B. UN BUDGET DES RÉSERVES QUI NE PERMETTRA PAS D'ATTEINDRE LES OBJECTIFS VISÉS
Les dépenses de la réserve opérationnelle qu'il est possible d'identifier sans ambiguïté sont les dépenses salariales.
En 2008, les crédits affectés à la réserve militaire au titre des rémunérations et charges sociales (RCS) hors pensions et en incluant la réserve de la gendarmerie ont atteint le montant de 123,16 millions d'euros, soit un montant identique à 2007. Sans la réserve de la gendarmerie, ce montant n'atteint plus que 77,01 millions d'euros.
Pour 2011, le projet de loi de finances prévoit 88,5 millions d'euros en rémunérations et charges sociales pour les réserves militaires hors gendarmerie.
De 2002 à 2008, les dépenses salariales hors pensions hors gendarmerie sont passées de 47 à 88 millions d'euros, ce qui correspond à la croissance de l'effectif des réservistes recrutés d'environ 20 000 à 32 000.
Dépenses de rémunérations et
cotisations sociales
de 2002 à 2005, hors gendarmerie
|
en M€ |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Rémunération (chapitres 31-31, 31-32, 37-01 et 37-02 des globalisations) |
42,55 |
49,33 |
57,64 |
56,45 |
|
Estimation cotisations sociales (chapitre 33-90) |
4,47 |
5,25 |
6,11 |
6,34 |
|
Total général |
47,02 |
54,58 |
63,75 |
62,79 |
Source services payeurs : restitution ex post du fonds d'avance. S.G.A.-DAF
Dépenses de rémunérations et
cotisations sociales
de 2006 à 2010, hors gendarmerie
|
en M€ |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Total rémunération d'activité |
56,67 |
71,45 |
68,65 |
71,54 |
|
Estimation globale cotisations et contributions sociales |
6,79 |
8,70 |
8,36 |
8,02 |
|
Total rémunérations et charges sociales hors pensions |
63,46 |
80,15 |
77,01 |
79,56 |
|
Estimation contribution CAS |
38,50 |
49,66 |
50,86 |
48,54 |
|
Total général |
101,96 |
129,81 |
127,86 |
128,10 |
Source : S.G.A./DAF
Ce budget est toutefois resté très en deçà des prévisions en raison de plusieurs contraintes, ce qui explique la révision à la baisse des cibles.
Depuis l'exercice budgétaire de 2004, l'augmentation limitée à 15 millions d'euros du budget RCS de la réserve est à l'origine du cumul progressif de petits retards, devenus désormais plus significatifs. Ils correspondent à un décalage d'environ deux ans par rapport à la montée en puissance planifiée. Aussi, en 2008, ce décalage atteint 72 millions d'euros par rapport aux prévisions du plan ministériel de 195,3 millions d'euros pour 2008, gendarmerie comprise.
Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire parmi les trois variables qui peuvent être utilisées par les armées (le nombre de réservistes, leur durée d'activité et l'évolution de la pyramide des effectifs), le choix retenu jusqu'en 2007 a privilégié l'augmentation des effectifs compensée par l'effort de repyramidage et par le maintien de l'activité annuelle des réservistes à un niveau inférieur aux 25 jours jugés souhaitables.
Depuis lors, avec l'alourdissement de la contrainte budgétaire, la progression des effectifs de la réserve ralentit, situation qui devrait se prolonger jusqu'en 2012.
Ainsi, par anticipation, des mesures de modération ont été prises dès 2008 : réduction des cibles annuelles de recrutement ; ralentissement de la montée en puissance des jours d'activité (25 jours en moyenne en 2011 au lieu de 27 jours) ; accélération du repyramidage par diminution de la part des officiers et augmentation de celle des militaires du rang.
DURÉE ANNUELLE MOYENNE (JOURS)
RÉALISÉE,
Y COMPRIS LA GENDARMERIE
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Réalisé |
18,34 |
19,21 |
19,05 |
20,19 |
21,74 |
22,69 |
19,77 |
19,71 |
Source CRSM
Le tableau ci-dessus indique que, à l'exception de l'année 2004, la durée annuelle a augmenté chaque année pour stagner à partir de 2008. Elle a cependant sensiblement moins augmenté que prévu dans les cibles.
Le plan d'action ministériel prévoyait qu'elle s'accroisse de deux jours par an, à partir de 2004. Son rythme a été moitié moindre, avec un accroissement compris selon les années entre 0,95 et 1,55 jour par an. En 2009, la durée moyenne était ainsi de 19,7 jours au lieu de 27 prévus, soit un écart de 37 %.
A partir de 2009, on constate également une diminution des effectifs liée en grande partie à des départs.
Dans le cadre des prescriptions du Livre blanc aussi, la loi de programmation militaire 2009-2014 du 29 juillet 2009 a fixé comme objectif de disposer de 40 000 réservistes opérationnels en fin de programmation, à raison de 25 jours d'activité par an.
Sur ce fondement, un schéma de montée en puissance en effectifs et en jours d'activité a été arrêté, permettant de passer de 35 000 réservistes opérationnels fin 2008 à 40 000 en 2015 (soit une augmentation moyenne d'un peu plus de 800 réservistes par an), et d'atteindre en moyenne 25 jours d'activité par an.
En 2008, ce sont 8 145 réservistes sous ESR qui ont été recrutés (nouveaux contrats) par l'ensemble des armées et formations rattachées. Mais dans le même temps, 6 151 contrats ont pris fin 4 ( * ) , parmi lesquels 42 % résultent d'une décision d'arrêt d'activité prise par les réservistes 5 ( * ) .
En 2009, on a assisté à 8 484 cessations d'activité dont 63 % correspondent à une décision d'arrêt d'activité prise par les réservistes. 70 % des réservistes qui mettent fin à leur contrat ont une ancienneté inférieure à 5 ans.
Au final, au début de l'année 2010, la réserve opérationnelle dans les armées s'élevait à 32 484 volontaires, soit une diminution de 1 269 par rapport au début 2009 et la réserve opérationnelle de la gendarmerie, 25 823 volontaires soit 549 de moins que l'année précédente.
Cette pause dans la montée en puissance de la réserve opérationnelle est donc le résultat de départs et de non-renouvellements de contrats supérieurs aux prévisions, alors même que le nombre de recrutements s'est, lui, accru.
Une raison est à trouver dans les modifications de la carte militaire, les réservistes étant très attachés à leur territoire, mais aussi dans les à-coups budgétaires qui ont conduit l'armée de terre plusieurs années de suite depuis 2008 à interrompre toute activité vers le mois de septembre.
Ces effectifs combinés avec la durée moyenne des activités a permis un volume de 1 149 150 journées effectuées par le corps de réserve militaire.
Source Sénat/ CRSM:
L'évolution du nombre de jours effectués dans la réserve opérationnelle, qui synthétise l'évolution des effectifs et de la durée moyenne, montre ainsi une nette diminution ces deux dernières années de l'activité, qui laisse entrevoir de vraies difficultés à atteindre le seuil des 2 millions de jours qui correspondent au format des 40 000 réservistes pour les armées, 40 000 pour la gendarmerie à 25 jours par an.
Pour atteindre ces objectifs, il faudrait recruter chaque année 1 600 nouveaux réservistes et faire passer l'activité à 25 jours par an. En 2009, le nombre de réservistes a diminué de 1 800 et le nombre de jours a stagné à 21 jours.
Si cette tendance se poursuit, le seuil des 1,8 million de journées en 2015 sera hors de portée. Or ce seuil, qui correspond à 78 500 volontaires employés en moyenne 23,5 jours par an (gendarmerie comprise), est le seuil en dessous duquel les travaux sur le format des réserves estimaient qu'elles ne permettraient « ni une inscription dans la durée, ni une participation des armées et services aux tâches de soutien général et aux missions relevant du maintien du lien armées-nation » 6 ( * ).
Votre rapporteur comprend que les à-coups budgétaires sur le niveau de l'activité aient pu décourager certains réservistes, en particulier dans l'armée de terre. Il regrette que la réserve opérationnelle soit devenue la variable d'ajustement des armées. S'il comprend les contraintes auxquelles sont confrontés les chefs d'état-major, il ne peut se satisfaire d'amputations de crédits qui en altèrent la crédibilité, à l'égard de la réserve dont l'utilité n'est plus à démontrer.
* 4 Rapport d'évaluation de l'état de la réserve militaire en 2008, page 5.
* 5 En outre, un nombre non négligeable d'entre eux ont rejoint l'armée active (7 %) ou la réserve citoyenne (3 %).
* 6 Évolution de la réserve opérationnelle, rapport final du CEMA au secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, 8 juillet 2009.