique du 2 novembre dernier. La volonté des deux pays de consacrer chacun un budget annuel de 50 millions d'euros à des projets communs de recherche et développement, et si possible d'accroître ce montant, a été affirmée. Dix domaines prioritaires ont été identifiés. Ils comprennent notamment les communications par satellite, les drones, les systèmes navals, les missiles, les capteurs, les technologies de guerre électronique et la simulation en lien avec la dissuasion nucléaire. Un programme de PhD sera cofinancé par les deux pays.

Toutes les voies offertes par la coopération européenne en matière de recherche doivent être explorées, dès lors qu'elles présentent un intérêt avéré. Les démarches en ce sens doivent être poursuivies, mais elles ne pourront que compléter à la marge l'effort national, qui demeurera essentiel.