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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense - Préparation et emploi des forces

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense - Préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

IV. DES DÉPENSES À SURVEILLER

A. LE COÛT DES EFFECTIFS HORS TERRITOIRE NATIONAL

Parmi ces dépenses à surveiller, votre commission prête une attention particulière aux dépenses hors du territoire national en raison de leurs implications opérationnelles.

Les unités qui servent hors du territoire national recouvrent deux situations différentes : les forces prépositionnées dans des pays étrangers amis et les forces agissant dans le cadre d'une opération extérieure proprement dite, que cette opération soit placée sous commandement national ou international (ONU, OTAN, UE).

La France se caractérise par l'étendue de son dispositif puisqu'elle est présente sur quasiment tous les continents.

Si la présence de nos forces hors du territoire national a naturellement été intégrée dans la loi de programmation et dans le projet de loi de finances, trois évolutions, qui auront des conséquences en matière d'effectifs et de crédits, seront à surveiller :

- la moindre déflation des effectifs dans les territoires d'outre-mer. Compte tenu de la situation, il est vraisemblable que la diminution des effectifs soit moins importante que prévue ;

- le renforcement de notre présence à Abou Dhabi ;

- le retour de la France au sein du commandement intégré de l'Otan.

1. Les forces prépositionnées : la montée en puissance de la base d'Abu Dhabi

La France dispose de forces prépositionnées dans quatre pays. Elle stationne traditionnellement des unités dans trois anciennes colonies d'Afrique avec lesquelles elle est liée par des accords de défense : le Sénégal, Djibouti et le Gabon.

Les forces présentes depuis parfois fort longtemps en Côte d'Ivoire ou au Tchad ne figurent pas dans le dispositif des forces prépositionnées, s'agissant d'opérations extérieures en cours. Une fois celles-ci terminées, nos forces auront vocation à rentrer dans leur totalité en France. De la même manière, l'Allemagne n'apparaît plus dans la liste des pays qui accueillent des forces prépositionnées. En revanche, une nouvelle implantation a été inaugurée en mai 2009 à Abou Dhabi, aux Émirats Arabes Unis.

IDENTITÉ DES UNITÉS CONSTITUANT LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES

 

Armée de terre

Armée de l'air

Marine

Djibouti

5ème Régiment interarmes d'outre-mer

13ème demi-brigade de la Légion étrangère

Base aérienne 188

EC 4/33 « Corse »

Escadron de transport

outre-mer 88

1 unité marine

1 EDIC (engin de débarquement d'infanterie et de chars)

Émirats arabes unis

Groupement Terre

Base aérienne 104

1 unité marine

1 BCR (bâtiment de commandement et de ravitaillement)

1 état-major embarqué

Gabon

6ème BIMa (Bataillon d'infanterie de marine),

Direction des commissariats d'outre-mer

Détachement air

-

Sénégal

23ème Bataillon d'infanterie de marine

Base aérienne 160

Escadron de transport

outre-mer 55

1 unité marine

1 avion de patrouille maritime Atlantique 2

1 EDIC

Si l'on raisonne à périmètre constant, les effectifs des forces prépositionnées évoluent peu. Le nombre global a diminué de 75 militaires entre 2009 et 2010, soit - 1,6 % des effectifs.

La montée en puissance de l'implantation française aux Émirats arabes unis (+ 142 en 2010), est plus que compensée par la diminution des effectifs stationnés au Gabon (- 43) et surtout à Djibouti (- 147).

Les forces présentes dans ce pays devraient continuer à baisser dans les années à venir, jusqu'à s'établir aux alentours de 1 900 militaires.

EFFECTIFS DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES AU 30 JUIN 2010

 

Terre

Air

Marine

Total au 30 juin 2010

Rappel 30 juin 2009

Djibouti

1 530

809

203

2 542

2 689

Sénégal

562

285

141

988

985

Gabon

642

83

0

725

768

Émirats arabes unis

107

86

224

417

275

Total

2 841

1 263

568

4 672

4 717

Les surcoûts occasionnés par des forces prépositionnées par rapport au stationnement en métropole sont principalement de deux ordres :

- les rémunérations, dont les majorations varient selon les pays de stationnement. Le surcoût global en rémunérations et charges sociales des postes prépositionnés à l'étranger se montait, en 2008, à 144,6 millions d'euros. Grâce à la légère diminution des effectifs évoquée plus haut, mais aussi en raison de l'augmentation des personnels de courte durée par rapport aux personnels permanents, une nette diminution a été enregistrée en 2009 : 124 millions d'euros.

SURCOÛT EN RÉMUNÉRATIONS DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES

ETATS

TOTAL 2009

TERRE

AIR

MARINE

DJIBOUTI

66,82

39,02

20,7

7,1

SENEGAL

27,65

14,38

7,8

5,47

GABON

18,07

17,47

0,6

0

EAU

11,46

2,96

0,6

7,9

TOTAL

124

73,83

29,7

20,47

En millions d'euros

- le transport, dont le coût varie selon le mode de transport retenu et la destination. Le tableau ci-dessous présente le coût du fret acheminé par voie maritime et aérienne en 2009 et 2010. Les coûts relatifs à la voie maritime comprennent les affrètements de navires rouliers et le recours à la voie maritime commerciale.

Destination

Voie maritime

coût en K€

Voie aérienne

coût en K€

Côte occidentale de l'Afrique

88

351

Djibouti

129

1390

E.A.U

/

190

TOTAL

217

1931

La présence militaire française en Afrique et au Moyen-Orient, traditionnellement articulée autour de quatre bases prépositionnées (Sénégal, Côte d'Ivoire, Gabon, Djibouti), fait l'objet d'une importante réorientation. En 2008, profitant de la présence des effectifs de l'opération Licorne, les 484 soldats du 43ème BIMa (Bataillon d'Infanterie de Marine) qui étaient présents de manière permanente en Côte d'Ivoire ont été rapatriés. Ce pays n'accueille donc plus de forces prépositionnées.

Au Sénégal, l'évolution du dispositif actuel des forces françaises vers un pôle opérationnel de coopération, à la demande des autorités sénégalaises, se caractérise par une diminution des effectifs de 1 200 à environ 300 militaires. Le but est de développer une structure réduite, dont l'organisation interarmées sera innovante, et qui aura pour mission principale la coopération militaire régionale. Les unités qui ne seront plus déployées au Sénégal devraient être, à terme, le 23ème bataillon d'infanterie de Marine (BIMa) et l'engin de débarquement d'infanterie et de chars (EDIC) Sabre.

Les forces françaises prépositionnées au Gabon, environ un millier d'hommes, n'ont pas vocation à quitter ce pays, conformément aux souhaits des autorités locales.

La base de Djibouti est confirmée en tant que base opérationnelle sur la façade Est de l'Afrique.

La négociation des accords de défense et celle de la convention fiscale de 2003 détermineront le niveau de la déflation des effectifs des forces françaises à Djibouti (FFDj) qui devrait faire baisser mécaniquement la participation financière. Concernant l'hôpital Bouffard, les modalités de son éventuelle reprise par les Djiboutiens sont partie intégrante des négociations sur les accords de défense.

En 2009, le coût de la présence française à Djibouti est évalué à 339 millions d'euros. Ce montant élevé est lié au nombre de personnels déployés : plus de 3 000 personnes dont 1 700 militaires permanents (séjours de deux ou trois ans), 400 civils permanents et près d'un millier de militaires en mission de quatre mois.

L'armée de terre est représentée par le 5ème Régiment interarmes outremer (RIAOM), la 13ème Demi-brigade de la Légion étrangère, un détachement du 13ème Régiment de parachutistes (RDP) ainsi qu'un détachement de l'ALAT comprenant 5 hélicoptères de manoeuvre et 2 hélicoptères légers. L'armée de l'air, à travers plusieurs formations, déploie 10 avions de chasse Mirage 2000, un Transall, deux hélicoptères de manoeuvre et un hélicoptère léger. La marine dispose, dans sa base navale, d'un engin de débarquement d'infanterie et de char (EDIC), de deux chalands de transport de matériel (CTM) et un avion de reconnaissance Atlantique 2. Sont aussi présents à Djibouti un détachement avancé des transmissions (DAT) ainsi qu'un groupe médicochirurgical de haut niveau installé dans l'hôpital militaire Bouffard.

Enfin, depuis 2008, la France dispose d'une implantation interarmées à Abou Dhabi, aux Émirats Arabes Unis.

L'implantation militaire française aux Emirats arabes unis (IMFEAU) est la première base militaire française créée à l'étranger depuis de nombreuses années.

La base, devenue opérationnelle en mai 2009, a été entièrement construite et financée par le pays d'accueil. Elle s'articule autour de trois implantations :

- dans le port de commerce Mina Zayed d'Abou Dhabi, une base navale et de soutien susceptible d'accueillir des bâtiments de gros tonnage a été construite. À proximité immédiate, plusieurs bâtiments abritent l'état-major des forces françaises, des chambres pour les militaires de passage, un hangar pour hélicoptères ainsi qu'une infirmerie qui sera ultérieurement transformée en hôpital de niveau 2. La marine dispose également de facilités pour les escales de ses bâtiments à Fujaïrah, sur la côte est des Émirats ;

- sur la base aérienne émirienne d'Al-Dhafra, à 45 minutes du centre d'Abou Dhabi, la base aérienne 104 de l'armée de l'air peut accueillir sept chasseurs dans des abris protégés du soleil, ainsi que deux gros porteurs. Actuellement, seuls trois chasseurs Mirage 2000-5 sont déployés ;

- à l'extérieur de la ville, dans le camp militaire émirien de Zayed military city, l'armée de terre dispose d'un centre d'entraînement où sont reconstitués des décors permettant un entraînement au combat dans des conditions particulièrement réalistes.

L'effectif global est d'environ 260 personnes dont 110 « permanents » séjournant trois ans, et 150 effectuant des séjours de deux à quatre mois. Les effectifs permanents séjournent à Abou Dhabi avec leurs familles (76 en février 2010) et leurs enfants (98 enfants scolarisés). Les États-Unis et le Royaume-Uni, également présents sur place, considèrent la zone comme trop dangereuse et envoient leurs militaires sans les familles.

À l'horizon 2011, l'implantation française devrait compter environ 570 militaires dont 240 permanents répartis de la manière suivante :

- un groupement Terre interarmes (GTIA) d'environ 270 personnes ;

- une base aérienne forte de 130 militaires,

- une base navale et de soutien d'environ 110 personnes,

- une structure de commandement et de renseignement de 60 agents.

Au plus proche d'une zone géographique sensible et instable, l'implantation d'Abou Dhabi a commencé à montrer son utilité en tant que zone de transit d'une grande utilité pour les avions à destination de l'Afghanistan, elle constitue une escale pour les chasseurs à destination de Kaboul, mais aussi pour les Airbus qui transportent les personnels.

Les bâtiments de la marine nationale en patrouille dans l'océan Indien ou dans le golfe Persique, qui réalisaient déjà dans le passé des escales aux Émirats, bénéficient désormais d'un véritable soutien logistique. En 2009, 24 escales de navires militaires français ont été traitées par la nouvelle implantation des Émirats.

Les dépenses constatées en 2009 de l'implantation militaire française aux Emirats Arabes Unis se sont établies à 23 millions d'euros dont 7,7 millions au titre des surplus de rémunération.

Cette somme augmentera avec la montée en puissance de la base jusqu'en 2011. L'année prochaine, un pic de dépenses estimé à 90 millions d'euros lié à l'acquisition d'un lot technique d'entretien du Rafale. En régime stabilisé, le coût de l'implantation devrait être de l'ordre de 75 millions d'euros par an, dont 36 millions d'euros de RCS.

2. Les forces servant en opérations extérieures : des dépenses partiellement budgétisées

Depuis une dizaine d'années, le nombre de militaires français déployés simultanément en opérations extérieures reste supérieur à 10 000. Les théâtres où notre présence militaire diminue sont généralement compensés par ceux où elle augmente : c'est le cas ces dernières années avec une réduction régulière de nos forces dans les Balkans, contrebalancée par une augmentation de présence en Afghanistan.

En 2010 toutefois, ainsi que l'atteste le tableau ci-après, le nombre de militaires français en opérations extérieures diminuera de près de 1 000 hommes.

EFFECTIF OPEX PAR OPÉRATION

Théâtres d'opération

Effectifs moyens 2009

Effectifs moyens 2010 (estimation)

Afghanistan

3 810

4 545

Liban

1 558

1 515

Tchad

2 530

1 262

Côté d'Ivoire

1 427

1 166

Bosnie

29

1

Kosovo

1 416

813

Océan Indien

270

430

Haïti (séisme)

-

96

Autres

117

357

Total

11 157

10 185

Autres : direction et services communs (service de santé, service des essences...).

En effet, la réduction simultanée et sensible de la présence française sur plusieurs théâtres (Bosnie, Kosovo, Tchad, Côte d'Ivoire) sera supérieure à la hausse enregistrée en Afghanistan (+ 735).

Du point de vue financier, la déflation des effectifs ne se traduit pas par des économies budgétaires, le coût global des Opex pour 2010 devrait être stable par rapport à 2009 en raison de l'augmentation des dépenses liées au théâtre afghan.

Le coût élevé des opérations en Afghanistan résulte en grande partie de l'éloignement du théâtre, atteignable depuis la France seulement par voie aérienne. Il est également lié à des équipements personnels spécifiques et plus coûteux (gilets pare-balles de dernière génération, bottes de montagne spécifiques...). Enfin, le maintien en condition opérationnelle des matériels malmenés sur les pistes de montagne, est beaucoup plus onéreux qu'ailleurs.

En 2009, le montant total du coût des opérations en Afghanistan était estimé à 330 millions d'euros. Il a été revu à la hausse pour s'établir à 387 millions en fin d'exercice. En 2010, il s'élèvera au moins à 469 millions d'euros (+ 21 %) ce qui représente 54 % du coût de l'ensemble des opérations menées par les forces françaises, contre 40 % un an auparavant. Compte tenu de la hausse des effectifs présents, le titre 2 est désormais évalué à 151 millions d'euros, en hausse de 20 % par rapport à 2009. Les frais de fonctionnement subissent une hausse du même ordre.

SURCOÛT OPEX GLOBAL ET PAR OPÉRATION

(en millions d'euros)

 

2009

2010

 

Dont

TOTAL

Dont

TOTAL

Théâtres d'opérations

RCS

Alim.

Fonct.

RCS

Alim.

Fonct.

Bosnie

1,3

0,1

0,9

2,4

0

0

0

0

Kosovo

46,3

0,4

25,4

81,8

27,4

0,3

30,3

59

Côté d'Ivoire

45,5

4,2

22,6

72,7

39,4

3,4

29,2

72

Afghanistan

126,5

12,6

201,3

387,2

151,4

9,8

243,7

469

Tchad (Épervier)

38,3

8,8

64,3

111,9

33,5

6,1

57,3

97

EUFOR Tchad

21,8

 

18,8

68,0

0,3

 

 

0,3

Liban

49,2

2,9

36,6

90,3

50,1

2,5

43,2

95,8

Océan Indien

5,6

0,2

13,2

21,0

14,1

 

17,4

37,2

Séisme Haïti

 

 

 

0

3,1

0,8

1,3

5,2

Autres

15,7

 

9,2

35,1

19,7

1,6

10

31,3

Total général

350,1

29,2

392,4

870,5

339

24,5

432,5

866,9

RCS : Rémunération et charges sociales ; Alim : Alimentation ; Fonct : Fonctionnement hors alimentation.

En 2009, la provision des crédits pour financer les opérations extérieures de LFI était de 510 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 200 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts des OPEX ont atteint 870 millions d'euros pour le programme 178, en augmentation d'environ 5 % à périmètre constant (hors programme 152).

Cette dernière tient essentiellement au renforcement du dispositif sur le théâtre afghan, à l'augmentation des dépenses de soutien au stationnement et d'entretien du personnel consacrées à la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération et au déclenchement de l'opération Atalanta.

Ces surcoûts ont été partiellement financés par des ressources complémentaires provenant de remboursements de l'ONU, l'OTAN, l'UE et d'autres nations pour un montant de 65 millions d'euros au titre de 2009 et un report de fonds de concours de 4 millions d'euros au titre de 2008.

Les surcoûts OPEX nets non couverts par la provision de la LFI et par les ressources complémentaires ont été financés à hauteur de 227,8 millions d'euros par décret d'avance, sans gager les crédits du programme 146 « Équipement des forces », couverts par LFR du 30/12/2009. Le reliquat de 62,9 millions d'euros a été couvert par le programme 178.

En 2010, la dotation inscrite en LFI s'élève à 570 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 260 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts OPEX devraient être ramenés à 867 millions d'euros, cette légère baisse ayant pour origine la combinaison de :

- la réduction du titre 2 résultant de celle des effectifs en Afrique et au Kosovo, bien qu'atténuée par le renforcement du dispositif en Afghanistan et de la participation accrue à l'opération Atalanta ;

- l'augmentation des dépenses hors titre 2, principalement consacrées au renforcement de la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération, à la mise en place (transport puis entretien) de matériels majeurs et de dernière génération (canon Caesar et hélicoptère Tigre par exemple) et la poursuite de l'opération Atalante renforcée par des moyens de l'aéronautique navale (avion patrouilleur ATL 2).

Pour 2010, le financement des surcoûts est assuré par décret d'avance (décret 2010-1147 du 29/09/2010) et couvre une insuffisance de 218 millions d'euros pour les dépenses hors titre 2, toutes armées confondues.

Au total, rapporté au montant du coût des Opex en 2010, c'est près de 65,7  % de la dépense qui seraient financés dès le budget initial.

En 2011, la provision en LFI devrait s'élever à 630 millions d'euros.

Les mesures de réduction d'effectifs sur les théâtres africains et au Kosovo devraient produire leur plein effet. Dès lors, la dépense globale des OPEX pourrait connaître un léger tassement.

FINANCEMENT DES SURCOÛTS OPEX DEPUIS 2002

(CP, en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

Surcoûts totaux Opex

852

873

867

?

Provision LFI

475

510

570

630

Taux de couverture LFI

55,8 %

58,4 %

65,7 %

 

Couverture par décret d'avance

221

228

218

 

Surcoûts non remboursés

159

140

?

 
3. Le retour de la France au sein du commandement intégré de l'OTAN : un coût non anticipé

Le retour de la France au sein du commandement intégré de l'OTAN nécessite l'envoi à l'étranger de plusieurs centaines d'officiers et de sous-officiers chargés de représenter la France au sein des instances de l'organisation.

Avant même sa pleine réintégration, la France était déjà présente dans les structures de l'Otan avec un effectif de 161 militaires soutenus par 81 agents.

La décision d'une pleine réintégration de notre pays dans les structures de l'alliance devrait porter notre présence à environ 1 250 personnes dans les différents états-majors et organismes de l'Otan, dont 1 100 dans la seule structure de commandement. La montée en puissance des effectifs s'étalera jusqu'à l'été 2012. Les militaires français seront alors présents sur les 25 sites répartis dans 13 pays.

Une participation pleine et entière de la France (PPE) au sein des structures de l'OTAN nécessite de satisfaire aux règles de cette organisation en matière de mise à disposition de personnel mais aussi au titre de la contribution aux budgets de fonctionnement et d'investissement.

Concernant les effectifs, la France s'est vu attribuer 17 postes d'officiers généraux pour 25 étoiles « OTAN ». Conformément aux règles de répartition agréées à l'OTAN, cette distribution implique en théorie une participation de l'ordre de 1 250 Français insérés au sein de la structure de commandement (NCS - NATO Command Structure).

Celle-ci comprend les états-majors stratégiques «Opération» (ACO), «Transformation» (ACT) et l'agence de soutien des moyens de commandement (NCSA). Cependant, compte tenu de la non participation française à la flotte AWACS de l'OTAN et du nombre réel des postes effectivement libérés par nos Alliés, cette cible a été ramenée à un total de 1 117 postes insérés, auxquels s'ajoutera le personnel nécessaire au soutien local national ou servant dans les autres structures de l'OTAN (état-major international, centres et agences). Cet objectif est à atteindre en 2012.

Une parité officiers/sous-officiers est recherchée. Compte tenu de la faiblesse de la solde servie aux hommes du rang, très peu seront affectés à l'OTAN. L'armée de terre honorera 50 % des postes et les autres armées 25 % chacune.

En 2009, la France comptait un total de 482 militaires et civils affectés au sein de l'Alliance dont 335 insérés au sein de la structure de commandement. Après le plan de mutation 2010, un effectif global de 792 personnels sera en place à l'OTAN. La création de 310 postes budgétaires nouveaux représente donc la «marche» 2010 de la montée en puissance. Sur ces 792 (17 OGX, 375 officiers, 399 sous-officiers ou officiers - mariniers, 1 militaire du rang), 616 seront insérés. En 2011, 72 nouveaux postes d'officiers et 117 postes de sous-officiers seront créés. La France comptera alors 834 postes insérés dans la structure de commandement sur un total de 981 personnels affectés au sein de l'Alliance, les autres postes étant hors NCS. Cette extension du périmètre «ressources humaines servant à l'étranger» dans les structures de l'OTAN d'ici 2012 engendre naturellement un coût à travers, notamment, le financement de la masse salariale correspondant au passage du personnel en régime d'indemnité de résidence à l'étranger (IRE).

Le surcoût financier consécutif à la mise en place des personnels français dans la structure de commandement a été ainsi évalué à près de 25,4 millions d'euros (titre 2) en 2010, à 44 millions d'euros en 2011, 54,2 millions d'euros en 2012 et à environ 56,3 millions d'euros/an - en régime établi - lorsque tout le personnel français aura été inséré. Par ailleurs, pour garantir la qualité attendue de la performance française sur les 25 sites OTAN avec un flux annuel de plus de 400 personnes et leurs familles, des mesures d'attractivité sont actuellement à l'étude pour renforcer ce dispositif indemnitaire et assurer un environnement humain de qualité (scolarité des enfants, couverture santé, logement etc..). Le coût de ces mesures reste à préciser.

Enfin, le renforcement de la participation française dans l'OTAN nécessite la pleine participation à l'ensemble des budgets de l'OTAN (fonctionnement et investissement), mettant fin au régime dérogatoire dont bénéficiait, jusqu'ici, notre pays. La participation française au coût de fonctionnement de l'ensemble des états-majors de l'Alliance correspond à un surcoût 8 millions d'euros/an. La fin de la participation à la carte au budget d'investissement de l'OTAN entraîne un surcoût estimé à 21 millions d'euros/an.

Au total, les surcoûts de la montée en puissance en année pleine (régime établi), hors budgets opérationnels, seront d'environ 85 millions d'euros par an.