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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Cinq articles sont rattachés à la mission « Outre-mer » dans le projet de loi de finances pour 2011, dont trois n'entrent pas dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales :

- l'article 77 propose de réformer les concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française ;

- l'article 77 ter a pour objet de modifier l'aide à la rénovation des hôtels adoptée dans le cadre de la Lodeom ;

- l'article 77 quinquies vise à créer une aide aux éditeurs de services de télévision en clair à vocation locale pour financer le passage au numérique.

Article additionnel avant l'article 77
(art. L. 711-5 et L. 712-5-1 du code monétaire et financier)
Observatoires des tarifs bancaires outre-mer

Objet : Cet article additionnel vise à confier aux observatoires des tarifs bancaires outre-mer la charge de comparer les tarifs avec ceux pratiqués en métropole.

Deux observatoires des tarifs bancaires outre-mer ont été érigés au niveau législatif par la récente loi de régulation bancaire et financière18(*) ; ils concernent d'une part la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna. Ces observatoires sont chargés de publier périodiquement des relevés portant sur l'évolution des tarifs et les différences constatées entre les établissements.

Or, ils se refusent pour le moment à comparer les tarifs pratiqués outre-mer par rapport à ceux de métropole, alors que de nombreuses associations publient ce type d'informations. Il ne semble donc pas impossible de le faire et il serait préférable que ce soit un établissement public qui réalise cette étude, afin d'en renforcer le poids et de lever les éventuels doutes qui pourraient subsister sur les méthodes de calcul.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 77 (art. 568 bis du code général des impôts) - Licence pour la vente de tabac dans les départements d'outre-mer

Objet : Cet article additionnel a pour objet de permettre l'entrée en application du dispositif de licence pour les détaillants de tabac dans les Dom, à défaut de quoi leur activité serait fragilisée sur le plan juridique à compter du 1er janvier 2011.

Contrairement à la métropole, la vente de tabacs dans les Dom n'est pas soumise à un monopole. Un rapport de novembre 2008 de la direction générale des douanes a montré les difficultés à court terme d'une stricte transposition de cette mesure, mais a notamment proposé d'instaurer un système de licences permettant de réserver la vente du tabac aux seuls titulaires d'une telle autorisation.

Ce dispositif présente l'avantage de ne pas déstabiliser l'économie locale et l'activité des débitants actuels, tout en permettant un meilleur contrôle, notamment pour lutter contre la contrebande et le commerce illicite, et une plus grande sensibilisation aux objectifs de santé publique. Il permet en effet de connaître les personnes qui participent au commerce du tabac, ce qui semble vraiment être la moindre des choses.

En décembre 2008, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, le Parlement a adopté en conséquence l'article 568 bis du code général des impôts qui organise une procédure de licences accordées dans les Dom par le conseil général aux débitants de tabac.

En deux ans, le Gouvernement n'a toujours pas pris le décret d'application de cet article, ce qui crée une insécurité juridique indéniable pour les vendeurs actuels, puisque le même article fixe la cessation d'activité des points de vente dépourvus de licence « au plus tard le 1er janvier 2011 ».

Cet article additionnel vise donc à conforter l'environnement juridique du commerce du tabac dans les Dom et à remédier à l'inertie du Gouvernement sur cette question essentielle de santé publique, en assurant une application directe de l'article 568 bis, le pouvoir réglementaire disposant naturellement de la compétence générale d'adopter un texte pour fixer des modalités d'exécution qui resteraient éventuellement nécessaires.

Le fixe directement l'entrée en vigueur de la mesure au 1er janvier 2011.

Le prévoit qu'une licence ne vaut que pour un point de vente, afin d'éviter les détournements de procédures.

Le fixe le nombre de licences par département : il est prévu un point de vente pour 750 habitants, alors qu'en métropole, le seuil de création d'un débit de tabac est fixé à 3 500 habitants. Il est donc tenu compte des spécificités actuelles des Dom.

Le restreint la fourniture du tabac aux détaillants par des distributeurs agréés, comme en métropole.

Le organise une période transitoire de six mois, jusqu'au 30 juin 2011, pour les détaillants qui n'obtiendraient pas de licence et qui doivent naturellement pouvoir revendre leur stock. Il supprime en conséquence le renvoi à un décret, qui devient inutile.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 77 bis (art. L. 3211-7, L. 5151-1 nouveau, L. 5211-1, L. 5241-1-1, L. 5241-6 nouveau, L. 5342-13 nouveau du code général de la propriété des personnes publiques) - Cessions de terrains du domaine privé de l'Etat à titre gratuit

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à permettre à l'Etat de céder des terrains de son domaine privé à titre gratuit en vue de la réalisation d'équipements collectifs et de programmes de construction comportant essentiellement des logements.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors du premier comité interministériel de l'outre-mer, le 6 novembre 2009, le Président de la République a annoncé : « l'État va céder à titre gratuit ses terrains, à chaque fois que ce sera possible, pour que vous puissiez y construire des logements sociaux ».

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, traduit cette volonté.

Le paragraphe I tend à modifier le code général de la propriété des personnes publiques.

Le supprime la possibilité qui existe aujourd'hui pour l'Etat, dans les départements d'outre-mer, de procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.

Le , qui crée l'article L. 5151-1, reprend cette possibilité pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion, mais en prévoyant que la décote est égale à 100 % de la valeur vénale du terrain et que 30 % au moins des logements du programme concerné sont réalisés en locatif social. En outre, l'avantage financier ainsi obtenu est exclusivement et en totalité répercuté sur le prix de revient de ces logements sociaux.

L'aliénation de terrains à titre gratuit peut également concerner l'aménagement d'équipements collectifs.

En cas de non-réalisation du programme dans un délai de cinq ans, des indemnités peuvent être prévues lors du contrat de cession.

Les et sont des corrections techniques relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le , qui crée l'article L. 5241-6, reprend la disposition introduite au 3° dans le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le , qui crée l'article L. 5342-13, la transpose pour Mayotte.

Les paragraphes II et III calquent le même dispositif, dans une rédaction légèrement différente, d'une part, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, d'autre part, à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et aux îles Wallis-et-Futuna.

II - La position de la commission

Une des difficultés premières de la politique du logement outre-mer réside dans la faiblesse du foncier disponible ; en ce sens, la décision du Président de la République est extrêmement positive.

Pour autant, il ne faut pas espérer que cette solution sera à elle seule suffisante pour débloquer la situation du logement social outre-mer. Par exemple, de telles opérations peuvent déjà être réalisées en Guyane grâce à l'article L. 5142-1 du code, mais aucun terrain n'a pour autant été cédé. A La Réunion, l'Etat n'a toujours pas décidé de l'affectation des terrains de l'ancienne prison Juliette-Dodu de Saint-Denis situés en centre-ville, alors qu'il peut espérer les vendre tout en permettant la réalisation de logements sociaux et d'équipements collectifs ; les services centraux de l'Etat ne semblent en effet pas avoir de position cohérente sur la destination des lieux, malgré le volontarisme de la préfecture.

Qui plus est, sa traduction législative laisse perplexe quant à sa complexité et son articulation avec les dispositions juridiques existantes.

Tout d'abord, on peut s'étonner que cette mesure, annoncée il y a un an, ait été introduite par voie d'amendement durant les débats à l'Assemblée nationale et non dans le projet de loi initial, ce qui aurait permis un examen plus approfondi par les commissions compétentes.

Ensuite, elle s'insère à trois endroits dans le code général de la propriété des personnes publiques : une première fois pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion, une deuxième pour Saint-Pierre-et-Miquelon et une troisième pour Mayotte. Pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, le dispositif n'est pas codifié.

Sur le fond, elle présente des contradictions peu opportunes. Alors que ses différentes présentations par le Gouvernement convergent pour évoquer uniquement « la construction de logements sociaux et d'équipements collectifs », l'article 77 bis parle de « programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux ».

Le terme « essentiellement », couplé à une part minimale de logements sociaux limitée à 30 % parmi les logements offerts, ne constitue pas une garantie suffisante que ces opérations présenteront réellement un caractère social. Le législateur ne peut pas se dessaisir de cette compétence au profit du pouvoir réglementaire. En outre, le Gouvernement entend bien y permettre la construction de logements libres, puisqu'il précise, dans sa réponse à une question de votre rapporteur, que « l'avantage financier de la décote doit être entièrement répercuté, dans une opération globale, sur le coût de la construction des logements sociaux et non des logements libres ».

C'est pourquoi votre commission propose, par un amendement, de retenir l'expression « programmes de construction de logements, dont 50 % au moins de logements sociaux », la possibilité de produire des équipements collectifs étant toujours prévue à un autre alinéa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 77 bis - Possibilité de cumul entre une subvention et la défiscalisation

Objet : Cet article additionnel vise à affirmer le principe de la possibilité de cumul entre le versement d'une subvention et une réduction d'impôt pour le financement d'une opération de logement social.

La Lodeom rappelle, en son article 33, que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ».

En outre, durant les débats parlementaires, le Gouvernement s'est engagé à ce que le nouveau dispositif de défiscalisation en faveur du logement social puisse se cumuler avec les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU).

Pourtant, une circulaire du ministère chargé de l'outre-mer, en date du 1er juin 2010, laisse peser un doute, qui ne peut que limiter l'efficacité de la politique du logement outre-mer ; elle pose en effet comme principe que le recours à la défiscalisation doit conduire à « une modération de la subvention voire à son absence totale ». Elle invite en outre les préfets à limiter le recours au double financement. Cette circulaire est clairement contraire à la volonté du législateur.

Cet article additionnel vise en conséquence à poser le principe de la possibilité de cumul entre la défiscalisation et les subventions ou prêts. En tout état de cause, tant la défiscalisation que les crédits budgétaires sont soumis à des agréments ou accords de l'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 77 bis (art. 217 undecies du code général des impôts) - Assiettes de la défiscalisation

Objet : Cet article additionnel a pour objet de permettre au pouvoir réglementaire de fixer des modalités différentes en ce qui concerne l'assiette éligible à la défiscalisation à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés.

La Lodeom a créé un nouveau dispositif de défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu pour le logement social, qui est inscrit à l'article 199 undecies C du code général des impôts.

Son assiette est fixée par un décret de janvier 2010, mais les services fiscaux semblent interpréter ce décret comme s'appliquant également à l'article 217 undecies, qui concerne pourtant un autre dispositif antérieur à la Lodeom, à savoir la défiscalisation de l'impôt sur les sociétés. Cette interprétation déséquilibre les montages en cours et risque d'empêcher les opérations de se réaliser.

C'est pourquoi cet article additionnel permet au pouvoir réglementaire de dissocier les deux assiettes de défiscalisation, afin de ne pas modifier l'équilibre des dossiers en cours au titre de l'article 217 undecies.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 77 bis (art. 199 undecies C du code général des impôts) - Procédure d'agrément des dossiers de défiscalisation pour le logement social

Objet : Cet article additionnel vise à faciliter la procédure d'agrément pour les dossiers de défiscalisation à l'impôt sur le revenu relatifs à la construction de logements sociaux.

La Lodeom a créé un nouveau dispositif de défiscalisation pour le logement social. Un agrément de l'Etat est obligatoire pour toute opération supérieure à deux millions d'euros ; un arrêté prévoit que pour les opérations comprises entre deux millions et dix millions d'euros, c'est le directeur régional des finances publiques qui accorde cet agrément. Au-delà, la compétence revient à l'administration centrale.

Or, les acteurs de terrain constatent que l'administration centrale pose des conditions assez peu compatibles avec la situation locale, si bien que les opérations sont très retardées malgré l'urgence de la question du logement outre-mer.

Sans remettre en cause la nécessité d'un agrément de l'Etat dès deux millions d'euros, cet article additionnel vise à accroître la déconcentration des décisions, en fixant le seuil de l'agrément accordé localement à quinze millions plutôt qu'à dix. Ce relèvement permet de conserver un contrôle de la défiscalisation tout en améliorant la rapidité de montage des opérations.

Dans le même esprit, cet article additionnel vise également à limiter les contraintes administratives qui ralentissent la gestion des dossiers, en prévoyant que les dossiers de demande d'agrément et de subvention au titre de la ligne budgétaire unique sont composés des mêmes documents, dont la liste restera naturellement fixée par le pouvoir réglementaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 77 quater (art. 32 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer) - Prorogation des plans d'apurement de dettes sociales pour les entreprises du secteur hôtelier dans les Antilles

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, concerne les plans d'apurement de dettes sociales prévus par la Lodeom et vise à les proroger dans les Antilles pour le secteur hôtelier.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 32 de la Lodeom prévoyait que les entreprises installées dans les Dom pouvaient demander, avant le 31 décembre 2009, un sursis à poursuites pour le règlement de leurs créances de cotisations patronales de sécurité sociale pour les périodes antérieures au 1er avril 2009, ainsi qu'aux pénalités et majorations de retard correspondantes. Afin de tenir compte de la situation de l'entreprise et de garantir sa pérennité et le paiement ultérieur des cotisations, un plan d'apurement pouvait prévoir un abandon partiel des créances constatées au 31 décembre 2008, dans la limite de 50 %.

L'article 77 quater du présent projet de loi de finances tend à proroger ces plans d'apurement aux dettes échues jusqu'au 31 décembre 2009 et aux cotisations à échoir au titre de 2010 et à permettre un abandon partiel de créances pour celles échues au 31 octobre 2009.

Cependant, il n'ouvre pas de droits pour de nouveaux bénéficiaires ; surtout, son champ est plus restreint que la Lodeom, puisqu'il ne concerne que :

le secteur hôtelier ;

la Guadeloupe et la Martinique, pas la Guyane et La Réunion. Etrangement, il cite aussi Saint-Martin et Saint-Barthélemy qui ne sont pourtant pas concernés par les plans d'apurement de dette prévus à l'article 32 de la Lodeom : comment prolonger des plans qui ne pouvaient pas exister ?

II - La position de la commission

Votre commission s'étonne à nouveau que cet article ait été introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, par voie d'amendement.

Elle relève les lacunes mentionnées ci-dessus, notamment en ce qui concerne le champ géographique : pourquoi la Guyane et La Réunion ne seraient-elles pas bénéficiaires du prolongement de ces plans d'apurement ?

Aux questions de votre rapporteur, ainsi qu'à celles des rapporteurs de la commission des finances et de la commission de l'économie, le Gouvernement a répondu qu'il fournirait « des éléments statistiques et techniques sur l'utilisation de l'article 32 » de la Lodeom. Rien ne leur est parvenu à ce jour. Une réponse lapidaire précise cependant que La Réunion n'est pas concernée, « car les difficultés de l'hôtellerie sont particulièrement marquées aux Antilles, suite à la crise sociale de 2009 ».

En outre, votre commission note que « les moindres ressources effectivement constatées pour les organismes de sécurité sociale donneront lieu à compensation par l'Etat [...] à compter de la réception par l'Etat des pièces justificatives ». Cette condition n'est aucunement justifiée, alors même que ces « pièces justificatives » ne sont nulle part définies. Cette rédaction ouvre donc la voie à une absence de compensation par l'Etat, ce qui n'est pas acceptable.

Votre commission vous propose, par un amendement, de supprimer ce renvoi à des pièces justificatives.

Consciente des incohérences de cet article et des iniquités qu'il crée entre les territoires, votre commission vous propose cependant de l'adopter ainsi modifié.


* 18 Article 81 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010.