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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. LE LOGEMENT : TOUJOURS PAS DE PLAN MARSHALL

La crise du logement est d'une particulière acuité outre-mer, car plusieurs handicaps se cumulent. Les conditions géographiques ou climatiques jouent en défaveur de la construction de logements et de leur réhabilitation dans l'ensemble de l'outre-mer : les risques sismique et cyclonique créent des contraintes sur les conditions de construction et dégradent plus rapidement le bâti. La disponibilité foncière est limitée ; les coûts des matières premières et de la construction en général sont élevés et sans comparaison avec ceux de la métropole, ce qui a des conséquences sur le prix des biens. En outre, les collectivités territoriales sont en situation financière difficile.

La question du logement est à la fois essentielle, car elle répond à un besoin vital de la population, et multiforme. Elle doit mobiliser toutes les approches possibles : le foncier, les coûts de la construction, les aides à la construction, l'accession sociale, la résorption de l'habitat indigne, les aides au logement etc.

 L'importance de l'habitat insalubre et précaire

La proportion de logements classés comme insalubres ou précaires est d'environ 26 % outre-mer contre 8 % en métropole, ce qui toucherait 150 000 personnes au total.

En Guyane, les logements insalubres sont estimés à 10 000, ce qui représente 13 % des résidences principales et 15 % de la population. Pour autant, aucune réhabilitation n'a été financée dans le parc HLM depuis 2007, même si celle du parc privé tend à augmenter. Entre 2004 et 2007, seuls 932 logements insalubres ont fait l'objet d'une réhabilitation...

La Guadeloupe (18 000 logements concernés et 13 % de la population) et la Martinique, où aucun nouveau site n'a été mis à l'étude depuis 2005, connaissent des zones d'habitat extrêmement dégradé en périphérie des agglomérations.

A La Réunion, le chiffre de 16 000 logements précaires et insalubres est repris par le Gouvernement, alors que les subventions destinées à leur résorption se sont élevées à 7,8 millions d'euros en 2009, ce qui a permis la création ou l'amélioration de 367 logements. Il faudrait donc plus de quarante-trois ans à ce rythme pour traiter le stock existant !

La situation de Mayotte est également très dégradée, avec environ 50 000 personnes installées dans un logement insalubre.

Globalement, les crédits ont beaucoup baissé : ils sont passés de 49 millions d'euros en 2006 à 24 millions en 2008 et 39 millions en 2009. A La Réunion, ils s'élevaient à 20 millions en 2006, 5 millions en 2008 et 8 millions en 2009, soit moins qu'en Guadeloupe et le même niveau qu'en Guyane, Martinique et à Mayotte.

Certes, le Gouvernement a annoncé qu'il allait mettre en oeuvre les recommandations faites par Serge Letchimy, député, et le Ciom a décidé d'un « plan d'action global », qui consiste principalement en une meilleure synergie des différents acteurs.

Pourtant, les crédits de la mission « Outre-mer » destinés à l'amélioration de l'habitat privé passent de 39,6 millions d'AE en 2010 à 32 millions en 2011, soit une baisse de 19 %. En outre, le Gouvernement estime que le coût moyen d'une réhabilitation diminue de 5 % entre 2010 et 2011, ce qui lui permet d'afficher un objectif de logements traités en baisse de seulement 15 % (1 700 en 2011 contre 2 000 en 2010).

Par ailleurs, le montant total des subventions versées par l'Anah n'a cessé d'augmenter depuis 2005, même si 2010 semble moins dynamique. En 2009, l'agence a ainsi dépensé 15,1 millions d'euros en faveur des Dom. Toutefois, l'utilisation des crédits est très disparate selon les départements, puisque la Martinique a bénéficié à elle seule de 9 millions d'euros en 2009, soit 60 % de l'ensemble, la Guyane de 3,9 millions, la Guadeloupe de 1,1 million et La Réunion, avec 800 000 habitants, de 1,1 million (cinquante-deux logements ainsi subventionnés en 2009).

Sur la période 2005-2009, La Réunion n'a bénéficié que de 7,6 % des crédits de l'Anah destinés aux Dom.

 La cession de terrains du domaine privé de l'Etat à titre gratuit

L'article 77 bis du projet de loi de finances, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, traduit l'engagement du Président de la République de cession par l'Etat de certains terrains de son domaine privé à titre gratuit. L'objectif poursuivi est de construire des logements sociaux et des équipements collectifs. Pour autant, la rédaction proposée est plus large et envisage des programmes comportant « essentiellement » des logements, dont au moins 30 % dans le secteur social. Votre commission a adopté un amendement pour renforcer le champ social de ces opérations.

Toutefois, aucune information n'a été fournie à votre rapporteur sur les terrains que l'Etat envisage concrètement de céder selon ce dispositif et il semble qu'ils soient de toute façon en nombre extrêmement réduit.

 La surcharge foncière

Les collectivités locales d'outre-mer connaissent des difficultés financières, qui les empêchent de développer une politique d'investissement permettant leur participation, même faible, à des opérations de construction. Souvent, elles ne peuvent pas non plus apporter leur garantie. En outre, elles ne peuvent pas mener les travaux, par exemple d'assainissement, qui sont pourtant nécessaires.

Dans ce contexte, alors que les opérations de logements sociaux peuvent bénéficier d'une subvention de l'Etat pour surcharge foncière, lorsque la charge foncière prévisionnelle excède un niveau de référence fixé par arrêté, le Gouvernement a enfin publié, le 11 novembre dernier, un décret permettant, sous certaines conditions restrictives, de déroger à la règle de participation des collectivités à cette surcharge foncière. Cette condition bloquait certaines opérations alors que les bailleurs réussissaient à l'équilibrer avec la seule subvention de l'Etat.

 Un effort substantiel en matière d'aménagement du foncier

Le Ciom a décidé de créer des établissements fonciers en outre-mer dans les collectivités qui n'en possèdent pas et deux missions de préfiguration ont été lancées, respectivement, en Antilles-Guyane et à Mayotte.

Surtout, la mission « Outre-mer » ouvre des crédits importants pour les fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (Frafu) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané. Un décret de juin 200914(*) a permis d'amplifier l'action de ces fonds, notamment en étendant leurs compétences au financement des équipements de viabilisation primaire des quartiers d'habitat spontané ou insalubre. Les travaux de viabilisation secondaire seront également éligibles. Des montants de 32,5 millions d'euros d'engagements et de 25,8 millions de crédits de paiement sont prévus en 2011 pour les Frafu.

 La ligne budgétaire unique

La Lodeom a créé un nouveau dispositif de défiscalisation pour le logement social. Pour autant, la loi rappelle que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social ». Ses crédits sont stables en AE à 275 millions et en baisse en CP à 195 millions. Le Gouvernement estime que cette évolution permet de respecter les engagements pris et les opérations programmées. Si cet effort de l'Etat est en effet à un niveau globalement stable sur une longue période, il n'en reste pas moins que les besoins sont immenses et que la construction de logements reste nettement insuffisante.

En Guadeloupe et à Saint-Martin, 1 658 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009, alors que l'observatoire du logement social a comptabilisé 14 525 demandes.

En Martinique, seuls 449 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009, alors que les demandes non satisfaites sont estimées à 8 000.

En Guyane, 511 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009 pour plus de 13 000 demandes non satisfaites.

A La Réunion, 2 150 logements neufs aidés ont été livrés en moyenne par an entre 2006 et 2009.

Enfin, à Mayotte, la courbe est dramatique : 218 logements neufs aidés livrés en 2006, 203 en 2007, 68 en 2008 et 16 en 2009. Le nombre de logements financés est, quant à lui, en progression constante mais reste extrêmement limité (120 logements en moyenne par an).

Consommation des crédits de la ligne budgétaire unique

 Les difficultés du nouveau dispositif de défiscalisation

Le nouveau dispositif avait fait l'objet de débats nourris lors de l'examen de la Lodeom et il semble que les craintes de nombreux parlementaires se concrétisent : lourdeur des procédures et limitation de l'attribution de subventions au titre de la LBU.

En effet, le ministère en charge de l'outre-mer a publié le 1er juin une circulaire pour le moins ambiguë : le nouveau financement est qualifié de chance d'augmenter la production de logements locatifs sociaux ; l'utilisation de la défiscalisation doit être encouragée et, sauf cas particuliers, le recours à cet outil doit conduire à une modération de la subvention voire à une absence totale de subvention. La ministre invite les préfets, lorsque cela est possible, à limiter le recours au double financement aux opérations présentant un intérêt particulier ou assujetties à des contraintes spécifiques.

Qui plus est, les bailleurs sociaux constatent tous des difficultés d'attribution de l'agrément par les services fiscaux au niveau central, qui est obligatoire pour les opérations supérieures à dix millions d'euros. Les documents demandés sont parfois peu compatibles avec la réalité du montage de telles opérations et des pièces complémentaires sont régulièrement exigées.

La ministre de l'outre-mer a d'ailleurs réuni, le 12 novembre 2010, les représentants des bailleurs sociaux afin de faire un point sur le financement de la construction de logements sociaux en 2010 et d'évoquer les pistes pour simplifier les procédures (instruction des dossiers). Une circulaire complémentaire devrait également être préparée pour préciser les points ayant suscité des « interprétations erronées » dans celle du 1er juin.

C'est dans ce contexte que votre commission a adopté des amendements tendant à fluidifier les procédures d'agrément des dossiers, car elles retardent aujourd'hui la mise en oeuvre de nombreux projets et sont un frein à la volonté d'investir outre-mer.


* 14 Décret n° 2009-787 du 23 juin 2009.