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Projet de loi de finances pour 2011 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ( avis - première lecture )
3. Prise en charge des conjoints survivants : garantir l'équité
a) Une allocation différentielle sanctuarisée

Créée par instruction du directeur général de l'Onac en 2007 à l'issue d'un important travail de concertation entre parlementaires, associations d'anciens combattants et représentants de l'Etat, l'allocation différentielle en faveur des conjoints survivants de ressortissants de l'office vise à leur garantir un revenu mensuel minimum, initialement fixé à 550 euros.

Son financement a été assuré par un abondement des crédits d'action sociale de l'Onac de 500 000 euros en 2007, puis de 5 millions d'euros en 2008, reconduit depuis d'année en année et désormais « sanctuarisé ».

Outre leur qualité de conjoint survivant d'un ressortissant, les demandeurs doivent justifier d'un niveau de ressources mensuelles moyen sur les douze mois précédents inférieur au plafond, être âgés d'au moins soixante ans, et résider de façon régulière et continue dans le département où est déposée la demande, les dossiers étant instruits par les services départementaux de l'office.

Conformément aux souhaits de votre commission, le montant du revenu mensuel garanti a été porté à 681 euros dès novembre 2007, relevé à 750 euros au 1er janvier 2008 - les allocations de logement n'étant plus prises en compte dans le calcul des ressources à cette date - puis de nouveau majoré à 800 euros au 1er janvier 2010 et, enfin, à 817 euros, soit le seuil de pauvreté européen pour une personne seule au 1er avril dernier ; au cours de la discussion budgétaire de l'an dernier, le secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants affichait même l'ambition du Gouvernement de porter, à terme, l'allocation au niveau du seuil de pauvreté alors retenu par l'Insee (887 euros)64(*).

Le nombre de bénéficiaires progresse chaque année (4 149 bénéficiaires en 2009 et 4 300 attendus en 2010) même si la sous-consommation de l'enveloppe dédiée, en 2008 d'abord (94 %), en 2009 surtout (94 %)65(*), interpelle. En outre, du fait du caractère différentiel de l'allocation, les revalorisations successives des autres prestations sociales dont peuvent bénéficier les veuves, comme celle de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) - passée de 708,95 euros à 677,12 euros au 1er avril 2010 - réduisent mécaniquement l'effort budgétaire à mobiliser pour en relever le plafond.

Evolution de l'allocation différentielle depuis 2007

 

Montant
des dépenses
(en euros)

Dossiers instruits

Dossiers éligibles

Dossiers rejetés

Montant moyen perçu
(en euros)

2007

526 801

1 617

809

808

651

2008

4 695 263

6 222

4 060

2 162

1 156

2009

4 171 833

5 616

4 054

1 562

1 029

2010

6 100 0001

nd

4 3003

nd

1 1633

2011

5 000 0002

       

1 5 millions d'euros attribués au titre de 2010 et 1,1 million correspondant au report des crédits
non consommés au titre de 2009

2 Montant de la dotation inscrite au budget social de l'Onac

3 Prévisions

nd : non disponible

Données : Onac et secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Une nouvelle revalorisation du plafond est aujourd'hui envisagée, comme le ministre l'a récemment indiqué devant l'Assemblée nationale : « si des marges devaient apparaître, je proposerais au conseil d'administration de l'Onac une revalorisation avant la fin de l'année - certaines hypothèses de calcul permettent notamment de penser qu'un relèvement à 834 euros serait ainsi envisageable »66(*).

Bien qu'appréciant cette augure, votre rapporteur rappelle qu'il s'agit là, pour une part au moins, de la traduction naturelle de la hausse prévisible de l'Aspa en avril prochain et surtout, s'interroge sur l'absence d'une garantie de revenu comparable pour les anciens combattants eux-mêmes (cf. infra).

b) Des mesures ponctuelles en faveur des conjoints survivants mais sans vision d'ensemble

Outre qu'elles se voient appliquer les mêmes relèvements de la valeur du point des pensions d'invalidité que l'ensemble des pensionnés et qu'elles sont aussi destinataires de l'action sociale de l'Onac, les veuves d'anciens combattants ont bénéficié, ces dernières années, de plusieurs dispositions ponctuelles :

- en vertu de la loi de finances pour 200467(*) a d'abord été décidée l'augmentation uniforme de quinze points d'indice des pensions de veuves, avec effet au 1er juillet 2004 pour un coût annuel actuel estimé à 20,5 millions d'euros ;

- la loi de finances pour 200668(*) a ensuite institué le principe de l'égalité hommes-femmes pour les bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) en substituant dans ce dernier, à compter du 1er janvier 2006, au terme de « veuve » celui de « conjoint survivant ». Jusqu'alors, le code ne permettait pas au conjoint survivant d'une femme bénéficiaire de ce code, ou décédée par suite d'un fait de service ou d'un fait de guerre, de percevoir une pension au décès de celle-ci ;

- enfin, la loi de finances pour 201069(*) a augmenté de cinquante points la majoration spéciale de pension accordée, en vertu de l'article L. 52-2 du code, aux conjoints survivants ayant accompagné pendant au moins quinze ans un invalide nécessitant des soins constants. La mesure concerne 1 160 personnes pour un coût annuel de 800 000 euros.

L'examen du présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale a de nouveau été l'occasion d'améliorer la situation matérielle des veuves des plus grands invalides de guerre à travers l'adoption d'un amendement portant article additionnel : celui-ci prévoit d'accorder un supplément de pension de 360 points aux conjoints survivants des invalides dont le taux de pension était d'au moins 12 000 points, c'est-à dire ceux qui étaient atteints des affections les plus importantes. Cette majoration vise à témoigner de la reconnaissance de la Nation à l'égard de celles qui se sont bien souvent dévouées aux soins de leur mari, ainsi qu'à réduire l'écart de niveau de pension subi au décès de celui-ci70(*).

Toutefois, l'adoption ponctuelle de telles mesures en faveur des veuves, pour légitimes qu'elles soient prises isolément les unes des autres, n'assure pas, faute de vision d'ensemble, l'équité entre toutes les veuves.

C'est précisément avec l'ambition de mieux prendre en considération les veuves en situation précaire, sans le faire au détriment des anciens combattants aux revenus les plus modestes, que votre commission avait demandé l'an dernier au Gouvernement de déposer un rapport faisant le point sur les dispositifs actuels de prise en charge, et envisageant, le cas échéant, des mesures nouvelles en faveur des conjoints survivants en situation précaire. Adopté à l'unanimité au Sénat71(*), ce rapport est attendu pour le 31 décembre prochain au plus tard.

c) Assurer un revenu minimum garanti aux anciens combattants

Si l'Onac verse, depuis 2007, une allocation différentielle aux conjoints survivants aux revenus modestes, aucun dispositif comparable n'existe, à l'heure actuelle, pour les anciens combattants les plus démunis : ceux-ci relèvent des dispositifs de solidarité « de droit commun » dont, pour l'essentiel, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) - le minimum vieillesse -, soit 708,95 euros par mois au 1er avril 2010. Même si l'on y ajoute le bénéfice de la retraite du combattant, pour un montant annuel de 592,97 euros au 1er juillet 201072(*), les plus modestes d'entre eux restent donc en deçà du seuil de pauvreté évalué, selon les conventions statistiques retenues, à 791 ou 949 euros en 200873(*).

En réponse aux amendements tendant à la création d'une telle allocation déposés à l'Assemblée nationale, le ministre comme le rapporteur de la commission des finances ont indiqué que les anciens combattants rencontrant des difficultés financières étaient déjà éligibles à l'action sociale de l'Onac, les 9 millions d'euros dédiés ayant permis de financer des interventions - aides d'urgence, secours et prêts individuels - auprès de 7 679 ressortissants en 2009.

Reconnaissant toutefois la « pertinence » de la question, le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants a considéré qu'il était « effectivement nécessaire d'avoir une meilleure connaissance des situations » et qu'« à cet effet, l'Onac a lancé une étude dans douze départements pour dénombrer les personnes concernées et étudier les réponses à apporter », dont le « résultat sera disponible à la mi-2011 ».

Votre commission souhaite profiter de ce travail pour approfondir la réflexion sur le sujet et, le cas échéant, mettre fin à cette différence de traitement entre veuves et anciens combattants. C'est dans cet esprit qu'elle a adopté un amendement demandant la transmission au Parlement des résultats de cette étude avant le 30 juin 2011 et la remise par le Gouvernement, sur la base de ce recensement, d'un rapport évaluant l'intérêt de créer une telle allocation différentielle pour les anciens combattants eux-mêmes avant le 30 septembre 2011.


* 64 « Nous avons tous l'objectif de porter l'allocation différentielle, dont vous connaissez le succès, au niveau du seuil de pauvreté, soit aujourd'hui 887 euros. Nous le faisons par étapes, avec le souci d'accroître non seulement le plafond de l'allocation, mais aussi le nombre de ses bénéficiaires. » (Assemblée nationale, première séance du lundi 2 novembre 2009).

* 65 Les crédits excédentaires étant reportés sur l'exercice 2010.

* 66 Examen du budget en commission élargie à l'Assemblée nationale, le 11 octobre 2010.

* 67 Article 121 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 68 Article 124 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 69 Article 115 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 70 Pour une présentation complète de la mesure, se reporter au commentaire de l'article 68 ter rattaché à la mission.

* 71 Et devenu l'article 114 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 72 Sur la base d'une retraite du combattant à quarante-trois points et d'une valeur du point fixée à 13,79 euros.

* 73 Seuils de pauvreté mensuels, Insee (2008), à 50 % ou 60 % du revenu médian.