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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense - Equipement des forces

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense - Equipement des forces ( avis - première lecture )

VI. PRÉPARATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS D'ARMEMENT

En 2011, cette action concentrera 16 % des autorisations de programme (2,14 milliards d'euros) et 20 % (2,14 milliards d'euros) des crédits de paiement du programme 146. Elle comprend trois sous-actions : « soutien à la délégation générale pour l'armement et subvention au Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Établissements Industriels de l'Etat » ; « investissements pour les opérations d'armement » et « soutien - expérimentation (Terre, Air, marine) ».

La DGA a pour mission d'assurer la conduite des programmes et opérations d'armement dans un souci de cohérence entre les aspects opérationnels, techniques, financiers, calendaires, industriels et de coopération.

En 2010, la DGA employait 13.196 emplois équivalent temps plein, dont 9 622 civils et 3 574 militaires.

A. SOUTIEN DGA ET SUBVENTION FSPOEIE

Cette sous action mutualise un ensemble de dépenses de la DGA dans leur globalité ou pour partie. Elle concentre l'essentiel des crédits de l'action, à savoir 1 906 millions d'euros de crédits de paiement (1 893,6 en PLF 2010) et 1 896 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour 2011 (1 868,7 en PLF 2010).

1. Modernisation de la DGA et évolution des procédures d'acquisition
a) Modernisation de la DGA

La modernisation de la direction générale de l'armement (DGA) contribue à la réforme globale du ministère. Les orientations retenues consistent, dans un format resserré à 10 000 personnes à l'horizon 2014, à renforcer les compétences de management et d'expertises dont dispose la DGA, en redéployant ses implantations et en rationalisant ses soutiens.

Ce projet de modernisation s'appuie sur des transferts, des réductions de périmètre et des fermetures de sites échelonnés entre 2009 et 2014. Le calendrier intègre les délais nécessaires à la préparation pratique des opérations de transferts ou de fermeture, ainsi que ceux permettant aux personnels concernés de se déterminer sur leur avenir professionnel. Il tient également compte des exigences de continuité de l'activité.

Un plan stratégique de ressources humaines a été élaboré pour piloter les évolutions à opérer, en lien avec les objectifs d'effectifs et de maîtrise de la masse salariale assignés à la DGA pour 2014. Actualisé chaque année, cet outil identifie des cibles qualitatives et quantitatives, métier par métier, pour chacun des 56 métiers de la DGA.

Le plan stratégique de ressources humaines de la DGA prévoit à échéance 2014 d'augmenter de 4 % en moyenne les effectifs dans les métiers d'expertise technique, en contrepartie d'une réduction moyenne de 17 % dans les métiers d'essai et de 40 % dans les métiers du soutien.

Les redéploiements retenus concernent les activités techniques et celles du service de la qualité.

L'implantation des activités techniques est revue afin de regrouper les compétences et les moyens par grand domaine : terrestre, naval, aéronautique, missiles, électronique. Les transferts d'activités ont débuté en 2009 et se poursuivent. Le centre d'études de Gramat a été transféré au 1er janvier 2010 au commissariat à l'énergie atomique (CEA). Au total, le nombre d'implantations géographiques principales des moyens techniques de la DGA sera réduit de vingt-deux à quinze. Enfin, dans les domaines terrestre et aéronautique, comme cela est déjà fait dans le domaine naval, la DGA et les armées développeront les synergies entre leurs centres respectifs d'essais et d'expérimentation.

Par ailleurs, le service de la qualité, chargé de l'assurance qualité dans l'industrie de défense, sera réorganisé en cinq sites principaux : Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay. Ses implantations secondaires seront regroupées sur vingt-cinq sites, au lieu de quarante-neuf en 2008, choisies en adéquation avec l'activité industrielle et hébergées dans des implantations appartenant au ministère de la défense. Pour le service de la qualité, les transferts et les fermetures ont débuté en 2008 et se poursuivent.

Le redéploiement des implantations de la DGA s'accompagne de rationalisations dans les différents domaines du soutien : réduction des surfaces occupées, refonte de l'organisation et des modes de fonctionnement, mutualisations à l'échelle de la DGA voire du ministère. Ainsi, la DGA est impliquée dans la mise en place du futur dispositif ministériel d'administration générale et de soutien commun, dont les bases de défense constituent la partie la plus visible et sur lequel elle s'appuiera à partir de 2011. Dans la perspective du regroupement géographique des services parisiens du ministère (projet Balard), les équipes de l'établissement central de soutien (ECS) de la DGA et du service des moyens généraux (SMG) du secrétariat général pour l'administration (SGA) ont été fusionnées pour créer le 8 avril 2009 un opérateur unique de soutien des services centraux du ministère de la défense : le service du soutien parisien et de l'administration centrale (SPAC).

Enfin, des transformations sont engagées dans le domaine de la formation : l'activité du centre de formation de Lorient a cessé fin 2008 ; la responsabilité du centre de formation de Bourges sera transférée au SGA avec l'ambition de constituer un pôle de formation étoffé au bénéfice de l'ensemble des organismes du ministère. Le centre de formation de Latresne est en cours de transfert à la région Aquitaine, ses activités au profit du personnel de la défense seront reprises en grande partie par l'école de l'armée de l'air à Rochefort.

b) Procédures d'acquisition

Dans le cadre de la mise en oeuvre des orientations fixées par le Livre blanc, une refonte des textes relatifs au déroulement et à la conduite des opérations d'armement a été menée conjointement avec les représentants de l'état-major des armées, de la direction générale de l'armement, du contrôle général des armées et de la direction des affaires financières du secrétariat général pour l'administration.

L'instruction générale n°1516 qui en résulte constitue la nouvelle référence en matière de conduite des opérations d'armement. Elle a fait l'objet d'une parution au Bulletin officiel des armées (BOA) du 15 avril 2010 et annule ainsi les instructions n° 1514 sur le déroulement des opérations d'armement et n° 800 sur la conduite des opérations d'armement.

Cette instruction s'inscrit dans le cadre de la nouvelle gouvernance des opérations d'investissement du ministère dont elle décline les principes aux opérations d'armement.

Sur la base d'un découpage en six stades, elle porte sur l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement, du stade d'initialisation à celui de retrait du service. Ce découpage permet l'intervention régulière du comité ministériel des investissements (CMI) pour l'examen des jalons de changement de stade. Parmi les évolutions significatives, on notera :

- - une clarification des responsabilités : la responsabilité de chaque stade étant confiée soit au chef d'état-major des armées, soit au délégué général pour l'armement, elle est dorénavant déclinée au travers de la présidence du comité de pilotage de l'opération d'armement ;

- les activités des acteurs de la conduite sont précisées et se déduisent des responsabilités respectives des grands subordonnés ; 

- le renforcement de l'expression du besoin opérationnel par l'introduction du stade d'initialisation et la responsabilité du chef d'état-major des armées sur les stades amont ;

- l'extension du rôle de l'équipe de programme à l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement. Cette équipe est constituée dès le stade d'orientation et reste active jusqu'au retrait du service. Elle intègre notamment un représentant des structures de soutien contribuant ainsi à une meilleure coordination entre acquisition et soutien en service ;

- la prise en compte du coût global dès l'origine de l'opération d'armement, son enrichissement et son entretien annuel sur le cycle de vie ;

- une simplification de la typologie des opérations d'armement - opération majeure relevant du CMI ou opération simplifiée - est assortie d'une certaine souplesse de reclassement au cours du cycle de vie.

2. Maîtrise du coût des programmes d'armement

La variation globale des devis est calculée pour l'ensemble des opérations d'armement du P 146. Elle est donnée par le rapport, exprimé en pourcentage, entre le montant cumulé des variations des devis (ramenés aux mêmes conditions économiques), inscrites dans les documents de suivi des programmes approuvés dans l'année, et le montant total des devis arrêté au 31 décembre de l'année précédente.

En 2009, il a été constaté une réduction moyenne des devis de 0,19 % calculée sur les cinquante deux opérations d'armement contribuant à la performance du programme P146.

Il est rappelé qu'en 2008, la hausse a été limitée à 0,89 %.

Généralement, l'augmentation des devis est liée aux évolutions survenant au cours des phases de développement ou de production et qui sont le plus souvent dues à l'allongement des délais de réalisation pour tenir compte des priorités décidées sous contrainte budgétaire, à l'évolution du coût des facteurs marquée notamment par de fortes variations du coût des matières premières ces dernières années et à de mauvaises anticipations techniques ou économiques par la maîtrise d'ouvrage.

La valeur particulière observée en 2009 s'explique principalement, d'une part en raison de la réalisation en coopération avec l'Italie du satellite SICRAL 2 (-100 millions d'euros aux prix 2008) et d'autre part par une réduction de 122 stations sol, sur le programme d'armement SYRACUSE III (-109 millions d'euros aux prix 2000).

Les estimations de coûts sont effectuées dès les premiers stades mais sont affectées d'une forte imprécision. Ce n'est qu'à l'approche du passage au stade de réalisation qu'un devis consolidé peut être établi, intégrant les perspectives réelles de commandes et de livraisons, la négociation avec le ou les industriels et leur insertion au plan d'activité de l'entreprise. Dans le cadre de la réforme de la conduite des opérations d'armement engagée en 2003 par le ministère de la défense, deux mesures essentielles concernant les méthodes de gestion ont été prises :

· les pouvoirs d'arbitrage du CEMA vis-à-vis des armées ont été renforcés pour mieux garantir la cohérence capacitaire du système de défense français (décret du 15 juillet 2009) ;

· les instructions ministérielles relatives à la conduite des opérations d'armement ont été modifiées en 2007. Elles prévoient l'établissement d'un portefeuille de risques valorisés afin d'établir au plus tôt un cadrage financier initial robuste. Les éléments principaux figurent dans les dossiers de lancement et de suivi annuel de chaque opération d'armement.

Depuis 2006, le cadrage financier initial est validé au sein de la DGA, avant le lancement des stades de conception et de réalisation, par un comité des devis, présidé par le directeur des plans, du budget et de la gestion, qui prend en compte les différents types de risques (opérationnels, techniques, industriels, etc.). Ces travaux amènent à renforcer l'analyse fonctionnelle et l'analyse de la valeur concourant à l'optimisation des spécifications vis-à-vis des coûts.

Sur cette base, le comité ministériel des investissements, présidé par le ministre de la défense, décidera de la politique des investissements et arbitrera les variantes de réalisations physiques.

Il convient de noter également la réforme envisagée du Comité d'examen des Prix de Revient des fabrications d'Armement (CPRA) créé par le décret du 14 avril 1966 et placé auprès du ministre de la défense, qui réunit des parlementaires, des membres du Conseil économique et social, du Conseil d'Etat, de la Cour des Comptes, de l'Inspection générale des finances, du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi que les représentants des états-majors, directions et services concernés du ministère de la défense. Il est présidé par un conseiller d'Etat, le rapporteur général étant un contrôleur général des armées. Un projet de décret transformant le CPRA en « comité des coûts des opérations d'armement » est actuellement en cours d'élaboration.

3. Maîtrise du coût d'intervention de la DGA.

L'objectif du coût d'intervention est de 1 064 M€ pour l'exercice 2010. Ce montant intègre les rémunérations et charges sociales (pensions incluses), les frais de fonctionnement et les investissements, y compris la relance pour un montant de 2,3 M€. Hors relance, l'objectif est de 1061,7 M€.

Par rapport à l'objectif de 1 091 M€ retenu pour 2009, la part des rémunérations et charges sociales (pensions comprises, soit plus de 70 % du coût d'intervention total) baisse de 1,6 % soit -12,8 M€.

La baisse du poste « rémunérations et charges sociales » est la résultante de la baisse continue des effectifs avec malgré tout, la volonté de renforcer certaines fonctions stratégiques et d'accroître plus globalement les niveaux I (officiers des corps de l'armement et ICT) aux détriments des niveaux II et III (fonctionnaires de catégorie B et C et ouvriers d'état).

Le poste des dépenses de fonctionnement et investissements baisse en 2010 de 4,8 %. La répartition est de -4,0 % sur les investissements (y compris ceux lancés dans le cadre du plan de relance de l'économie) et de -5,7 % sur les dépenses de fonctionnement. Hors plan de relance de l'économie, la baisse des dépenses de fonctionnement et investissements est de 2,7 %.

La poursuite de la réforme globale du ministère, par la diminution des implantations la DGA et de ses effectifs, se traduira à court terme par une baisse sensible du coût d'intervention.

Évolution du coût d'intervention de la DGA
depuis 2006 en millions d'euros courants

Années

Objectif

Réalisé

2006

1 070

1 043

2007

1 100

1 065

2008

1 080

1 087

2009

1 091

1 072

2010

1 064

non encore connu